AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2020.364
Data decisione, Autorità: 01.06.2021, TRAM
Titolo: Commessa pubblica. Aggiudicazione di un mandato di progettazione. Conformità offerta. Referenze
Incarti n. 52.2020.357 52.2020.364
Lugano 1 giugno 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sui ricorsi
a.
del 6 luglio 2020 delle RI 9, , RI 10, , RI 11, , RI 12, , RI 13, , RI 14, , RI 15, RI 16, , RI 17, , che compongono il Consorzio T__________, patrocinate da:
e
b.
del 10 luglio 2020 delle RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 RI 8 che compongono il Consorzio A__________, patrocinate da: PA 1
contro
la decisione del 24 giugno 2020 (n. 3278) del Consiglio di Stato che, in esito a pubblico concorso, ha deliberato il mandato di progettazione per l'allestimento del progetto definitivo ed esecutivo delle opere necessarie alla circonvallazione Agno-Bioggio al Consorzio M__________;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 gennaio 2020 il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione delle costruzioni ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il mandato per l'elaborazione del progetto definitivo e per tutte le fasi seguenti secondo il modello SIA 103 (fasi 31-53), esecuzione compresa, fino alla messa in esercizio della prevista strada di circonvallazione tra la zona Vallone, nel Comune di Agno, e l'incrocio 5 vie, nel comune di Bioggio (FU 4/2020 pag. 232 segg.).
L'avviso di gara annunciava i seguenti criteri di idoneità (punto n. 4) per la ditta capofila, rinviando alla documentazione di gara per ulteriori indicazioni circa i requisiti richiesti ai membri consorziati e alle altre condizioni di partecipazione.
Possono partecipare al concorso in qualità di offerente responsabile (capofila di un consorzio di progettisti) unicamente ingegneri o studi d'ingegneria civile aventi una referenza riguardante un progetto di complessità simile al progetto in appalto, eseguito nel rispetto delle seguenti esigenze:
nuova costruzione o ampliamento o importante risanamento di infrastrutture stradali o ferroviarie (l'idoneità della referenza è stabilita dal committente);
prestazione eseguita in qualità di capofila per un progetto con percorso completo dalla progettazione all'esecuzione includente le fasi 32+33 progettazione, 41 appalto e 51+52 realizzazione secondo la nomenclatura del regolamento 103 della Società svizzera ingegneri ed architetti (SIA);
progetto concluso negli ultimi 30 anni, l'opera deve già essere stata ultimata a piena soddisfazione dei committenti da almeno 24 mesi al momento della scadenza di gara (garanzia estinta).
In alternativa, in mancanza di un progetto dal percorso completo è possibile produrre con gli stessi vincoli soprastanti:
un progetto per le fasi 32+33 progettazione, la fase deve essere completa e conclusa a piena soddisfazione dei committenti;
un progetto per le fasi 41 appalto e 51+52 realizzazione ultimate, a piena soddisfazione dei committenti da almeno 24 mesi al momento della scadenza di gara (garanzia estinta).
Il documento indicava inoltre i seguenti criteri di aggiudicazione:
a) prezzo 30%
b) attendibilità del prezzo orario medio 20%
c) attendibilità delle ore previste 20%
d) organizzazione dell'offerente 15%
e) referenze del capoprogetto operativo 15%
B. Entro il termine utile sono giunte al committente le offerte di cinque consorzi, di importi compresi tra fr. 12'988'137.- e fr. 18'096'348.-. Dopo valutazione delle stesse, il committente ha deliberato la commessa al consorzio M__________, composto dalle ditte CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5, giunto primo in graduatoria con 512.70 punti.
C. a. Con ricorso del 6 luglio 2020 (inc. n. 52.2020.357) il Consorzio T__________, composto dalle ditte RI 9, RI 10, RI 11, RI 12, RI 13, RI 14, RI 15, RI 16, RI 17, terzo classificato, ha impugnato la predetta decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Lamenta la violazione del diritto di essere sentito siccome il committente gli ha negato l'accesso alla documentazione di gara, impedendogli di motivare il proprio ricorso. Si è quindi limitato a contestare preventivamente la valutazione del criterio dell'attendibilità del prezzo orario, riservandosi di presentare altre censure una volta visionati gli atti.
b. All'accoglimento del gravame si oppongono il committente e il Consorzio aggiudicatario. Il primo precisa di aver fornito informazioni circostanziate al ricorrente sugli aspetti più salienti della valutazione della sua offerta e di quella vincitrice e motiva il diniego di accedere agli atti con la necessità di tutelare la confidenzialità delle offerte degli altri partecipanti. Ritiene pertanto rispettato il diritto di essere sentito dell'insorgente. Sostiene la bontà della valutazione del criterio attendibilità del prezzo, conforme alle regole annunciate. Dal canto suo, l'aggiudicatario difende l'operato del committente.
D. a. Dopo aver preso visione degli atti del concorso, il ricorrente, con la replica, sostiene innanzitutto che l'offerta dell'aggiudicatario era carente di molteplici attestazioni del pagamento degli oneri sociali. Non tutti i consorziati avrebbero inoltre dimostrato di possedere le norme SIA e VSS aggiornate, come richiesto dal bando di concorso. Il Consorzio avrebbe inoltre meritato l'esclusione per mancato adempimento di alcuni criteri di idoneità. Contesta in particolare la validità della referenza (galleria di base del Ceneri, opere sotterranee e galleria a cielo aperto Vezia, lotto 854) apportata dallo studio responsabile della galleria: l'opera sarebbe in realtà stata realizzata da altri e non dalla ditta capofila CO 1. Il capo progetto operativo (CPO) G__________ non avrebbe inoltre la disponibilità per potersi occupare prioritariamente del progetto, siccome impegnato su altri fronti. Circostanza che, oltre a determinare l'esclusione dalla gara del Consorzio, dovrebbe pure incidere negativamente sulla valutazione del criterio di aggiudicazione referenze del capo progetto operativo con l'attribuzione della nota 0. Evidenzia inoltre che il Consorzio aggiudicatario ha presentato due diverse persone come sostituto capoprogetto (SCP): da un lato ha indicato M_______, dall'altro C__________. Ciò basterebbe a invalidare l'offerta, siccome il committente avrebbe richiesto una sola persona per quel ruolo. La manchevolezza dovrebbe quantomeno essere sanzionata nel punteggio riferito al criterio di aggiudicazione organizzazione dell'offerente con l'attribuzione della nota 4. Rivista la graduatoria, l'insorgente meriterebbe 502.30 punti, mentre l'aggiudicataria 392.70. La ricorrente ha infine censurato la ponderazione del criterio di aggiudicazione attendibilità del prezzo orario medio, che l'avrebbe penalizzata eccessivamente, e di quello riferito all'attendibilità delle ore.
b. Con la duplica, il committente esclude che l'aggiudicataria possa essere estromessa dalla gara per la mancata presentazione di alcuni documenti attestanti l'adempimento degli obblighi sociali, che notoriamente possono essere inoltrati anche dopo il termine per la scadenza delle offerte. Per quanto attiene alle norme SIA e VSS, esso spiega che secondo le regole di gara era sufficiente che le predette normative fossero a disposizione di un consorziato, requisito rispettato dall'aggiudicataria. Conferma quindi la validità della referenza addotta dallo studio responsabile galleria, così come dell'idoneità di G__________ ad assumere il ruolo di CPO. Essa avversa infine la tesi dell'insorgente circa la difformità dell'offerta in relazione all'indicazione della figura del sostituto capoprogetto, nonché quella inerente alla ponderazione dei criteri di aggiudicazione.
c. L'aggiudicatario sostiene di rispettare tutti i criteri di idoneità prescritti e versa agli atti la documentazione che attesterebbe l'adempimento degli obblighi sociali e il possesso delle licenze per l'uso delle norme SIA e VSS. In merito alla referenza dello studio capofila contestata, conferma la validità della stessa producendo un'attestazione di , committente dell'opera oggetto della referenza, che lo confermerebbe. Contesta quindi le critiche dell'insorgente in merito alla mancanza di disponibilità di G a occuparsi del progetto e difende la validità dell'offerta benché preveda due differenti sostituti capoprogetto. Avversa inoltre le critiche riferite alla ponderazione dei criteri di aggiudicazione che, oltre ad essere tardive, sarebbero pure infondate. Il Consorzio resistente sostiene infine che l'offerta dell'insorgente avrebbe dovuto essere esclusa sia per motivi formali, ossia la mancata presentazione di documenti attestanti il pagamento di oneri sociali, sia per motivi sostanziali. Essa non avrebbe infatti presentato una valida referenza del capoprogetto operativo designato, A__________. La referenza concernerebbe infatti un'opera commissionata da società amministrate, e verosimilmente di proprietà, dello stesso A__________.
E. a. Con un allegato di triplica, l'insorgente ribadisce e affina le proprie tesi. Per quanto attiene al sostituto capoprogetto, sostiene che M__________ non sarebbe idoneo a ricoprire il ruolo siccome la referenza presentata non rispecchierebbe i criteri del bando. Ravvisa un ulteriore motivo di esclusione del Consorzio aggiudicatario, la cui referenza dello studio capofila e del capoprogetto responsabile non sarebbe valida, siccome l'opera non sarebbe terminata almeno 24 mesi prima della scadenza della gara. Contesta infine che vi siano motivi di esclusione della propria offerta.
b. Con la quadruplica, il committente e l'aggiudicatario confermano la propria posizione e contestano le nuove allegazioni dell'insorgente sostenendo da un lato la loro tardività, dall'altro che l'opera di cui alla referenza dello studio capofila, rispettivamente del capoprogetto responsabile, è stata collaudata nel 2016, mentre nel 2018 sono stati apportate riparazioni per eliminare difetti minori. L'aggiudicatario ha pure precisato che M__________ è in ogni caso idoneo a svolgere il ruolo di sostituto capoprogetto, essendo la sua referenza (N9 UPlaNS Vennes-Chexbres-TP2) conforme alle esigenze poste dagli atti di gara.
F. a. Pure il Consorzio A__________, formato dalle ditte RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6, RI 7 e RI 8, secondo classificato con 503.10 punti ha interposto ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la delibera al Consorzio M__________ (inc. 52.2020.364). Esso chiede l'annullamento della decisione impugnata e l'aggiudicazione della commessa in suo favore. In via subordinata, domanda che la decisione sia annullata e gli atti rinviati al committente per nuova decisione, rispettivamente l'annullamento dell'intera procedura di concorso. Il tutto previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Censura la violazione del proprio diritto di essere sentito per non aver potuto accedere al complesso degli atti di gara. Lesione che non potrebbe essere sanata nemmeno dinanzi a questo Tribunale, a meno che non eserciti un potere cognitivo completo rivedendo anche l'adeguatezza della decisione impugnata. Contesta quindi la valutazione della propria offerta in relazione al criterio di aggiudicazione (CA 5) riferito alle competenze delle persone chiave, ossia le referenze del capo progetto operativo (CPO). Per tale criterio il ricorrente ha ottenuto la nota 5, ossia 75 punti, mentre il Consorzio aggiudicatario la nota 6, ossia 90 punti.
b. All'accoglimento del gravame si oppongono il committente e l'aggiudicatario. Entrambi ritengono che il diritto di essere sentito dell'insorgente non sia stato leso, grazie alle informazioni rilasciate dalla stazione appaltante, che gli hanno permesso di introdurre un ricorso motivato. Ogni eventuale violazione potrebbe comunque essere sanata dal Tribunale. Nel merito, sostengono la correttezza della valutazione delle referenze del CPO.
G. a. Con la replica, il ricorrente ribadisce le proprie tesi e contesta il punteggio assegnato al Consorzio aggiudicatario in relazione alla referenza del CPO, che meriterebbe tuttalpiù la nota 4. Sostiene inoltre che il deliberatario andava escluso dalla gara per aver modificato la composizione del Consorzio dopo la presentazione dell'offerta, sostituendo T__________ con CO 2. Inoltre, come il ricorrente (a), ritiene che l'aggiudicatario abbia presentato un'offerta viziata per aver proposto due diverse persone per il ruolo di SCP. Una delle due, M__________, non sarebbe neppure idonea a ricoprire il ruolo, in quanto il progetto di referenza fornita concerne un'opera in corso di realizzazione e quindi non terminata al momento della scadenza della gara. Il punteggio andrebbe quindi in ogni caso ridotto con l'attribuzione della nota 4 per il criterio di aggiudicazione legato all'organizzazione dell'offerente. Sollecita pure l'esclusione del Consorzio __________, giunto al quarto rango, per diversi motivi. Operazione che modificherebbe la classifica a proprio vantaggio.
b. Con la duplica, il committente ribadisce le proprie tesi con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. Contesta inoltre che vi sia stata sostituzione di un membro del consorzio aggiudicatario: la ditta T__________ è stata assorbita per fusione dalla CO 2, con mantenimento dell'identità economica del concorrente. Sostiene inoltre che l'indicazione di due SCP non costituirebbe una difformità tale da comportare l'esclusione dell'offerta dell'aggiudicatario. La referenza apportata da M__________ sarebbe comunque valida per riconoscergli l'idoneità quale SCP. Con motivazioni analoghe, pure l'aggiudicatario avversa le tesi dell'insorgente. Adduce inoltre motivi che determinerebbero l'esclusione dell'offerta del ricorrente. Oltre alla mancata allegazione delle attestazioni comprovanti il pagamento dell'IVA, sostiene che la referenza per adempiere il criterio di idoneità CI 1 (competenza dello studio capofila) non sarebbe valida. Capofila nell'ambito del progetto presentato quale referenza (Consorzio Alptransit Biasca [CAB]) non sarebbe infatti stata la RI 1, facente parte del Consorzio A__________, bensì la RI 9, capofila del Consorzio T__________, unico che potrebbe quindi prevalersene. Nemmeno sarebbe valida la referenza presentata quale requisito di idoneità del CPR A__________. Infatti, il ruolo da lui assunto nell'ambito della progettazione della galleria Vedeggio-Cassarate è stato quello di capoprogetto per il Dipartimento del Territorio, ossia il committente, non invece in seno al mandatario della progettazione dell'opera.
H. a. Con un allegato di triplica il ricorrente ribadisce le proprie tesi, affinandole con motivi di cui si dirà, nella misura del necessario, in appresso. Contesta inoltre di non potersi prevalere della referenza addotta per dimostrare l'idoneità della ditta capofila; esso avrebbe dimostrato di identificarsi, dal profilo sostanziale, con la realtà imprenditoriale del soggetto che aveva effettivamente fornito la prestazione. La medesima referenza, apportata anche a titolo personale da R__________ per la valutazione del criterio di aggiudicazione CA 5, sarebbe pure perfettamente valida. Il Consorzio ricorrente contesta inoltre la censura secondo cui A__________, designato quale CPR, non sarebbe idoneo. Il medesimo può infatti vantare la referenza per il progetto della galleria Vedeggio-Cassarate pur avendo ricoperto il ruolo di capoprogetto per conto del committente. Ravvisa infine ulteriori motivi di esclusione dell'offerta del Consorzio M__________ per la mancata dimostrazione del pagamento degli oneri sociali.
b. Con la quadruplica, il committente e l'aggiudicatario confermano la propria posizione con argomentazioni che saranno riprese, per quanto necessario, in seguito.
I. a. Terminato lo scambio degli allegati, il giudice delegato ha trasmesso al Consorzio A__________ gli atti del ricorso introdotto dal Consorzio T__________ e viceversa, offrendo loro la possibilità di presentare eventuali osservazioni.
b. Il Consorzio A__________ ha quindi preso posizione eccependo innanzitutto la carenza di legittimazione del Consorzio T__________. Delle ulteriori argomentazioni addotte e dello scambio di osservazioni delle parti che è seguito si dirà, per quanto necessario, in appresso.
c. Dal canto suo il Consorzio T__________ sostiene che il Consorzio A__________ meritasse l'esclusione dalla gara sia per la mancata dimostrazione del pagamento degli oneri sociali e del possesso delle norme SIA e VSS sia per inidoneità dello studio capofila e del CPR, con argomentazioni analoghe a quelle addotte dal Consorzio M__________. Censure che il Consorzio A__________ ha contestato fermamente. Delle ulteriori argomentazioni di quest'ultimo, così come di quelle addotte da committente e aggiudicatario si riferirà per quanto occorra, in appresso.
J. Dell'accertamento esperito dal Tribunale e delle prese di posizione delle parti al riguardo si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1.2. In quanto partecipante al concorso e secondo classificato il ricorrente (b) è senz'altro legittimato a contestare l'assegnazione della commessa a un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Va pure ammessa la legittimazione del ricorrente (a), terzo classificato, conformemente alla giurisprudenza di questo Tribunale vigente al momento del deposito del gravame, secondo cui la partecipazione al concorso basta perché sia riconosciuta la facoltà di impugnare la decisione di aggiudicazione in favore di un altro concorrente, senza che occorra verificare se sia in grado di superare in graduatoria anche il secondo classificato. Giurisprudenza che nel frattempo il Tribunale si è riservato di modificare (cfr. STA 52.2020.383 del 1° dicembre 2020 consid. 1.1.). In ogni caso, la possibilità del terzo classificato di ottenere il mandato va pure ammessa siccome, per i motivi che saranno esposti in seguito, il Consorzio A__________ avrebbe meritato l'esclusione dalla gara. I ricorsi sono quindi ricevibili in ordine.
1.3. Avendo lo stesso fondamento di fatto, i ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm). Questo può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalla dichiarazione del 12 maggio 2021 dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) acquisita agli atti dal Tribunale, senza procedere all'assunzione delle prove sollecitate dall'aggiudicataria (documentazione in merito all'azionariato di società che hanno commissionato opere oggetto di referenze apportate dal Consorzio T__________), e dal Consorzio A__________ (accertamenti sul doppio ruolo assunto nel progetto di referenza dal CPO dell'aggiudicatario, audizione testimoniale). Per i motivi che saranno meglio esposti nei seguenti considerandi, le prove richieste sono insuscettibili di apportare elementi rilevanti per il giudizio (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Con l'acquisizione del citato documento da parte del Tribunale, il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
1.4. Saranno dapprima esaminate le censure comuni a entrambi i ricorsi (a) e (b). Si procederà poi all'evasione di quelle avanzate dal Consorzio A__________ (ricorrente [b]), secondo classificato, e infine quelle del Consorzio T__________ (ricorrente [a]), terzo classificato.
Censure comuni dei ricorrenti (a) e (b)
2.1. La facoltà di consultare gli atti discende dal diritto di essere sentito sancito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), mentre a livello cantonale tale garanzia è ancorata all'art. 32 LPAmm ai sensi del quale chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti (cpv. 1). Tale diritto, soggiunge il disposto (cpv. 2), può essere eccezionalmente negato a protezione di legittimi interessi pubblici o privati preponderanti. Nell'ambito dei procedimenti di aggiudicazione di commesse pubbliche, il diritto di esaminare gli atti assicurato dall'art. 32 LPAmm è limitato dall'obbligo dell'autorità di trattare in modo confidenziale le informazioni prescritto dall'art. art. 11 lett. g CIAP. Situazioni conflittuali tra il diritto di esaminare gli atti ed il diritto dei concorrenti a un trattamento confidenziale delle informazioni fornite all'autorità vanno risolte in base alla ponderazione degli interessi contrapposti (STA 52.2012.4 del 7 maggio 2012 consid. 3.1, 52.2010.397 del 25 novembre 2010 consid. 2.1; Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berna 2014, n. 429, Peter Galli/ André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrecht, Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, n. 1191 segg.), fermo restando che una certa discrezionalità si giustifica di regola unicamente in presenza di documenti riguardanti segreti commerciali o di fabbricazione (in tal senso vedi l'art. 44 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110). In ogni modo, la tutela della natura confidenziale dei dati comunicati dagli offerenti non deve andare a detrimento del principio della trasparenza (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP) od ostacolare, senza valide ragioni, l'esercizio del diritto di ricorso (RtiD I-2013 n. 21).
2.2. Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).
2.3. Nel caso concreto, la stazione appaltante non ha dato accesso all'intera documentazione di gara e in particolare all'offerta dell'aggiudicataria. Ha invece trasmesso la classifica finale e esposto oralmente gli aspetti salienti della decisione. Il diniego assoluto alla visione degli atti del concorso appare in effetti difficilmente giustificabile con l'esigenza di tutelare segreti commerciali, ritenuto in particolare che non risultano indicazioni in questo senso da parte degli offerenti. La questione non merita tuttavia approfondimento ritenuto che i ricorrenti hanno avuto la possibilità di consultare l'intero carteggio e di pronunciarsi compiutamente dinanzi a questo Tribunale, recuperando con la replica e la triplica la possibilità di presentare ogni censura sulla valutazione delle offerte. Ogni eventuale violazione del diritto di essere sentito sarebbe quindi sanata dinanzi a questo Tribunale, dotato di piena cognizione per le questioni di fatto e di diritto che si pongono (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 61 e rif.). Contrariamente a quanto sostiene il Consorzio A__________, il fatto che a questa Corte sia precluso il controllo dell'adeguatezza della decisione (art. 16 cpv. 2 CIAP) non pregiudica in nessun modo i diritti di parte degli insorgenti. Questi non hanno subito alcun pregiudizio ritenuto che la particolarità della procedura in ambito di commesse pubbliche fa sì che l'accesso agli atti sia utile e possibile soltanto dopo l'emanazione della decisione, nell'ottica di valutare le possibilità di ricorso, nonché di argomentarlo compiutamente. Del mancato accesso agli atti si potrà quindi tuttalpiù tenere conto nella ripartizione delle spese, considerando il dispendio di tempo per l'introduzione dell'atto di ricorso, a cui è necessariamente dovuta succedere una replica per contestare adeguatamente la decisione di aggiudicazione. Oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore si rivelerebbe un atto privo di qualsiasi interesse pratico e costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 135 I 279 consid. 2.6.1; STF 2C_661/2011 del 17 marzo 2012 consid. 2; sentenze del Verwaltungsgericht des Kantons Zürich VB.2014.234 del 7 luglio 2014 consid. 2.2 e VB.2012.668 del 15 luglio 2013 consid. 3).
3.1. Per l'art. 13 lett. d CIAP le disposizioni cantonali d'esecuzione garantiscono una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. Secondo l'art. 5 lett. a della legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100), applicabile alla presente fattispecie grazie all'art. 4 cpv. 4 LCPubb, il committente può aggiudicare la commessa oggetto del concorso unicamente a offerenti che garantiscono l'adempimento degli obblighi verso le istituzioni sociali, il pagamento delle imposte, del riversamento delle imposte alla fonte, il rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi di lavoro vigenti per categoria di arti e mestieri e/o i contratti nazionali mantello. La norma sancisce un criterio d'idoneità di carattere generale, volto a garantire le conquiste sociali e la pace del lavoro, prevenendo il cosiddetto dumping sociale (cfr. messaggio n. 4806 del 28 ottobre 1998 del Consiglio di Stato concernente l'adozione della LCPubb, commento ad art. 5). Accanto a questo scopo di politica sociale, la norma tende inoltre ad assicurare la parità di trattamento tra i concorrenti, impedendo loro di trarre indebiti vantaggi dalle inadempienze degli obblighi in questione (cfr. STA 52.2011.2 del 27 gennaio 2011; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/ Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo 2013, n. 514 segg.). I concorrenti che non rispettano i principi sanciti dalla disposizione di cui trattasi vanno esclusi dall'aggiudicazione (vedi art. 25 lett. c LCPubb; cfr. fra le tante: STA 52.2018.281 del 3 settembre 2018 consid. 3.1).
3.2. Riallacciandosi all'art. 5 lett. a LCPubb, l'art. 39 cpv. 1 RLCPubb/CIAP prescrive di allegare all'offerta le dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento di:
a) AVS/AI/IPG/AD;
b) Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia;
c) SUVA o istituto analogo;
d) Cassa pensione (LPP);
e) Imposte alla fonte;
f) Imposte federali, cantonali e comunali;
g) Imposte sul valore aggiunto (IVA);
h) Pensionamento anticipato (PEAN);
i) Contributi professionali;
unitamente a una dichiarazione del competente organo di vigilanza che attesti il rispetto di un contratto collettivo di lavoro, di un contratto nazionale mantello o di un contratto normale di lavoro (cpv. 2), nonché un'autocertificazione del rispetto della parità di trattamento tra uomo e donna (cpv. 3).
L'art. 39 cpv. 4 RLCPubb/CIAP prevede che le dichiarazioni sono valide per 6 mesi a contare dal giorno determinante per il loro emittente. Le dilazioni di pagamento degli oneri sociali e delle imposte, soggiunge il cpv. 5, non sono ammesse e comportano l'esclusione dell'offerta.
3.3. Per principio, le offerte inoltrate senza le dichiarazioni richieste dall'art. 39 cpv. 1 e 2 RLCPubb/CIAP o munite di documenti privi di validità non sono da considerare incomplete. Queste dichiarazioni, attestanti fatti oggettivi, non riguardano in effetti l'offerta in quanto tale, ma l'idoneità generale del concorrente, che non ha alcun potere di disposizione sul loro contenuto. Nella loro produzione dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte non sono pertanto ravvisabili gli estremi di una modifica dell'offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile (52.2020.474 del 25 febbraio 2021 consid. 6.3, 52.2018.281 consid. 3.3, 52.2016.570 del 24 febbraio 2017 consid. 3). La possibilità di sanare il difetto, producendo entro un termine perentorio le dichiarazioni mancanti, va quindi concessa. Negarla, escludendo siccome incomplete le offerte prive delle dichiarazioni richieste, configurerebbe una disattenzione del principio di proporzionalità. Tale principio, ribadito numerose volte anche in epoca recente dal Tribunale, è stato pure confermato anche in presenza di prescrizioni di gara che violando il principio della proporzionalità e il divieto di formalismo eccessivo prevedono l'esclusione immediata delle offerte prive, o non del tutto provviste, delle dichiarazioni di cui trattasi (cfr. STA 52.2011.252 consid. 2.5 e 2.6).
3.4. I ricorrenti rimproverano all'aggiudicatario di non aver allegato all'offerta attestazioni aggiornate comprovanti il pagamento di oneri sociali e imposte e le autodichiarazioni del rispetto della parità di trattamento tra uomo donna per diverse ditte consorziate e subappaltatrici. Laddove avvenuta, l'omissione di tali documenti non poteva tuttavia comportare l'esclusione dell'offerta, ma l'assegnazione da parte del committente di un congruo termine per presentarli, come da costante giurisprudenza di questo Tribunale. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente (a), non si oppone a questa conclusione la disposizione di gara di cui al n. 5.10 a pag. 23 delle condizioni d'appalto secondo cui:
All'offerta (Fascicolo "Offerta d'onorario - Dichiarazioni dell'offerente") dovranno essere allegati tutti i documenti previsti dall'art. 39 RLCPubb/CIAP del 12 settembre 2006. Dichiarazioni comprovanti il pagamento o il rispetto dei seguenti oneri:
AVS/AI/IPG;
SUVA o Istituto analogo
Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia;
Cassa pensione (LPP);
Contributi professionali;
Imposte alla fonte;
Imposte canconali e comunali cresciute in giudicato;
Rispetto del CCL.
Tutte le dichiarazioni devono risultare valide almeno fino a 6 mesi prima della scadenza della gara (si veda Allegato 1). Attestazioni arrecanti scoperti o dilazioni di pagamento, anche successivi ai termini di legge, prive di giustificazioni, non potranno essere considerate valide. Qualora i concorrenti non fossero soggetti al pagamento dei contributi professionali, essi sono tenuti a dichiararlo e motivarlo per iscritto.
[…] Per la mancata presentazione dei documenti qui sopra elencati: la stazione appaltante non ha più l'obbligo di richiamarli! Ogni eventuale mancanza comporterà pertanto l'esclusione dell'offerta dalla procedura.
Innanzitutto la clausola non è prettamente in linea con l'indicazione di cui all'allegato 1 delle condizioni d'appalto, a cui essa stessa rinvia, secondo cui
In caso di mancata presentazione dei documenti qui sopra elencati, di regola il committente escluderà l'offerta dalla procedura di aggiudicazione.
La locuzione "di regola" attenua infatti fortemente gli effetti preclusivi che potrebbero derivare dalla clausola precedente, non escludendo la presentazione a posteriori della documentazione. Le disposizioni di gara nel complesso non possono pertanto essere ritenute chiare e inequivocabili su questo punto. Inoltre, la comminatoria di esclusione immediata dalla procedura per la mancata presentazione dei documenti di cui all'art. 39 RLCPubb/CIAP sarebbe contraria a un principio giuridico indiscusso, sancito dalla giurisprudenza di questo Tribunale, e violerebbe il principio di proporzionalità e del divieto di formalismo eccessivo (STA 52.2011.252 consid. 2.6).
D'altro canto, sia la disposizione di cui alla pos. 5.10 sia quella dell'allegato 1, riprendendo il contenuto della versione dell'art. 39 RLCPubb/CIAP in vigore fino al 31 dicembre 2019, omettevano di richiedere l'attestazione del pagamento dell'IVA e l'autodichiarazione del rispetto della parità di trattamento tra uomo e donna. Per tutti questi motivi, va esente da critica la decisione del committente, che non ha escluso l'offerta dell'aggiudicataria per la mancata produzione delle attestazioni di alcune dichiarazioni esatte dall'art. 39 RLCPubb/CIAP, evitando di cadere nel formalismo eccessivo.
Come di seguito esposto, alcune censure sono prive di fondamento siccome la documentazione allegata all'offerta era da ritenere conforme. Altre vanno invece disattese poiché il deliberatario nel corso della procedura ha versato agli atti le attestazioni mancanti e l'offerta, così sanata, va ritenuta completa.
3.4.1. Innanzitutto, le attestazioni concernenti il versamento dell'IVA da parte della CO 1 e della __________ allegate all'offerta sono da ritenere valide. Queste sono state rilasciate dall'autorità competente rispettivamente il 27 febbraio 2020 e il 29 gennaio 2020, ossia entro i sei mesi dalla scadenza del concorso (2 marzo 2020) e certificano che a quel momento le ditte erano in regola con i loro obblighi fiscali. Che la dichiarazione precisi che le ditte hanno saldato i rendiconti fino al 30 giugno 2019 nulla muta alla predetta conclusione. Non vi è infatti motivo di credere che la società fosse in mora con il pagamento di debiti di imposta: diversamente l'autorità non avrebbe attestato la regolarità dei versamenti.
Il deliberatario ha inoltre dimostrato che la ditta CO 3 era in regola con il pagamento dell'IVA al momento della scadenza del termine per il deposito delle offerte (cfr. doc. 25 inc. 52.2020.357, doc. 23 inc. 52.2020.364). È pure accertato che la ditta __________ (subappaltatrice) era in regola con il pagamento degli oneri sociali al più tardi al 2 marzo 2020 (cfr. scritto del 12 maggio 2021 dell'AFC). 3.4.2. Per quanto attiene al consorziato CO 4, ditta individuale, si rileva che la documentazione inoltrata con l'offerta è valida e attesta l'avvenuto pagamento sia dei contributi paritetici AVS/AI/IPG/AD sia delle imposte.
3.4.3. Cade pure nel vuoto la censura del ricorrente (b) secondo cui la __________ non avrebbe allegato all'offerta alcuna dichiarazione della Commissione paritetica cantonale nel ramo del disegno, che invece risulta tra i documenti.
3.4.4. Il Consorzio ha inoltre comprovato che la ditta __________ era in regola con il pagamento dell'imposta alla fonte, avendo saldato il 19 febbraio 2020, ossia entro la data di scadenza per l'inoltro delle offerte, lo scoperto che risultava dal documento annesso all'offerta (cfr. doc. 23 e 24 dell'inc. 52.2020.357, doc. 21 e 22 inc. 52.2020.364). L'aggiudicatario ha inoltre versato agli atti un attestato della competente autorità fiscale del Canton __________ da cui emerge che la ditta __________ non è soggetta al pagamento di imposte alla fonte (cfr. doc. 22 inc. 52.2020.357) invece dell'autodichiarazione inizialmente presentata.
3.4.5. L'insorgente ha inoltre versato agli atti le necessarie autodichiarazioni del rispetto della parità di trattamento tra uomo e donna.
4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli offerenti devono inoltrare la loro offerta per scritto, in modo completo e tempestivo e utilizzando i documenti di gara ufficiali messi a diposizione dal committente. L'offerta, sottolinea l'art. 40 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, allestita in forma scritta, chiara e univoca, deve essere compilata in ogni sua parte. Offerte incomplete o che non rispondono alle esigenze del capitolato devono di principio essere escluse, nell'interesse della parità di trattamento tra concorrenti e della comparabilità delle offerte (cfr. al riguardo: STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018). La conformità dell'offerta per rapporto alle condizioni di gara costituisce dunque un presupposto dell'aggiudicazione di qualsiasi commessa pubblica. Resta in ogni caso riservato il principio di proporzionalità, in particolare nell'ottica del divieto di un formalismo eccessivo; difformità irrilevanti vanno tollerate (STF 2D_45/2016 del 10 luglio 2017 consid. 5.1, 2C_458/ 2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1; RtiD I-2014 n. 12 consid. 3.1; STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018, 52.2015.314 del 26 ottobre 2015 consid. 2.1, 52.2014.282-283 del 10 ottobre 2014 consid. 2.1, 52.2013.2 del 24 aprile 2013 consid. 2.2, 52.2009.128 del 20 luglio 2009 consid. 6.; Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 34).
4.2. Le condizioni di gara esigevano criteri di idoneità sia per quanto attiene agli studi coinvolti, sia alle persone chiave designate per il progetto, ossia il capoprogetto responsabile (CPR), il capoprogetto operativo (CPO), il sostituto capoprogetto (SCP), l'ingegnere progettista responsabile tracciato (T), l'ingegnere progettista responsabile manufatti (K), l'ingegnere progettista responsabile galleria (GALL), l'ingegnere progettista responsabile geotecnica (GT) e l'ingegnere progettista responsabile equipaggiamento di esercizio e sicurezza (BSA). Per il CPR e l'SCP, le condizioni di gara fornivano la seguente descrizione e ponevano i criteri di idoneità di seguito riportati (cfr. fascicolo condizioni d'appalto, pag. 10 seg.).
CI 3.1.1. CAPOPROGETTO RESPONSABILE (CPR)
È il rappresentante designato del gruppo mandatario, ma può limitarsi ad un impegno settimanale contenuto. Partecipa a tutte le riunioni e alle sessioni di informazione, e funge da garante per la qualità delle prestazioni dei suoi subordinati, in particolare del capoprogetto operativo.
Formazione richiesta: il CPR deve fare parte dello studio Capofila ed essere in possesso di un diploma di Master of Science in ingegneria civile conseguito in una scuola politecnica federale ETH o istituto equivalente (livello A); non sono ammessi titoli rilasciati da istituti di livello B con successiva iscrizione al registro REG A. Esperienza: almeno 10 anni di esperienza professionale dopo la conclusione degli studi. Capacità linguistiche: padronanza dell'italiano, corrispondente al livello C1 secondo il Quadro Comune Europeo di Riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER).
Referenze: 1 progetto in analogia al criterio CI 1, svolto in veste di CP o SCP per le fasi 32 + 33 oppure 51 + 52 secondo SIA 103.
CI 3.1.2 SOSTITUTO CAPOPROGETTO (SCP)
Formazione richiesta: il SCP deve essere in possesso di un diploma di Master o Bachelor of Science in ingegneria civile (ETH, USP o equivalente) e fare parte dello studio Capofila o di uno studio consorziato T, K o GALL. Esperienza: almeno 10 anni di esperienza professionale dopo la conclusione degli studi.
Capacità linguistiche: padronanza dell'italiano, corrispondente al livello B2 secondo il Quadro Comune Europeo di Riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER). Referenze: 1 progetto in analogia al criterio CI 1, svolto in veste di CP o SCP per le fasi 32 + 33 oppure 51 + 52 secondo SIA 103.
Il criterio CI 1, al quale la predette disposizioni rimandano, corrisponde al criterio di idoneità competenza specifica dello studio capofila riportato in narrativa al consid. A).
4.3. Tra i criteri di aggiudicazione, il committente ha previsto di valutare l'organizzazione dell'offerente (CA 4), per cui ha disposto quanto segue (cfr. fascicolo condizioni d'appalto, pag. 20).
Con questo criterio viene valutata l'organizzazione dell'offerente, in base all'organigramma che ciascun concorrente/consorzio dovrà allegare e in base a quanto dichiarato e "crociato" nel fascicolo "Offerta d'onorario - Dichiarazioni dell'offerente". Possibilità di sostituire, se necessario, le persone chiave CPR, T, K, GALL, GT, BSA (senza CPO) con altre di profilo analogo indicate tra i restanti collaboratori:
tutte le 6 persone chiave nota 6
da 4 a 5 persone chiave nota 4
da 2 a 3 persone chiave nota 2
meno di 2 persone chiave nota 0
I sostituiti/subentranti devono soddisfare i seguenti requisiti:
grado di occupazione settimanale almeno uguale +/-20% a quello della persona da sostituire;
referenze almeno paragonabili a quelle della persona da sostituire;
requisiti personali analoghi (italiano min. B2, anni d'esperienza +/- 30%).
Prima della scadenza del concorso, il committente ha risposto alle domande dei concorrenti, tra cui quella di sapere se il sost. del Capoprogetto responsabile CPR di cui si richiedono informazioni al § 5.2 del documento C-Offerta di onorario-Dichiarazioni offerente-CAB-19-10-16 sia la stessa persona prevista al criterio di idoneità CI 3.1.2. Esso ha confermato trattarsi della stessa persona.
4.4. Nel fascicolo offerta d'onorario - dichiarazioni dell'offerente, i concorrenti erano tenuti a indicare i dati delle persone chiave, tra cui l'SCP. L'aggiudicatario ha designato C__________, presentando quale progetto di referenza Alp transit: tratta a cielo aperto tra "Portale sud Galleria di Base e l'innesto alla Giustizia di Biasca". I concorrenti dovevano pure proporre, più avanti nello stesso fascicolo, i sostituti delle persone chiave, per la valutazione del criterio di aggiudicazione CA 4. Negli appositi spazi, quale sostituto del CPR, il Consorzio aggiudicatario ha indicato M__________ e il progetto di referenza USTRA
Ora, compilando in tale maniera il modulo d'offerta, l'aggiudicatario ha proposto due figure diverse per il ruolo di SCP. Si tratta a ben vedere di una scelta insolita, ma non ancora vietata dalle disposizioni di gara. Nemmeno il fatto che il committente, rispondendo a una precisa domanda, abbia confermato trattarsi della stessa persona impediva espressamente di presentare due sostituti anziché uno solo. Così come elaborata, l'offerta non appare quindi viziata. Tanto più che la valutazione del criterio di aggiudicazione CA 4 non sarebbe cambiata considerando C__________ quale SCP. La sua idoneità, e di conseguenza l'analogia della referenza addotta con quella del CPR è stata valutata dal committente e non è messa in discussione dai ricorrenti. La sua percentuale di impiego è uguale a quella del CPR (100%, cfr. elenco del personale dedicato al progetto, allegato 3 all'offerta dell'aggiudicataria) e vanta 27 anni di esperienza professionale, ossia il 32.5 % in meno di quelli del CPR (40), quindi entro il margine di tolleranza concesso dal committente per tutti i concorrenti.
4.5. Ad ogni buon conto, vanno pure disattesi gli argomenti addotti dagli insorgenti per contestare l'idoneità di M__________ ad assumere il ruolo di SCP. Il ricorrente (a) sostiene che il progetto portato quale referenza contempla unicamente la fase SIA 31. Dal canto suo, il ricorrente (b) ritiene invece che l'opera non sarebbe ancora compiuta. Con l'offerta, il Consorzio ha tuttavia dichiarato che M__________ si è occupato del progetto dal 2012 al 2016 e in questa sede ha prodotto scritti datati 4 novembre 2016 del Dipartimento federale dell'ambiente, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) da cui risulta che a quel momento il progetto era pronto per la pubblicazione (cfr. doc. 40 inc. 52.2020.357 e doc. 6 inc. 52.2020.364). Da ciò si deve dedurre che anche le fasi SIA 32 (progetto definitivo) e 33 (procedura di autorizzazione / progetto di pubblicazione) erano concluse. Ciò basta per ammettere l'idoneità del sostituto capoprogetto secondo quanto prescritto dalla disposizione CI 3.1.2. delle condizioni d'appalto. La referenza poteva infatti concernere o le fasi 32 e 33 o le fasi 51 e 52. Il rimando al criterio di idoneità CI 1 (competenze dello studio capofila, cfr. supra consid. A) lascia intendere che, per quanto attiene al progetto per le fasi 32
4.6. Per riassumere quanto precede, l'offerta dell'aggiudicataria non deve essere ritenuta viziata per la presentazione di due SCP, né merita di essere ritoccata al ribasso la nota assegnata per il criterio di aggiudicazione CA 4.
Ricorso (b) del 10 luglio 2020 del Consorzio A__________
La censura deve essere respinta. Come emerge dalla documentazione prodotta dal ricorrente stesso, dopo l'inoltro delle offerte è avvenuta una fusione nell'ambito della quale , ora ACO 2, ha assunto attivi e passivi della società T. Una simile operazione non modifica l'identità economica del concorrente (cfr. Martin Beyeler, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zurigo 2012, pag. 794, n. 1510 seg.). Non si tratta quindi della sostituzione di un membro del Consorzio con un'altra persona giuridica. Inconferente è pertanto pure il rimando alla condizione d'appalto di cui alla pos. 2.8 (pag. 6 del fascicolo) che riguardano la sostituzione di un consorziato o di un subappaltatore dopo l'assegnazione del mandato. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, è ininfluente che la CO 2 sia inizialmente stata designata quale subappaltatrice per le prestazioni specialistiche di ventilazione: nulla impediva al Consorzio di eseguirle in proprio. Da questo profilo, l'aggiudicazione della commessa in favore del Consorzio non viola quindi il diritto.
6.1. Per quanto attiene alle referenze del capoprogetto operativo il committente ha stabilito la seguente regola di gara (cfr. condizioni d'appalto, pag. 20).
Il capoprogetto operativo deve dimostrare le proprie competenze e capacità nel muoversi nel contesto svizzero presentando:
una referenza "tecnica" di un'opera (almeno una parte di progetto) stradale o ferroviario da lui realizzato in veste di progettista o verificatore o altro ruolo chiave (progetto T, K o GALL);
una referenza "amministrativa" attestante lo svolgimento di prestazioni di capoprogetto oppure di supporto al mandante BHU, per progetti multidisciplinari di qualunque natura.
I progetti di referenza devono includere le fasi 32 + 33 oppure 51 + 52 secondo SIA 103. Le stesse vanno indicate nelle apposite schede del fascicolo "Dichiarazioni dell'offerente". Il giudizio sarà suddiviso a metà tra le referenze "tecnica" e "amministrativa".
La nota finale verrà assegnata con libero metodo e giudizio della stazione appaltante secondo lo specchietto per i criteri "non matematici".
La valutazione si basa esclusivamente sui dati dichiarati.
Inoltre, il Mandante si riserva il diritto di coinvolgere altri specialisti per la valutazione del progetto di referenza.
L'assegnazione delle note per criteri non matematici è definita nel seguente modo (condizioni d'appalto, pag. 17).
Ottimo, chiaramente superiore alla media o migliore offerta nota 6
Soddisfacente, raggiunge gli obiettivi prefissati nota 4
Carente nota 2
Privo di valore, inattendibile nota 0
Sono possibili valutazioni intermedie solo per situazioni particolari.
6.2. Il Consorzio A__________ ha designato quale CPO R__________, con la referenza "Consorzio AlpTransit Biasca" a valere come referenza sia tecnica sia amministrativa. Per quanto attiene al Consorzio A__________, il committente ha assegnato la nota 6 per la referenza tecnica e 4 per quella amministrativa, ossia una valutazione finale corrispondente a 5. Circa la referenza amministrativa, la stazione appaltante nelle sue schede di valutazione ha annotato quanto segue:
Capoprogetto, progetto analogo con medesima tipologia/team di progettisti. Tutte le Fasi SIA svolte. La doppia funzione implica tuttavia un conflitto di interessi e semplifica il compito amministrativo. Di fatto il CP non "conduce" sé stesso ma si "segue" in base alle sue esigenze progettuali. Presentando 2 referenze avrebbe prob. risolto il problema.
Il committente, con la risposta al ricorso, ha poi ulteriormente argomentato la propria valutazione sulla referenza amministrativa del ricorrente. Ha osservato in primo luogo che l'attività proposta non era completamente aderente alle attività richieste dal concorso. Più precisamente, il progetto di referenza ha riguardato quasi interamente aspetti del genio civile, mentre la parte rilevante dell'impiantistica elettromeccanica è stata svolta internamente dal committente. Questo non rispecchierebbe pertanto la caratteristica di prestazione altamente pluridisciplinare come quella oggetto del concorso. D'altro canto, il committente ha puntualizzato che il ruolo di direttore generale (coordinatore) e quello di progettista (coordinato) non ha permesso di intravedere nella referenza gli elementi di conduzione e di gestione del progetto richiesti. L'accentramento su un'unica persona di questo doppio ruolo garantirebbe meno efficienza nella conduzione e indipendenza nei confronti del committente. Chi opera quale progettista, ha soggiunto, non riuscirebbe a essere integralmente distaccato dagli interessi che lo coinvolgono nel contesto delle difficoltà di risoluzione del progetto al pari di una figura che non svolge alcun ruolo creativo o tecnico in seno al team di progettazione, ma ha soltanto funzioni di coordinamento e di istruzione.
6.3. Occorre innanzitutto premettere che la stazione appaltante gode di ampio margine di apprezzamento nella valutazione della referenza apportata. Posta questa premessa, va poi rilevato che il criterio di aggiudicazione distingueva nettamente l'esperienza tecnica del progettista da quella amministrativa del capoprogetto. La considerazione, annotata già nelle tabelle di valutazione delle offerte e meglio sviluppata negli allegati di causa dal committente, secondo cui il doppio ruolo di progettista da un lato e coordinatore dall'altro indebolisce la qualità della referenza amministrativa, destinata ad attestare le capacità di coordinazione della persona chiave, non è priva di pertinenza. È quindi sostenibile il giudizio del committente, che assegnando la nota 4 per la parte amministrativa (soddisfacente, raggiunge gli obiettivi prefissati), ha considerato la referenza conforme agli obiettivi, ma non ottimale, siccome in quell'ambito R__________ non si era dedicato unicamente alla coordinazione e alla direzione del progetto, con minori garanzie di indipendenza e imparzialità.
6.4. Già solo per questo motivo, la valutazione del criterio di aggiudicazione non lede il diritto. La criticità segnalata giustifica infatti, da sola, di non assegnare la nota massima 6 per la referenza amministrativa. Non occorre pertanto esaminare l'ulteriore argomentazione addotta dal committente soltanto dinanzi a questo Tribunale, secondo cui il progetto di referenza non avrebbe avuto una connotazione multidisciplinare sufficiente.
6.5. Il Consorzio A__________ sostiene che la nota assegnata per questo criterio di aggiudicazione al Consorzio aggiudicatario meriti di essere ridotta da 6 a 5. La referenza amministrativa presentata da G__________ potrebbe infatti aspirare al massimo al 4. Il ricorrente chiede innanzitutto di accertare che G__________ non abbia assunto alcun doppio ruolo nell'ambito della referenza amministrativa presentata. Inoltre, sostiene che il progetto presentato (USTRA EP-28 Tratta Gentilino-Lamone) sarebbe tutt'ora in corso e non sarebbe conclusa che la fase SIA 32. Nel 2012 sarebbero infatti state completate in tutte le fasi soltanto le cosiddette misure anticipate. Il progetto presenterebbe inoltre meno affinità con quello oggetto del concorso.
6.6. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la referenza amministrativa di G__________ non è stata affatto presentata in modo fuorviante. È infatti stato specificato che il progetto consisteva nelle misure anticipate (cosiddette VoMa: vorgezogene Massnahmen, del valore di fr. 20'000'000.- a fronte dei 200'000'000.- dell'intero comparto), conclusesi nel 2012 in tutte le fasi richieste. Sulla base della descrizione dettagliata del progetto, il committente ha valutato positivamente la referenza, ammettendo l'analogia delle prestazioni con quello del mandato (cfr. tabelle di valutazione). Non vi è motivo di dubitare della sostenibilità di tale conclusione, ritenuto che si tratta del progetto di un'opera stradale complessa che ha coinvolto un team multidisciplinare. D'altra parte, nemmeno le condizioni di gara ponevano esigenze particolarmente rigide al riguardo, limitandosi a richiedere un progetto multidisciplinare di qualunque natura. La funzione di capoprogetto svolta da G__________ è inoltre stata attestata con uno scritto del 25 giugno 2012 dell'USTRA, da cui non emerge che abbia assunto alcun ulteriore ruolo (cfr. scritto doc. 2, inc. 52.2021.364). La censura va pertanto disattesa senza che occorra esperire ulteriori accertamenti.
Una diversa valutazione del criterio di aggiudicazione non gioverebbe in ogni caso all'insorgente dato che la sua offerta avrebbe meritato l'esclusione, per le ragioni che seguono.
7.1. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di eseguire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e giurisprudenza ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid. 2.1-2.2 con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina; RtiD I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; cfr. inoltre Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3 ed., Zurigo 2013, n. 618 segg.; Martin Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Friburgo 2008, pag. 64 segg.). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti; RtiD II-2017 n. 13 consid. 4.3, I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.530 del 5 marzo 2018 consid. 2.3; cfr. inoltre sulla distinzione tra referenze aziendali e personali: STA 52.2012.386 del 6 dicembre 2012, consid. 2.1-2.3, massimati in Hubert Stöckli/Martin Beyeler, Das Vergaberecht der Schweiz: Überblick - Erlasse - Rechtsprechung, 9. ed., Zurigo 2014, pag. 516 n. 89 segg.).
7.2. Come esposto al consid. 4.2 il CPR doveva apportare come referenza un progetto in analogia al criterio CI 1 svolto in veste di CP o SCP per le fasi 32 + 33 oppure 51 + 52 (criterio CI 3.1.1). Ne discende che, in difetto di precisazioni contrarie e conformemente al senso che gli viene attribuito dalla giurisprudenza sopra ricordata, per essere valida la referenza doveva necessariamente consistere in un progetto eseguito per un committente, in grado di attestare la propria soddisfazione se interpellato. Questa conclusione trova conferma nel rinvio al criterio di idoneità CI 1, che prescrive espressamente che l'opera realizzata e il progetto devono essere stati eseguiti a piena soddisfazione dei committenti (cfr. supra consid. A). Diversamente, l'ente appaltante avrebbe specificato il ruolo assunto dalla persona chiave nell'ambito del progetto di referenza, come ha fatto per la referenza amministrativa che il CPO doveva presentare per la valutazione del criterio di aggiudicazione CA 5 (una referenza "amministrativa" attestante lo svolgimento di prestazioni di capoprogetto oppure di supporto al mandante BHU; cfr. capitolato d'appalto, pag. 20).
7.3. A__________ ha presentato quale referenza per dimostrare la propria idoneità ad assumere la funzione di CPR il progetto della Galleria Vedeggio-Cassarate nell'ambito del quale ha svolto il ruolo di capoprogetto per conto del committente, lo Stato del Cantone Ticino (Dipartimento del territorio), banditore della gara, quale suo dipendente. Ora, a prescindere dall'importanza dell'opera e dalle competenze messe in campo nel suo lavoro, la referenza non può essere ritenuta idonea per i motivi sopra descritti. Il Consorzio A__________ andava pertanto escluso per non aver dimostrato il rispetto dei criteri di idoneità da parte del CPR designato.
7.4. Visto quanto precede, il ricorso del Consorzio A__________ va respinto senza che si renda necessario esaminare le ulteriori censure delle parti, insuscettibili di condurre ad altro esito.
Ricorso (a) del 6 luglio 2020 del Consorzio T__________
8.1. A questo proposito le disposizioni di gara ponevano un criterio di idoneità formulato come segue (cfr. fascicolo condizioni d'appalto, pag. 15, ad CI 5.2):
Per l'esecuzione del progetto si richiede la conoscenza e l'utilizzo delle norme applicabili al mandante (tecniche e legali). Sia lo studio capofila sia gli studi consorziati responsabili T, K, GALL devono disporre delle norme SIA e VSS necessarie almeno dal 2019. Una copia dei rispettivi giustificativi deve essere allegata. I concorrenti (esteri) che ne fossero sprovvisti possono partecipare avvalendosi della facoltà di consorziamento.
8.2. Innanzitutto, come rettamente rilevato dal committente, la disposizione di gara richiedeva norme dal 2019 al mero scopo che queste fossero aggiornate. Abbonamenti per l'anno 2020 sono quindi senz'altro ammissibili. Occorre inoltre convenire con il committente che la regola di gara permetteva l'accesso a studi sprovvisti delle norme avvalendosi del consorzio. La possibilità è stata accordata principalmente per non svantaggiare gli studi esteri, ma non è esclusa per quelli indigeni. È d'altro canto sostenibile interpretare le disposizioni di gara in modo conforme al principio della parità di trattamento tra offerenti: se in caso di concorrenti esteri il committente si accontenta che un solo consorziato disponga delle normative SIA e VSS, così deve essere anche con quelli indigeni.
8.3. Poste queste premesse, il Consorzio aggiudicatario ha dimostrato in sede di offerta che le ditte CO 1, CO 4, CO 5 e CO 3 dispongono di un abbonamento alle norme SIA. Che la T__________ (ora CO 2) non abbia allegato il giustificativo per il predetto abbonamento, ma solo quello relativo all'affiliazione alla SIA nulla muta alle predette circostanze. Tutte le altre consorziate dispongono infatti del predetto abbonamento. Esse hanno inoltre allegato i giustificativi riguardanti l'abbonamento alle norme VSS: per tre di loro (CO 1, T__________ e CO 5) l'abbonamento risulta valido soltanto fino a giugno, rispettivamente agosto 2019. Le critiche dell'insorgente in proposito cadono nel vuoto già solo per il fatto che lo CO 4 ha allegato il giustificativo di un abbonamento valido per
tutto il 2019, al pari dei membri del Consorzio ricorrente, mentre la CO 3 ha attestato di aver sottoscritto un abbonamento sino a febbraio 2020.
L'insorgente contesta la validità della referenza (galleria di base del Ceneri, opere sotterranee e galleria a cielo aperto Vezia, lotto 854) apportata dallo studio responsabile della galleria del Consorzio aggiudicatario: il progetto, concluso nel 2003, sarebbe da attribuire al Consorzio __________ e T__________ e non alla ditta capofila CO 1. L'idoneità del deliberatario non sarebbe quindi data. Sennonché, come emerge dall'attestazione del 24 novembre 2016 di __________ versata agli atti dal resistente, CO 1 ha diretto il progetto per il lotto 854 quale membro al 50% di un consorzio (cfr. doc. 30 inc. 52.2020.357). Tali dati corrispondono a quanto indicato in sede di offerta, di modo che non vi sono motivi per dubitare dell'idoneità dello studio responsabile galleria. La censura va quindi disattesa.
10.1. Il ricorrente mette inoltre in dubbio l'idoneità di G__________ ad assumere il ruolo di CPO per il Consorzio aggiudicatario. Sostiene che non avrebbe la disponibilità per potersi occupare prioritariamente del progetto, siccome impegnato su altri fronti. In appoggio alle sue argomentazioni, produce uno scritto del 16 aprile 2020 con cui l'Ufficio federale delle strade (USTRA) comunica a un consorzio di cui faceva parte pure la CO 1 la sua estromissione dal concorso "N02 Secondo tubo San Gottardo (2TG) - IP Opere definitive riordino svincolo Airolo" per il motivo che G__________, designato come sostituto capoprogetto, non avrebbe garantito la disponibilità richiesta per la funzione (40% per gli anni 2020 e 2021); tenuto conto dell'impegno verificato per altri mandati in corso all'interno di USTRA e AlpTransit, l'impegno complessivo reale sarebbe risultato del 140% nel 2020 e del 135% nel 2021 (cfr. doc. F inc. 52.2020.357).
10.2. In relazione al ruolo chiave del CPO, il capitolato d'appalto si limitava a prevedere che questo avrebbe dovuto potersi occupare prioritariamente del mandato oggetto della commessa, partecipare a tutte le riunioni e sostenere il SCP designato (cfr. condizioni d'appalto, pag. 10). Non erano per contro chieste prove a dimostrazione della disponibilità effettiva del CPO né tantomeno specifiche dichiarazioni al riguardo. Il committente non era pertanto tenuto a verificare il coinvolgimento in altri progetti della persona chiave. I dubbi avanzati dal ricorrente non possono condurre all'esclusione del Consorzio M__________. Le valutazioni dell'USTRA non costituiscono una prova concreta per accreditare le tesi dell'insorgente, ritenuto che sono emerse in una procedura estranea a quella oggetto della presente vertenza e che non vi sono dettagli sugli elementi presi in considerazione. Di conseguenza, non ci sono nemmeno motivi per rivedere la valutazione del criterio di aggiudicazione CA 5. Questa, d'altro canto, non si basava su aspetti quali la disponibilità ad occupare la funzione in termini di tempo di lavoro.
Secondo il Consorzio ricorrente, la referenza di cui si vanta l'aggiudicatario per dimostrare l'idoneità sia dello studio capofila (CI 1) sia del CPR (CI 3.1.1) non sarebbe valida siccome l'opera non sarebbe stata ultimata negli ultimi 24 mesi. A torto. Il verbale versato agli atti dal ricorrente a sostegno della sua tesi (doc. L) porta la data del 18 dicembre 2018, ma si riferisce all'eliminazione di difetti minori. La consegna dell'opera in quanto tale è invece avvenuta il 30 novembre 2016, come dimostrato dal verbale prodotto dall'aggiudicatario (doc. 42 inc. 52.2020.357). Lo conferma il fatto che in entrambi i documenti sia riportata la data del 30 novembre 2019, rispettivamente del 30 novembre 2021 quale scadenza del termine rispettivamente di 3 e 5 anni per la notifica dei difetti.
L'insorgente contesta infine la ponderazione dei criteri di aggiudicazione attendibilità del prezzo orario medio (CA 2) e attendibilità delle ore (CA 3). Premesso di non voler mettere in discussione la bontà delle formule adottate per valutare i criteri, ma unicamente la loro ponderazione, sostiene che la propria offerta è stata penalizzata in maniera eccessiva, malgrado la differenza di prezzo con l'offerta della deliberataria fosse esigua.
12.1. Secondo l'art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, l'inoltro dell'offerta implica l'accettazione di tutte le condizioni di legge e del bando (cfr. anche art. 38 cpv. 3 LCPubb). La norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr. art. 5 cpv. 3 Cost.). È inoltre riconducibile al principio della sicurezza del diritto. Sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai concorrenti la possibilità di rimettere in discussione le regole della gara ancora nell'ambito di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente dal committente. La rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti preclusivi (RDAT I-2002 n. 24). Il principio della buona fede e della sicurezza giuridica impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena l'impossibilità di avvalersene al momento dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3). Eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse pubbliche, oppure contro prescrizioni di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la portata (STA 52.2018.66 del 7 maggio 2018 consid. 3.1.1, 52.2011.327 del 16 agosto 2011 consid. 3.1, 52.2011.4 del 25 gennaio 2011 consid. 3.2).
12.2. Il committente ha stabilito, tra gli altri, un criterio di aggiudicazione destinato a valutare l'attendibilità del prezzo orario medio, ponderato al 20%, per cui ha annunciato il seguente metodo di valutazione (cfr. condizioni d'appalto, pag. 18, ad CA 2):
Il prezzo orario indicato da ogni partecipante nel fascicolo "Offerta d'onorario - Dichiarazione dell'offerente" viene confrontato con il prezzo orario di riferimento. Il punteggio viene assegnato in base alla percentuale di scostamento per rapporto a questo riferimento. Il "prezzo orario di riferimento" si ottiene mediando (50%-50%) il prezzo orario medio valido per L'Amministrazione cantonale nell'anno in corso (CHF 129.60/h) con il prezzo orario medio di tutte le offerte formalmente valide pervenute.
I punti vengono assegnati in base alla formula seguente:
Prezzo orario uguale al prezzo orario di riferimento +/- 3% nota 6
Prezzo orario + 15% rispetto al prezzo orario di riferimento nota 1
Prezzo orario - 15% rispetto al prezzo orario di riferimento nota 1
Per gli altri valori, il documento prevedeva che le note sarebbero state assegnate mediante interpolazione lineare, come illustrato in un diagramma.
Esso precisava pure che le offerte che avessero ottenuto una nota minore o uguale a 1.0 sarebbero state considerate inattendibili e quindi scartate.
Per quanto attiene invece al criterio di aggiudicazione CA 3 Attendibilità delle ore previste il committente ha previsto il seguente metodo di calcolo:
il totale delle ore previste per il calcolo dell'offerta, indicato da ogni partecipante nel fascicolo "Offerta d'onorario - Dichiarazione dell'offerente" viene confrontato col tempo medio (in ore) di riferimento. Il punteggio viene assegnato in base alla percentuale di scostamento per rapporto a questo riferimento.
Il "tempo medio di riferimento" si ottiene mediando (50%-50%) le ore definite dalla stazione appaltante con la media risultante da tutti i montanti ore indicati dai partecipanti considerando le offerte formalmente valide pervenute dopo avere verificato il criterio "Attendibilità del prezzo orario medio" (criterio CA2).
Il committente ha quindi annunciato che il montante ore ritenuto adeguato sarebbe stato depositato con l'importo massimo di spesa e che i punti sarebbero stati assegnati in base alla formula seguente:
Ore concorrente uguali al tempo medio di riferimento +/- 3% nota 6
Ore concorrente + 20% rispetto al tempo medio di riferimento nota 1
Ore concorrente - 20 % rispetto al tempo medio di riferimento nota 1
Anche per questo criterio il documento prevedeva che per gli altri valori le note sarebbero state assegnate mediante interpolazione lineare e precisava che le offerte che avessero ottenuto una nota minore o uguale a 1.0 sarebbero state considerate inattendibili e quindi scartate.
12.3. La censura del ricorrente è tardiva. Esso ha infatti omesso di impugnare il bando e ha partecipato al concorso senza eccepire alcunché. Il metodo di valutazione e la ponderazione dei criteri di aggiudicazione dell'attendibilità del prezzo e dell'attendibilità delle ore previste erano illustrati in modo dettagliato nelle condizioni di gara, così come era noto il prezzo orario medio applicabile. Il possibile impatto della ponderazione dei criteri (20%), unico aspetto contestato, era inoltre facilmente deducibile. Il Consorzio ricorrente, formato da studi di ingegneria avvezzi alla partecipazione ai pubblici concorsi, poteva pertanto rendersi conto fin da subito della portata e degli effetti delle contestate regole di gara, e in particolare della loro ponderazione, che non può pertanto rimettere in discussione in questa sede, senza violare il principio della buona fede. Né d'altra parte, limitandosi a una contestazione alquanto generica, il ricorrente sostiene che le norme violino in modo particolarmente grave l'ordinamento delle commesse pubbliche.
Visto quanto precede, anche il ricorso del Consorzio T__________ va respinto senza che occorra esaminare le ulteriori censure del Consorzio aggiudicatario, che non potrebbero condurre ad altro esito.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione delle domande cautelari tendenti alla concessione dell'effetto sospensivo ai gravami.
La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). I medesimi verseranno inoltre congrue ripetibili alle parti resistenti, entrambe patrocinate (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm). Le ripetibili a favore dello Stato sono tuttavia ridotte per tenere conto dello svantaggio subito dai ricorrenti per il mancato accesso agli atti prima dell'introduzione del ricorso (cfr. consid. 2.3).
Per questi motivi,
decide:
I ricorsi sono respinti.
La tassa di giustizia di fr. 15'000.- è posta a carico dei membri del Consorzio A__________ per fr. 7'500.- e a carico dei membri del Consorzio T__________ per fr. 7'500.-. Gli importi versati in eccesso a titolo di anticipo sono restituiti.
A titolo di ripetibili sia i membri del Consorzio A__________ sia i membri del Consorzio T__________ verseranno fr. 3'000.- ai membri del Consorzio M__________ e fr. 2'000.- allo Stato.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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