AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2019.17
Data decisione, Autorità: 08.10.2021, TRAM
Titolo: Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile - modello a cascata
Incarto n. 90.2019.17
Lugano 8 ottobre 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 3 luglio 2019 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinate da: PR 1
contro
la risoluzione del 28 maggio 2019 (n. 2636) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Vezia concernente l'introduzione nelle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la telefonia mobile;
ritenuto, in fatto
A. Il piano regolatore del Comune di Vezia è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 5 dicembre 1989 (n. 9986) ed è stato in seguito oggetto di diverse varianti, fra cui quella concernente il piano particolareggiato Nucleo
B. Il 23 gennaio 2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12), che dispongono quanto segue:
art. 30 1Riguardo al piano delle zone, il regolamento edilizio stabilisce:
(…)
a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;
b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.
art. 117 1I Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
C. a. Alla luce della citata modifica normativa, il Municipio di Vezia ha elaborato una variante di piano regolatore, volta a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello a cascata" proposto dalla linea guida cantonale Antenne per la telefonia mobile, redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio 2016 (cfr. infra, consid. 3.3).
Durante la seduta del 16 ottobre 2017 il Consiglio comunale di Vezia ha adottato la citata variante e l'introduzione nelle NAPR del nuovo art. 34B, che dispone:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
I zona artigianale Ar
Prato dei Galli impianti AIL EP11
Gerbone area di compostaggio AP12
II zona residenziale semi-estensiva R2
comparto soggetto a PQ obbligatorio R2s
zona residenziale semi-intensiva R3
zona mista RAr3
zona del nucleo tradizionale NT
comparto soggetto a PP nucleo Pradasc
tutti gli AP-EP non citati con priorità I e III
III aree delimitate dal raggio di 50 m da:
chiesa, cautelativamente da scuola e asilo AP-EP3
I gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti nelle zone con priorità più alta.
Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
Sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del novembre 2017, pag. 8).
b. Contro la citata variante RI 1 (), RI 2 () e RI 3 (__________) sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di negarne l'approvazione e postulando lo stralcio dell'art. 34B NAPR.
D. Con giudizio del 28 maggio 2019 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto, respingendo il gravame interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la tematica e il quadro legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come l'art. 34B NAPR, la cui formulazione riprende il sistema a cascata proposto dalle linee guida cantonali, raggruppando concettualmente zone di destinazione con caratteristiche simili in tre livelli di priorità, al fine di non appesantire la struttura, non ponesse problemi dal profilo della legalità e dell'opportunità. Ne ha concluso che con l'introduzione della nuova normativa il Comune si era conformato alla legislazione federale e cantonale vigente in materia di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.
E. RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento della citata risoluzione governativa, nonché lo stralcio dell'art. 34B NAPR. Ribadiscono in sostanza gli argomenti sollevati in prima sede, segnatamente che il cpv. 1 della norma, oltre ad essere arbitrario, violerebbe la Costituzione, in quanto lesivo della libertà economica, della libertà d'informazione e della garanzia della proprietà poiché sproporzionato, e si porrebbe in contrasto con il diritto federale, in particolare con gli scopi sanciti dalla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10). Censurano inoltre una carenza di interesse pubblico del modello a cascata approvato, rilevando in particolare come lo stesso non sia giustificato né per quanto concerne il numero dei livelli di priorità previsti, che secondo loro andrebbe limitato a due (priorità I per le zone non destinate precipuamente alla residenza, priorità II per le zone con funzione prettamente abitativa), né con riferimento all'ordine di classificazione delle zone. Su quest'ultimo aspetto sottolineano come, a prescindere dal fatto che l'AP12 è situata fuori zona edificabile, l'estensione limitata e delocalizzata delle aree inserite in priorità I sarebbe insufficiente per consentire agli operatori telefonici di garantire un servizio di comunicazione mobile conforme alle disposizioni della LTC e alle concessioni federali. Ritengono poi che non vi siano motivi oggettivi alla base della classificazione delle diverse zone AP-EP. Anche la delimitazione di un raggio di protezione di 50 m per le zone in priorità III sarebbe inutile e inidonea a tutelarle dalle immissioni immateriali. Infine, ritengono che pure i cpv. 3-5 dell'art. 34B NAPR andrebbero stralciati, in quanto sprovvisti di interesse pubblico e sproporzionati.
F. a. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame, richiamando le motivazioni e le considerazioni esposte nella risoluzione governativa impugnata. Anche il Comune chiede che il ricorso venga respinto, rilevando in particolare come l'art. 34B, che adatta in forma riduttiva (tre livelli di priorità invece di nove) la "norma tipo" illustrata nelle linee guida cantonali, crei un buon compromesso tra tutti gli interessi in gioco.
b. Con scritto del 27 agosto 2019 le ricorrenti hanno presentato un breve allegato di replica, in merito al quale la Sezione e il Comune non hanno duplicato.
Considerato, in diritto
1.2. Il gravame può essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). L'oggetto delle contestazioni emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo richiesto genericamente dalle ricorrenti non appare invero suscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.1. Nelle zone edificabili gli impianti di telefonia mobile sono generalmente conformi alla zona di situazione. Tuttavia, il Tribunale federale ha riconosciuto che per vaste fasce della popolazione tali impianti, nella misura in cui sono riconoscibili visivamente in quanto non sono mascherati o lo sono in modo inefficace, possono comportare un disagio psicologico suscettibile di minacciare e compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, ridurre l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il valore degli immobili ubicati nelle loro vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate dall'Alta Corte federale come immissioni immateriali degli impianti di telefonia mobile, immissioni che possono essere contrastate dai cantoni e dai comuni mediante gli strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2).
3.2. Nell'ambito delle loro competenze, cantoni e comuni possono pertanto emanare delle norme edilizie e pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid. 2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2). In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai comuni di integrare nelle norme di attuazione del piano regolatore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una disciplina sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque rispettare i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con rinvii; in proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni [UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html). In particolare, i comuni non possono adottare norme che mirano a proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito essendo regolato a livello federale esaustivamente dall'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), emanata in base alla legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01), che dunque non lascia spazio per normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile" del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni che ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla LTC, legge questa che tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). I comuni possono pertanto adottare, per esempio, norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione negativa, Negativplanung) o le assegnano a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung, cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; linea guida federale citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg.). Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321 consid. 4.3.4., 133 II 64 consid. 6.4; Heinz Aemisegger, Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap. 3.1.2.; Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107 segg.; per tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182 del 9 marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono inoltre modelli a cascata (Kaskadenmodelle), elaborati in considerazione della situazione concreta del singolo comune (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il comune è libero di adottare la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché essa sia conforme al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile che sia compatibile con le disposizioni in materia ambientale e con le esigenze degli operatori e dei clienti finali, oltre che con la sensibilità della popolazione. Il disciplinamento comunale non deve dunque in nessun caso condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida cantonale citata, p.to. 6, pag. 5).
3.3. Contrariamente a quanto vorrebbero dedurre le ricorrenti dalla DTF 142 I 29 (cfr. replica), come esposto al considerando che precede, il modello a cascata costituisce uno dei possibili sistemi di pianificazione a disposizione dei comuni per disciplinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile sul proprio territorio. Questo modello, che il Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF 1C_51/2012 / 1C_71/2012 del 21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile unicamente agli impianti di telefonia mobile percepibili visivamente, ossia riconoscibili nella loro forma e fattezza e quindi atti a generare secondo la giurisprudenza federale le immissioni immateriali di cui si è detto al considerando 3.1. Esso introduce un ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione, classificandole a seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite dalla popolazione come "meno sensibili" (zone lavorative, produttive, industriali) sono poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate esclusivamente alla residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema, un'antenna in una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura in cui gli operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine tecnico o inerenti alla disponibilità del sito non è possibile realizzarla in una zona di priorità superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3., pag. 33 seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella versione aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata su un modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:
I. priorità: zone per il lavoro;
II. priorità: zone per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;
III. priorità: zone per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi;
IV. priorità: zone per il tempo libero;
V. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI. priorità: nuclei;
VII. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII. priorità: zone per scopi pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;
IX. priorità: aree delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
I gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
Sono percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.3. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.2. Le insorgenti ritengono che non vi sia alcun interesse pubblico a prevedere una classificazione delle zone del piano regolatore in tre livelli di priorità. Secondo loro, un sistema strutturato su due soli livelli sarebbe più che sufficiente per garantire un'adeguata tutela delle zone residenziali dalle immissioni immateriali generate dagli impianti per la telefonia mobile. Inoltre, per quanto attiene alle zone AP-EP, la loro classificazione non sarebbe sorretta da motivazioni oggettive. Anche la delimitazione di un raggio di protezione di 50 m per le zone in priorità III sarebbe inutile e inidonea a tutelarle dalle immissioni immateriali. In proposito si osserva quanto segue.
5.2.1. Il territorio del Comune di Vezia ha una superficie complessiva di 1.39 km2 e si presenta come un'appendice a nord dell'area urbana di Lugano con carattere soprattutto residenziale (cfr. messaggio municipale n. 121/86 concernente il nuovo piano regolatore comunale dell'11 febbraio 1986, pag. 1; relazione tecnico-economica del febbraio 1986, pag. 34). Esso è attraversato dalla strada cantonale, dalla linea ferroviaria e dall'autostrada con il raccordo autostradale Lugano-nord in località Monda: la strada cantonale attraversa la porzione insediativa del territorio, che è delimitata a est dal bosco e a ovest dalla ferrovia, affiancata, nel suo tratto iniziale, dall'autostrada. A valle di queste due infrastrutture si espande il territorio non edificabile del Comune, fatta eccezione per due zone Ar, ritagliate all'interno del comparto agricolo. Il comprensorio di Vezia presenta contenuti naturalistici importanti in località San Martino, che hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare con risoluzione del 30 aprile 1997 (n. 2120) il piano regolatore cantonale di protezione dell'omonima Bolla. Dal profilo pianificatorio il territorio comunale è caratterizzato da diverse zone di utilizzazione, che sono così disposte: a est della strada cantonale sino all'area boschiva si sviluppa la zona R2, ai lati dell'arteria stradale è disposta la zona RAr3, mentre a ovest della cantonale sino alla tratta ferroviaria, posta più a valle, trovano spazio la zona NT, la zona soggetta a piano particolareggiato Nucleo - Pradasc, la zona R2s, soggetta a PQ obbligatorio a tutela del nucleo, la zona R3 e, in misura minore, la zona R2. Oltre la linea ferroviaria e l'autostrada, si estendono, come detto, la zona agricola, due zone Ar e alcune aree boschive. Come visto, il Comune si contraddistingue inoltre per le sue qualità naturalistiche: oltre alla citata Bolla, il piano del paesaggio mostra infatti la presenza di due zone di protezione della natura (ZPN 3 e 4; art. 46 NAPR) e di dieci monumenti naturali protetti (art. 44 NAPR). Il comprensorio comunale racchiude poi diversi beni culturali tutelati a livello cantonale e locale, alcuni perimetri di rispetto, allo scopo di salvaguardare la visibilità e la prospettiva dei monumenti così come valorizzarne l'immagine storico ambientale (definiti impropriamente zone di protezione: cfr. art. 48 cpv. 2 NAPR) e una zona d'interesse archeologico (art. 49 NAPR).
5.2.2. Dal profilo prettamente teorico, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 il modello a cascata per disciplinare la posa degli impianti per la telefonia mobile sul proprio territorio appare sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area edificabile comunale presenta destinazioni abbastanza diversificate (zone produttive, zone residenziali, zone miste, numerose aree atte ad ospitare attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico), ciò che permette una loro classificazione in diversi gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi. Tuttavia, nel caso in disamina, l'approccio prescelto non risulta verificabile, e quindi motivato in modo sufficiente, in quanto non sorretto da un'analisi territoriale che dimostri concretamente da un lato che le zone attribuite alla priorità I si prestino particolarmente bene, per la loro collocazione e estensione, a garantire un'adeguata copertura del territorio comunale (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6.6 e 7) e, dall'altro, che le zone attribuite alla priorità II siano accorpate correttamente alla luce delle loro finalità. Anzitutto non è dato di sapere in che misura il problema sollevato a giusto titolo dalle ricorrenti, relativo all'estensione limitata delle zone attribuite al grado di priorità I e alla loro posizione periferica rispetto al comparto insediativo del Comune, posto ad est della linea ferroviaria, sia stato affrontato e approfondito, come meritava. Per quanto attiene poi specificamente alla zona AP12, si rileva che, sebbene il modello a cascata sia applicabile unicamente alle zone edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT, essa è posta fuori zona edificabile (cfr. anche art. 61 NAPR che non le attribuisce parametri edificatori) ed è quindi sottratta, come rilevano le insorgenti, a questo tipo di regolamentazione. Lo stesso dicasi per la chiesa di San Martino ed il limitrofo cimitero, posti in una radura all'interno del bosco, in prossimità dell'omonima Bolla. In merito al territorio insediativo del Comune occorre invece osservare che le sue zone residenziali sono sì concepite come zone miste, nelle quali sono ammessi altri contenuti oltre la residenza (cfr. art. 52-55, 57bis), di modo che le finalità ricercate con il tipo di regolamentazione adottata dal Comune (cfr. supra, consid. 3.1) risultano in parte affievolite. Tuttavia, alla luce degli scopi particolari perseguiti dalla zona mista RAr3 (…favorire insediamenti commerciali sull'asse della cantonale: cfr. messaggio municipale citato, pag. 4, e … favorire gli insediamenti a carattere residenziale estensivo e semi-intensivo nei quartieri, a carattere commerciale amministrativo lungo la cantonale: cfr. relazione tecnico-economica citata, pag. 38), è innegabile che essa si distingua dalle altre zone abitative di Vezia, aspetto questo che andava esaminato ma che non trova nessuna menzione negli atti che compongono la variante.
5.2.3. Per quanto attiene alle zone AP-EP va poi osservato che, se da un lato l'attribuzione al grado di priorità I delle zone EP11 e AP12 (con le riserve relative all'AP12 di cui sopra) e III delle AP-EP3 appaia giustificata in base alla tabella riassuntiva di cui a pag. 7 del citato rapporto di pianificazione, occorre invece convenire con le ricorrenti come non siano sufficientemente chiari i motivi alla base dell'attribuzione al grado di priorità II di tutte le altre AP-EP, i cui contenuti sono molto eterogenei (cfr. art. 61 NAPR). La necessità di un esame più approfondito è peraltro indicata nella linea guida cantonale che a pag. 7 rileva che la norma tipo va adattata da ogni singolo Comune alla propria realtà, tenendo conto della pianificazione esistente, della sua situazione e delle concrete caratteristiche territoriali e paesaggistiche. In quest'ot-tica, la motivazione espressa dall'ente pianificante a pag. 7 del rapporto di pianificazione del novembre 2017, secondo cui il territorio di Vezia non presenterebbe eccessive difformità, risulta manifestamente insufficiente e, in ogni caso, visto quanto riportato al considerando che precede, appare il frutto di un'analisi superficiale. Dagli atti della variante non sono quindi desumibili i motivi che giustificano le scelte operate dal Comune, che non si fondano su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti al suo comprensorio.
5.2.4. Appare insufficiente pure la motivazione riportata a pag. 7 del citato rapporto, secondo cui l'ente pianificante avrebbe semplificato il sistema a cascata contenuto nelle linee guida cantonali con la scelta di tre gradi di priorità, per raggruppare concettualmente zone con caratteristiche simili e non appesantire la struttura. Ora, non si comprende cosa intende il Comune con l'espressione, in seguito ribadita dal Consiglio di Stato nella risoluzione avversata (cfr. supra, consid. D), "non appesantire la struttura". Qualora sia da interpretare nel senso auspicato dalle insorgenti, ossia di evitare la formulazione di un sistema a cascata costituito di un numero eccessivo di livelli di priorità, tale criterio da solo non potrebbe in ogni caso rappresentare un valido motivo atto a giustificare la variante all'esame. Infatti, pur essendo di principio corretto l'approccio volto a razionalizzare la classificazione delle zone del piano raggruppando quelle che ammettono contenuti analoghi nello stesso grado di priorità, per essere sorretta da un sufficiente interesse pubblico una simile soluzione deve poggiare, come detto, su motivi pertinenti e basarsi su un'analisi territoriale approfondita. L'impressione che si ricava leggendo il contenuto dell'art. 34B cpv. 1 NAPR e gli atti della variante è quella di una ripresa del modello proposto dalla linea guida cantonale, senza una reale comprensione delle sue implicazioni. Infatti la norma adottata dal Comune s'ispira a tale modello, omettendo però di effettuare un'analisi concreta delle caratteristiche e delle qualità del territorio di Vezia e della sua situazione pianificatoria.
5.2.5. In definitiva il Comune non ha dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua scelta né ha compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. Ne discende che a torto il Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere annullato. Vista la loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 dell'art. 34B NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima norma, che si fonda direttamente sul modello a cascata.
5.2.6. A titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto pretendono le ricorrenti, la scelta di cui al cpv. 1 di delimitare un raggio da aree dove soggiornano persone particolarmente sensibili risulta in linea di principio sorretta da ragioni oggettive (cfr. anche "norma tipo" contenuta nella linea guida cantonale che prevede l'attribuzione in ultima priorità delle aree nel raggio di 100 m da locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili, supra, consid. 3.3). L'indicazione di un preciso raggio di protezione (in concreto 50 m) garantisce infatti un approccio sistematico alla questione della tutela dalle immissioni immateriali generate dalle antenne telefoniche e consente, malgrado una certa standardizzazione, di tenere adeguatamente conto delle caratteristiche del tessuto insediativo di ogni singolo comune, adattando le dimensioni del raggio di protezione. Esso risponde all'interesse pubblico di tutelare le categorie più sensibili della popolazione dalle immissioni immateriali provenienti dagli impianti telefonici ubicati nelle vicinanze di determinate costruzioni pubbliche. Va da sé che, analogamente a quanto avviene nelle zone residenziali, anche in quelle AP-EP poste in ultima priorità possono risiedere persone e/o bambini più o meno inclini rispetto ad altri a subire il disagio psicologico provocato dalla visione delle antenne telefoniche.
5.3.
5.3.1. L'art. 34B NAPR riprende testualmente nei successivi capoversi il tenore della "norma tipo" elaborata dal Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale (cfr. supra, consid. 3.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inseri-mento. Nelle sue finalità tale disposizione sembrerebbe rispondere a un interesse pubblico, nella misura in cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente sensibili e tutelati dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla posa di impianti per la telefonia mobile. Sennonché, imponendo agli operatori telefonici di far allestire sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva del principio della proporzionalità in senso stretto (cfr. supra, consid. 4.3).
5.3.2. La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU 2015, 40) una clausola estetica positiva (principio operativo) applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. Il principio d'inserimento ordinato e armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv. 1 LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25 LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile, ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio troppo severo, posto che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Zurigo 2011, pag. 674).
Per rapporto agli interventi che coinvolgono un bene culturale protetto di interesse cantonale o che avvengono all'interno del suo perimetro di rispetto, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali (UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei beni culturali (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte del municipio è invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
Per quanto attiene invece agli oggetti protetti a livello federale, la legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia raccolta la perizia della Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei monumenti storici (CFMS) se, nell'adempimento di un compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN - quale è, secondo la giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545 consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht e al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale [ISOS]) può subire un danno rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).
Da quanto esposto emerge che sia il diritto cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e culturale - e protetti. Alla luce di ciò appare invero eccessivo pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un esperto esterno nel caso di impianti che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere all'istante in licenza ulteriori informazioni e completamenti e, in casi particolari, anche l'allestimento di studi speciali o perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Ne consegue che il cpv. 3 dell'art. 34B NAPR dev'essere annullato.
5.3.3. A titolo abbondanziale si rileva che, come accennato al consid. 5.2.1, sul territorio del Comune di Vezia sono presenti tre beni culturali d'interesse cantonale, fra cui Villa Negroni e il Parco Morosini con la cappella barocca e la tomba di famiglia (cfr. art. 48 NAPR e l'inventario dei beni culturali [IBC], consultabile sul sito internet: https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/ubc/temi/inventario-dei-beni-culturali/consultazione-ibc/consultazione/), e due beni culturali d'interesse locale (la Chiesa parrocchiale della Vergine Annunziata e la Masseria al Gerbone, quest'ultimo approvato con ris. gov. del 3 aprile 2019, n. 1724) e i relativi perimetri di rispetto. Vista la presenza di un patrimonio culturale di rilievo e la volontà del Comune di garantire che gli impianti per la telefonia mobile non lo compromettano, si segnala al Comune la possibilità di valutare, nell'ambito dell'allestimento di una futura variante, se combinare il modello a cascata, pensato prioritariamente per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività delle zone destinate all'abitazione dalle immissioni immateriali, con una pianificazione di tipo negativo (cfr. linea guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", cap. 4.2.7, pag. 39, citata al consid. 3.2).
5.4. In considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 34B NAPR, nella misura in cui il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In merito a tale disposto giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto asserito dalle insorgenti, esso appaia sorretto da un sufficiente interesse pubblico ritenuto che s'innesta nel solco della giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni immateriali generate dagli impianti di telefonia mobile derivano unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o indirettamente riconoscibili visivamente in quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1). La norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza attraverso l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse pubblico a prevenire le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal punto contenuto da rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà degli operatori di scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6). Esaminando un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg nel Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna percepibile visivamente come tale") non violi il diritto federale, sebbene sia indeterminata e conceda all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento nello stabilire in quali casi un impianto di telefonia mobile sia da considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).
5.5. Può invece essere mantenuto in vigore il cpv. 5 dell'art. 34B NAPR, in quanto il suo contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in materia di conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II 321 consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2, 3.5), non viola il diritto. La risoluzione governativa impugnata va dunque confermata limitatamente a tale punto.
6.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza la risoluzione del 28 maggio 2019 (n. 2636) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva l'art. 34B cpv. 1-4 NAPR.
La tassa di giustizia di fr. 900.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo di fr. 1'100.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà alle insorgenti complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili di entrambe le sedi di ricorso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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