AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2020.63
Data decisione, Autorità: 21.12.2020, TRAM
Titolo: Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 13 - Val Mara e Mendrisiotto
Incarti n. 90.2010.128 (R13) 90.2020.63
Lugano 21 dicembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione parziale:
regione 13, Val Mara / Mendrisiotto;
ritenuto, in fatto
A. a. Con messaggio del 26 maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90; approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali (comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile 2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174 seg.).
d. Il piano è stato pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010, pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B. a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP. Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un ritiro completo o par- ziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI 1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte. Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni - portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse, ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre 2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C. Il PUC-PEIP è stato contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D. a. Nella seduta del 28 giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare anche a queste procedure.
E. a. Il 21 novembre 2012 RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
quali domande ricorsuali vengono mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno brevemente, i motivi;
per le domande mantenute che concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso (cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali paesaggi;
l'elenco dei Comuni i cui territori sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F. Il 24 luglio 2013 RI 1 ha comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19 incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________), sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei 642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato (circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati 1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili), ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di contestazione.
G. Il 9 dicembre 2013 il Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU 2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H. a. Con risposta del 7 aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi, concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 - testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in diritto.
I. Il 24 giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J. Tra il 24 luglio 2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata ridiscussa.
K. Terminati i sopralluoghi, con replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.
L. In sede di duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni, contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei verbali d'udienza.
M. Il 6 marzo 2018 il giudice delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine (poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato, in diritto
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111 cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse). Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso. Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI 1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti (cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per (nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24 settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni operative complementari facente parte dell'allegato B della citata approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18 cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra, 12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio. Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia. In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta: si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557 consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1 nulla gli impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2.2. Una misura pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b, pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU 2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, cantoni e comuni devono provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni, op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17 marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den Art. 24bis 24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA 52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio 2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005 in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.; 52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e, dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale; essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid. 2.5.1).
4.2. In deroga al principio della conformità di zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/Hänni, loc. cit.). L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre 2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag. 2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett. b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e impianti.
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino al 1° novembre 2012:
2 I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un comune non può eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi all'art. 39:
4 Le autorizzazioni di cui al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito di responsabilità del proprietario fondiario.
5 In caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato, permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39 cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedrazzini, Le abitazioni secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello [curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag. 5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art. 43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art. 39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag. 1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24 vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU 1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto, dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici", rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale, chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF 137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv. 2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv. 2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito all'art. 39 OPT.
Secondo Muggli l'art. 39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art. 24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem, n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art. 24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che abbracciano più comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42). L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24d cpv. 2 LPT (loc. cit.).
Hänni rileva che la revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria (Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag. 204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit., §10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv. 2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009, pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui all'art. 24 LPT.
Infine, secondo Waldmann/Hänni l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39 OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor, Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.), aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr. messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza, l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il concetto di natura indeterminata (Muggli, op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann, op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale, atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.
I. Il Cantone tiene inventari in merito a:
a. paesaggi protetti ai sensi dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b. edifici che in questi paesaggi sono stati posti sotto protezione,
c. autorizzazioni per costruire o trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
autorizzazioni concernenti edifici protetti;
autorizzazioni concernenti altri edifici o impianti,
d. messa sotto protezione di edifici rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e. abusi edilizi in questi paesaggi indicando stato e genere del disbrigo,
f. rendiconti periodici (almeno ogni due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II. Il Cantone trasmette annualmente all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III. Il Cantone adegua le "Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1. 6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati, testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel limite del possibile:
l'impoverimento nel senso di una ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
l'inselvatichimento nel senso di una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue componenti morfologiche e storiche,
il degrado naturale nel senso di una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che permette:
la conservazione dell'edificio stesso
la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale, l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
definiscono il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
allestiscono l'inventario IEFZE;
raccolgono le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività agricola, selvicoltura ecc.);
individuano gli elementi naturali;
definiscono eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
rilevano le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
decidono quali edifici, compresi all'interno di questo perimetro, proteggere;
indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA 90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv. 3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14 novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro multis: STA 90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
Edifici meritevoli di conservazione
a) Edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
Edifici diroccati non ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione.
Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali.
Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure di carattere generale
8.1. RI 1, pur avendo ridotto l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv. 1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica. Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni. In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente) delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3 OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché l'apparato normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione, insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio. S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla base di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco, percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato 1):
sono caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate alla transumanza stagionale);
sono valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia minore ma di grande dignità;
costituiscono una ricchezza culturale con carattere di unicità;
contengono un patrimonio edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione della sua specificità;
necessitano della trasformazione del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro abbandono.
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
comprensori che, nel loro complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
comprensori che contengono in modo evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
comprensori nei quali non emerge in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2. La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione all'interno dei medesimi. (…)
Affinato il metodo sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
territorio prevalentemente insediato;
territorio prevalentemente agricolo;
territorio prevalentemente boschivo (comprensivo di radure);
territorio a carattere fluviale e dei laghi;
territorio aperto oltre il limite del bosco;
territorio al di sopra della quota di 2000 m s.l.m.;
altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…) negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT. Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di delimitazione.
9.3. Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio cantonale.
10.2. Come visto, la scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo, ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio, sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali, prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5 del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma, dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione. Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano tre:
stabilire giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;
il riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;
infine, si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.
La proposta di delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28 giugno 2006.
Esempio di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione. Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1, l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un criterio di esclusione. (…)
[L']appartenenza di un edificio ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia] si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5. Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il PUC-PEIP.
11.1. La Commissione non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che (Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi più ampia della situazione (…).
La sottocommissione e altri membri della commissione hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)
Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale, l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco, che ha cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi, diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium (Airolo) e Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del 2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore, Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera (Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra (Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai pochi edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch). In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana e alpina i rischi sono invece:
la tendenza all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità paesaggistica;
la scomparsa di ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
la perdita ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i paesaggi terrazzati;
la banalizzazione del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici, i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
un sostegno all'agricoltura di montagna;
la definizione, attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli spazi aperti;
la gestione attiva del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie.
Quindi, per la conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie (p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne, invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a disposizione.
11.4. Da ultimo la Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e tipico.
11.5. Il Rapporto conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to 8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il deputato Luca Beretta Piccoli, correlatore con il collega Lorenzo Orsi, ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC, Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e culturali, sviluppando in particolare:
il tema del paesaggio, appena esposto dal collega Lorenzo Orsi;
l'aspetto delle valenze economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche, molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
verificato la legittimità dei perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
operato una corretta ponderazione degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
dato un forte segnale affinché si prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
applicato le norme di attuazione del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità federali.
Il PUC-PEIP ha quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73 voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il 28 giugno 2012.
Ora, tuttavia e come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.
12.1. Il lavoro svolto dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il principio della separazione del territorio edificabile da quello non edificabile.
12.1.1. In termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/) la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2. Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2 secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa 69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del territorio cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo, il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio. Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà (invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite dalla popolazione, non solo di quella residente.
12.1.2.2. A scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito, l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP. Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque non è possibile fare sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1 sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di causa.
12.3. Il fatto di procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra, consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo, nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al settore 18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna, vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal Cantone.
(…)
L'avv. __________ chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali, approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani, ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di fatto sul terreno (sopralluoghi).
(…)
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche, la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di protezione.
Che gli inventari non siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti, lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr. rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
Censure relative alla regione 13, Val Mara / Mendrisiotto
n.
Denominazione
Comuni
13-A
Arogno
Arogno / Rovio
13-B
Somazzo
Mendrisio
13-C
Cabbio - Muggio
Breggia
13-D
Bruzella
Breggia
13-E
Caneggio
Breggia
13-F
Pedrinate
Chiasso
14.1. Il motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP, comune a tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione, sostanzialmente estranea a quella ricercata ai fini della protezione. I rustici presenti, talvolta pesantemente modificati, disposti in modo sparso o distanti tra loro, oltre che quasi sempre ubicati nelle vicinanze di elementi pregiudicanti il paesaggio, sarebbero pochi per rapporto agli edifici moderni. Problematici sarebbero anche il rapporto con la zona edificabile nonché il contesto di appartenenza, caratterizzato da numerose costruzioni principali e accessorie, opere viarie e di vario genere che avrebbero contribuito ad alterare l'aspetto rurale. Si tratterebbe, in definitiva, di paesaggi il cui carattere tradizionale originale è ormai scomparso. La ponderazione degli interessi porterebbe, pertanto, all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore cantonale.
14.2. La perizia prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sui settori di 13-A, Val Mara (Arogno), 13-B, Salorino-Somazzo (Somazzo), 13-C, Cabbio-Muggio, e 13-E, Caneggio. I settori 13-A e 13-C sono attribuiti alla tipologia E-Paesaggi agricoli della fascia collinare/submontana. La qualità del paesaggio sarebbe data dall'estensione delle superfici aperte, in parte in forma di terrazzi; gli edifici risulterebbero distribuiti in modo sparso o a gruppi e le ampie superfici prative sarebbero strutturate da fasce boscate e singoli alberi che diversificherebbero ulteriormente il paesaggio (cfr. pag. 4 seg.). Per quanto concerne i settori 13-B e 13-E, la perizia li attribuisce alla tipologia C-Ronchi e campagne in prossimità dell'abitato, che comprende gli intorni dei nuclei e degli abitati, generalmente utilizzati quali campagne (prati da sfalcio, colture, vigneti); si tratterebbe spesso di comparti molto ricchi di strutture antropiche, quali terrazzamenti, muri a secco, percorsi e oggetti culturali. La qualità del paesaggio sarebbe determinata dalla compresenza di elementi rurali tradizionali e di colture diversificate (cfr. pag. 3). Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in relazione ai singoli settori.
14.3. Il giudice delegato ha tenuto due udienze alla presenza delle parti: la prima il 25 luglio 2014 per i settori 13-A, 13-C, 13-D, 13-E e 13-F e la seconda il 25 agosto 2015 per il settore 13-B. In coda alle udienze sono stati visitati i luoghi delle contestazioni; la delegazione del Tribunale ha scattato diverse fotografie, acquisite agli atti.
15.2. La Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente. Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino, vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio secondo cui:
Gli elementi architettonici deturpanti, in particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un progetto concreto e vincolante per il loro recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena spiegato. Oltre che alla documentazione agli atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato, il numero della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a quanto spiegato in precedenza.
15.5. Prima di affrontare l'esame di ciascun settore, va ancora precisato che CO 7 ha presentato una risposta riferita al mapp. 1268 di Arogno che, tuttavia, è ubicato a Pugerna e non è compreso nei settori contestati. Egli, che ha pure partecipato al sopralluogo del 25 luglio 2014, non formula precise domande al Tribunale, limitandosi a criticare la mancata inclusione del suo fondo in una zona edificabile del piano regolatore. La questione esula però dalla presente procedura e qualsiasi domanda in merito dovrebbe comunque sia qui essere d'acchito disattesa. Nella misura in cui egli sembra chieder la modifica del piano regolatore, l'istanza viene trasmessa al Municipio di Arogno in applicazione dell'art. 4 cpv. 1 LPamm (per quanto concerne la competenza degli Esecutivi comunali di chinarsi in prima battuta sulla necessità di avviare una procedura pianificatoria, cfr.: STA 52.2018.204 del 22 gennaio 2019 consid. 3 con rinvio alla 90.2011.42 del 14 giugno 2012 consid. 4.3).
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)
16.1. Il Comune di Arogno resiste al ricorso, così come diversi proprietari di fondi situati nel settore contestato:
CO 6 - proprietario del mapp. 1458 sul quale vi è un rustico di 39 m2 censito 1a (comparto 1, foto n. 1-2), e del contermine mapp. 539 - seppur non formuli una domanda di giudizio esplicita, sottolinea come il settore adempia ai criteri per rimanere inserito nel piano;
CO 12, già proprietario del mapp. 1142 su cui sorge un rustico di 32 m2 classificato 1d (comparto 2, foto n. 20 e 25) e del mapp. 1481, che ospita un edificio 1a di 53 m2 (comparto 2, foto n. 21-22, 29-30) ne chiede il mantenimento nel perimetro del PUC-PEIP unitamente all'aerea circostante;
CO 8, proprietario del mapp. 571 su cui sorge un edificio di 49 m2 (comparto 3, foto n. 39-40) e del mapp. 584 dov'è un rustico di 50 m2 classificato 1a (comparto 3, foto n. 41-43), domanda che il ricorso sia respinto in relazione al settore 13-A.
Gli argomenti dei resistenti verranno discussi laddove necessario in seguito.
Secondo la perizia della Divisione, in questo settore il paesaggio sarebbe caratterizzato da vaste superfici prative, in parte terrazzate, alternate a vigneti e altre colture, fasce boschive e singoli alberi. L'edificato sarebbe costituito da singoli oggetti ubicati in modo sparso nella campagna. La qualità del paesaggio, non intaccata dalle trasformazioni recenti, deriverebbe dalla sua unicità, dimensione e morfologia. Si tratterebbe quindi di un paesaggio esemplare del Mendrisiotto e, pertanto, meritevole di protezione.
16.2. Il settore 13-A, Arogno, si estende nella Val Mara, essenzialmente nel territorio di Arogno, seppur l'estremità sud-occidentale invade quello di Rovio. Secondo la fotografia riportata qui sopra nel settore dovrebbero trovarsi otto edifici censiti 1a, altrettanti classificati 1d e cinque oggetti culturali. Dalla citata immagine si vede anche che esso è in parte ricoperto da bosco, cui si alternano prati, vigneti, e alcuni edifici raggruppati. Visibile è pure il reticolo stradale. Il settore è compreso nell'oggetto "Monte Generoso" (n. 1803) dell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP). La scheda dell'inventario sottolinea la ricchezza di elementi naturali e culturali pregiati che caratterizza questo territorio, indicando, tra l'altro, come esso sia ricco di testimonianze dell'attività rurale tradizionale. Per quanto concerne l'area attorno ad Arogno e Rovio, la scheda rimarca che i numerosi terrazzamenti agricoli non ancora invasi dal bosco o occupati dalle ville residenziali sono utilizzati come prati da sfalcio oppure occupati da moderni impianti viticoli (pag. 5). Tra gli obiettivi di protezione per quest'area vi in particolare è quello (n. 3.12) di conservare le caratteristiche strutturali e storico-culturali dei paesaggi rurali e i molteplici edifici caratteristici quali roccoli e nevère nella loro armoniosa integrazione nel paesaggio.
Il piano regolatore di Arogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni del 13 novembre 2001 (n. 5352) e del 20 agosto 2002 (n. 3798), attribuisce la parte non boschiva del settore alla zona agricola (al cui interno sono specificate anche alcune superfici per l'avvicendamento colturale; SAC), al territorio non edificabile, rispettivamente alle zone nucleo in corrispondenza dei villaggi di Beretta e Canova. Alla quasi totalità della superficie meridionale del settore, fino all'altezza del gruppo di edifici in località Sasso Grosso, si sovrappone la zona di protezione del paesaggio ZPP1. Per quanto riguarda la porzione ricompresa nel territorio di Rovio, il piano regolatore, approvato dal Governo il 6 luglio 2004 (ris. n. 3048), l'assegna alla zona agricola e forestale, indicando la presenza di specie vegetali rare.
Il settore contestato risulta anche inserito nel comprensorio di protezione del piano di utilizzazione cantonale del Monte Generoso (PUC-MG), che pure mira a valorizzare l'alto interesse, nazionale, cantonale e comunale per l'insieme rappresentato dalle componenti naturalistiche, paesaggistiche e culturali presenti nel comprensorio (art. 2 cpv. 1 delle relative norme di attuazione).
16.3. Per quanto riguarda la sostanza edilizia fuori zona, la situazione è la seguente. Nel comparto 1 dovrebbero trovarsi il rustico censito 1a di proprietà di CO 21 e più a sud un edificio classificato 1d. Entrambi, distanti l'uno dall'altro, sono posti ai piedi di un pendio prativo piuttosto ripido in prossimità del bosco; essi sono dunque al margine del loro paesaggio di riferimento; ben più emergenti e paesaggisticamente caratterizzanti sono le altre costruzioni in posizione dominante, estranee alla tipologia ricercata. Per il resto, nel comparto non è possibile riscontrare la presenza di edifici interessanti dal profilo del PUC-PEIP (cfr. foto n. 11 e 15-18). Proseguendo verso sud-est si giunge in località Nebbia (comparto 2), dove nei pressi di una strada asfaltata dovrebbero trovarsi gli edifici classificati 1d (mapp. 1142, foto n. 20) e 1a (mapp. 1481, foto n. 21-22) già di proprietà di CO 138. Quest'ultimo - sulla cui originalità sorge più di un dubbio - non è più una testimonianza dell'edilizia rurale tradizionale in quanto ha subìto pesanti interventi edilizi che sarebbero inammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone infatti l'assoluto rispetto degli edifici in parola, limitando al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/). È il caso qui, in particolare, di quanto avvenuto a livello delle nuove aperture, dei materiali utilizzati e di copertura, rifatta in modo irrispettoso della sostanza storica esistente, quando le NAPUC pongono, invece, il principio secondo cui il materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2). L'edificio si trova poi nelle immediate vicinanze di un immobile moderno (fotografie n. 26-27, 30). Di questa situazione risente anche l'oggetto 1d posto nelle vicinanze, a contatto della stradina asfaltata, per il quale non è possibile individuare un comparto di riferimento autonomo paesaggisticamente rilevante. Salendo verso est (comparto 3) si giunge al primo edificio di proprietà di CO 8 (mapp. 571; foto n. 39), che presenta delle tipicità e vicino al quale vi è un oggetto classificato 1a (foto n. 36), pure interessante, anche se a livello del tetto vi sono materiali estranei all'edilizia rurale tradizionale, quali fibrocemento e tegole. Le costruzioni, tuttavia, sono strette a monte dal bosco e a valle dalla strada, asfaltata. Seppur di tipologia semplice, questa crea una cesura rispetto all'area prativa sottostante, che comunque ospita edifici essenzialmente di altra tipologia di quella ricercata, rispettivamente alterati in contrasto con le previsioni del PUC-PEIP (cfr. in particolare foto panoramiche allegate al verbale). Proseguendo verso sud, si giunge all'edificio censito 1a di proprietà del resistente CO 8, che ha subìto diversi interventi edilizi non rispettosi della sostanza storica (serramenti in plastica, completamenti in mattoni sia di terracotta sia di cemento, tetto in tegole rosse ecc.; cfr. foto n. 41-43, 57). Esso non costituisce dunque una testimonianza della civiltà contadina sufficientemente preservata. Invano si cercherebbe nella porzione più a sud del settore una significativa presenza di edifici rustici caratterizzanti un paesaggio rurale, testimonianza del recente passato. L'edilizia presente ne è prevalentemente estranea e gli edifici classificati 1a e 1d o sono stati snaturati sotto il profilo delle qualità formali ricercate o rappresentano delle entità isolate e puntuali, che da sole non hanno la forza di caratterizzare il paesaggio (cfr. viste Swisstopo e Google nonché foto da lontano scattate in occasione del sopraluogo). Da notare che nella porzione di territorio nel Comune di Rovio in corrispondenza dell'unica radura sorge un edificio che già la veduta aerea permette di escludere che costituisca un rustico, dovendosi verosimilmente trattare di un'opera difensiva in parte trasformata. Si riconoscono, infatti, merlature, resti di fondazioni murarie, due corpi edificati e una piscina coperta da teli. La situazione non migliora, dal profilo della pianificazione in esame, spostandosi a nord del settore. Per quanto riguarda il comparto 5, il rustico 1a situato all'estremità settentrionale è in rovina e inutilizzabile, ovvero un diroccato (pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid. 3.1); la costruzione è poi comunque ormai lambita dal bosco (foto n. 69-74, 82). Spostandosi verso ovest si raggiunge una radura dov'è posto l'altro edificio classificato 1a. Dalle immagini aeree Swisstopo si evince tuttavia che esso è posizionato marginalmente e che vi sono due altre costruzioni di volume maggiore, per il che si può escludere si tratti di testimonianze della civiltà contadina. Nemmeno nel comparto 6 l'edilizia rurale storica ricercata risulta preminente, al contrario: gli edifici sono essenzialmente estranei a quelli della civiltà contadina e d'imporonta moderna (cfr. fotografie n. 83 e segg.).
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Sebbene il Comune di Mendrisio non abbia né risposto né duplicato, un suo rappresentante ha comunque partecipato al sopralluogo del 25 agosto 2015, senza porre precise domande. Con le conclusioni il Municipio si è limitato a confermare quanto espresso nel verbale.
Secondo la perizia della Divisione, in questo settore la presenza di colture e strutture diverse (prati, radure e vigneti) produrrebbe un paesaggio molto diversificato e di grande ricchezza; esso sarebbe ricco di manufatti legati all'uso agricolo tradizionale e, in particolare, di muri a secco in calcare di dimensioni importanti e di singoli edifici. Si tratterebbe di un paesaggio esemplare per il Ticino meridionale, in cui una parte degli elementi tipici è stata oggetto di interventi di valorizzazione sostenuti dall'ente pubblico, come ad esempio i muri a secco di Salorino.
17.1. Il settore 13-B è situato a meridione di quello appena esaminato, alle pendici del Monte Generoso, nel Comune di Mendrisio. Esso racchiude il territorio che da nord del nucleo di Salorino si estende verso settentrione e circonda sui lati est, ovest e nord il villaggio di Somazzo. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi quattro rustici classificati 1a, tre edifici meritevoli di conservazione 1d e un oggetto culturale 1c. Il settore risulta in parte boschivo e al suo interno si riconoscono alcune radure, talvolta terrazzate. Nella porzione nord si vedono diversi edifici, campi da tennis, piazzali e strade, mentre quella sud sembra meno antropizzata. Anche il settore 13-B fa parte dell'oggetto Monte Generoso dell'IFP.
17.2. Il piano regolatore di Salorino, approvato dal Consiglio di Stato il 7 febbraio 1980 (ris. n. 819), attribuisce il settore, in quanto non boschivo, essenzialmente alla funzione agricola, mentre una sua porzione in corrispondenza del gruppo di edifici al margine destro del riquadro rosso riferito al comparto 1 appartiene alla zona residenziale estensiva. L'area su cui sorgono i citati campi da tennis è invece inserita in zona per attrezzature private di interesse pubblico. Il piano generale in scala 1:2'000, approvato dal Governo il 16 dicembre 2003 (ris. n. 5603), rileva poi la presenza di muri a secco, siepi e boschetti distribuiti in modo sparso. Il settore è inoltre compreso nel perimetro del PUC-MG.
17.3. Dal profilo delle costruzioni fuori zona, dagli atti, dal sopralluogo e dalle viste Google emerge come a nord del settore (comparto
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Breggia resiste al ricorso con argomenti che saranno semmai ripresi in seguito.
Secondo la perizia della Divisione, la qualità del territorio sarebbe data dalle superfici prative, in parte terrazzate, in prossimità degli abitati; questi spazi liberi qualificherebbero ulteriormente la struttura compatta dei nuclei e si porrebbero in sequenza con paesaggi analoghi a monte e a valle. Si tratterebbe dunque di un paesaggio esemplare della Valle di Muggio, meritevole di protezione.
18.1. Il settore 13-C è quello situato più a nord di quelli contestati, nel comprensorio del Comune di Breggia. Esso abbraccia il territorio delle frazioni di Muggio, a nord, e di Cabbio, a sud, e comprende i relativi villaggi. Secondo l'immagine riportata qui sopra in questo settore dovrebbero trovarsi otto rustici classificati 1a, nove edifici censiti 1d e quattro oggetti culturali 1c. Nella fotografia aerea sono ben visibili i nuclei edificati in modo compatto di Muggio e Cabbio, nonché la strada cantonale che attraversa da nord a sud il settore e altre opere stradali minori. Dal profilo paesaggistico, si rilevano ampie superfici prative attorno ai centri abitati.
18.2. I villaggi di Muggio e di Cabbio sono entrambi inseriti nell'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; oggetti n. 4023 [Muggio] e n. 3797 [Cabbio]). La scheda concernente il villaggio di Muggio ne sottolinea le ottime qualità storico-architettoniche date soprattutto dal patrimonio rurale di case abitative e stalle, tipiche della regione, in parte conservatesi in modo ottimale, nonché le sue ottime qualità situazionali per l'esposizione dell'edificazione a sud-ovest su un promontorio delimitato da due riali in un contesto naturale di grande valore paesaggistico. Quanto al villaggio di Cabbio, l'ISOS ne evidenza le qualità storico-architettoniche grazie alla rappresentanza di costruzioni di vari tipi rurali e urbani di diverse epoche storiche, nonché le ottime qualità situazionali date anche dall'effetto dei ripidi pendii prativi terrazzati che contornano il nucleo compatto.
Anche questo settore, come i precedenti, è inserito nel perimetro dell'inventario IFP, oggetto n. 1803 (Monte Generoso), che descrive la Valle di Muggio come uno dei territori più ricchi di testimonianze della civiltà rurale dei secoli scorsi, contraddistinto da un passato in cui, accanto all'economia di sussistenza delle colture terrazzate e delle selve castanili, prevaleva un'economia alpestre e di sfruttamento del bosco e dove i grandi pascoli e i prati scoscesi sono costellati da numerosi edifici utilitari e da piccoli nuclei alpestri formati da cascine, stalle, fienili, cisterne e nevère. La scheda sottolinea inoltre come i villaggi della valle, le loro frazioni e gli edifici utilitari siano sovente circondati da zone rurali ancora aperte e mantengano ben conservate le loro molteplici qualità storico-architettoniche.
Il piano delle zone della sezione di Muggio, approvato dal Governo con risoluzione del 19 gennaio 1994 (n. 566), attribuisce la porzione centrale del comparto alla zona del nucleo (più estesa a monte della strada, dov'è prevista anche una zona di completazione del nucleo). A sud del nucleo si sviluppa la zona residenziale media R3. Un comparto R3 è previsto anche a nord del nucleo, a monte della cantonale. Secondo il piano regolatore della sezione di Cabbio, approvato il 2 marzo 1993 (ris. gov. n. 1522), a meridione del settore vi è una zona residenziale estensiva (RE); anche alcune superfici comprese tra la strada cantonale e la zona del nucleo del villaggio sono inserite in zona RE. I piani di entrambe le sezioni indicano la presenza di zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico e di aree adibite a posteggio. Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è assegnato alla zona agricola. Da notare che nella frazione di Cabbio sono anche segnalati numerosi muri a secco.
18.3. In merito alla sostanza edilizia fuori della zona edificabile, dalle viste Google e Swisstopo si può ritenere che nella porzione più meridionale del settore non vi sia una qualificante presenza di edifici rurali della tipologia ricercata. Laddove presenti essi sono stati talvolta trasformati in modo contrario alle previsioni del PUC-PEIP, e/o sono in posizione marginale e/o lambiti dalla vegetazione e/o vicino a elementi di disturbo, ciò che ne svilisce la portata paesaggistica. Proseguendo verso nord (comparto 1), il rustico censito 1a situato in prossimità della chiesa di Cabbio è apparentemente integro, ma difetta di un paesaggio rurale di riferimento ed è vicino a edifici estranei alla tipologia ricercata, mentre per quanto riguarda l'edificio 1a posto più a nord esso non è (più) una testimonianza originale della civiltà contadina (foto n. 4). La situazione non cambia nel comparto 2. Qui gli edifici censiti 1a dovrebbero essere due e altrettanti 1d. Essi sono situati su un pendio, terrazzato, piuttosto ripido a valle della strada cantonale. Ora, la costruzione visibile alle foto n. 11 e 15 con tutta evidenza non ha qualità per connotare un paesaggio come degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP. Per quanto riguarda i presumibili edifici 1a, sia quello posto più in alto (foto n. 7) che quello più a valle (foto n. 13) hanno subìto modifiche rilevanti a livello di copertura. Ingrandendo la foto n. 12 si può inoltre dedurre che il primo è stato oggetto di una sopraelevazione. La situazione non è ottimale nemmeno dal profilo delle sistemazioni esterne (cfr. viste Google posizionandosi dal lato opposto della strada).
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Breggia resiste al ricorso con argomenti che, se necessario, saranno discussi poi. In seguito al sopralluogo, il 22 ottobre 2014 il Comune ha riferito al Tribunale di aver preso contatto con i proprietari dei mapp. 189 e 194 su cui sorgono, a sud-ovest del settore contestato, due edifici classificati 1a, i quali hanno negato l'interesse a procedere con interventi di ristrutturazione delle loro proprietà. In particolare, il proprietario del mapp. 189 avrebbe spiegato di aver già completamente ristrutturato il proprio rustico, sicché non aveva motivo di rifare il tetto in piode locali. Il Comune, premesso che nel comparto erano in atto dei lavori di sistemazione dei muri a secco, ha ribadito la sua domanda di giudizio.
La perizia della Divisione è silente su questo settore.
19.1. Il settore 13-D è posto a sud del precedente e abbraccia la frazione di Bruzella. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, nel settore dovrebbero trovarsi sei edifici censiti 1a, tre edifici classificati 1d e un oggetto culturale. Da questa foto si vede, oltre al villaggio, che il settore è attraversato da nord a sud dalla strada principale; vi sono anche altre opere viarie minori. Ai margini, oltre al bosco, si riconoscono aree prative terrazzate.
19.2. Pure questo settore è inserito nel perimetro dell'inventario IFP, oggetto n. 1803 (Monte Generoso; per i contenuti in merito alla valle di Muggio, cfr. consid. 18.2). Il piano regolatore della frazione di Bruzella, approvato dal Governo con risoluzione del 17 ottobre 1989 (n. 8316), attribuisce la porzione centrale del settore, a est della strada cantonale, alla zona del nucleo del villaggio, la quale confina a sud con la zona di completazione del nucleo e a est con quella per residenze primarie. A nord dell'abitato vi è un'ampia superficie destinata ad edifici e attrezzature di interesse pubblico che ospita le cappelle di una via crucis, mentre altre zone AP-EP sono ubicate in prossimità del centro abitato. Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è assegnato alla zona agricola, rispettivamente al territorio senza destinazione specifica. Il piano del paesaggio indica infine la presenza di una zona di protezione del paesaggio all'estremità meridionale dell'area contestata.
19.3. Per quanto concerne la situazione edilizia fuori della zona edificabile, a sud-ovest della strada cantonale dovrebbero trovarsi quattro edifici censiti 1a e un edificio classificato 1d. Ora, tuttavia, dalle fotografie agli atti emerge come per quanto riguarda i fabbricati più a monte solo uno presenta ancora qualità interessanti dal profilo del PUC-PEIP (foto n. 4). Gli altri, se di origine rurale, hanno ormai subìto interventi che li hanno snaturati, rispettivamente non sono affatto l'espressione dell'architettura rurale ricercata. I due edifici più a valle, posto che appare dubbio che presentino le qualità esatte (cfr. in particolare rapporto di analisi del paesaggio e documentazione fotografica, pag. 12), non hanno certo la forza di caratterizzare il comparto. Quello a ovest è ormai immerso nell'area boschiva e l'altro è in posizione periferica rispetto all'area prativa, cui fa da sfondo il complesso di cui alle foto n. 1, 8 e 10. Percorrendo in direzione nord la strada cantonale, le viste Google mostrano come nemmeno gli edifici classificati 1d e 1a a valle della carreggiata possono valorizzare il paesaggio. Il primo è infatti ormai lambito dal bosco (destino comune anche al rustico 1a posto a nord del settore) e il secondo ha subìto interventi di ampliamento non compatibili con la sostanza rurale storica soggiacente. Per il resto, invano si cercano nell'area contestata edifici della tipologia ricercata valorizzanti il paesaggio.
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Breggia resiste al ricorso. A identica conclusione pervengono CO 119, CO 120 e CO 121, comproprietari del mapp. 471 nella sezione di Caneggio, situato a nord-est del nucleo del villaggio e su cui sorge un edificio di 61 m2. Essi sono pure comproprietari del mapp. 429 nella sezione di Morbio Superiore, che tuttavia si trova all'esterno del perimetro del settore contestato. Dei loro argomenti si dirà, laddove necessario, in seguito.
Secondo la perizia della Divisione, le ampie superfici prative, in parte sostenute da muri a secco in calcare, testimonierebbero il paesaggio rurale tradizionale. Le aree aperte avrebbero una funzione di cornice, particolarmente importante quale fascia di stacco tra il villaggio e i boschi circostanti. Si tratterebbe in definitiva di un paesaggio meritevole di protezione in quanto esemplare per il Ticino meridionale, con un'importante funzione urbanistica.
20.1. Il settore 13-E è situato a meridione di quello appena esaminato e comprende l'abitato di Caneggio. Dall'immagine aerea riportata qui sopra si evince che al suo interno dovrebbero esservi sette edifici censiti 1a e un edificio classificato 1d. Dalla stessa sono ben visibili il villaggio, la strada cantonale che lo attraversa da nord a sud e altre opere viarie minori. Come i precedenti, pure questo settore è inserito nel perimetro dell'inventario IFP, oggetto n. 1803 (Monte Generoso; per i contenuti in merito alla valle di Muggio, cfr. consid. 18.2).
20.2. Il piano regolatore della frazione di Caneggio, approvato dal Consiglio di Stato il 2 marzo 1993 (ris. n. 1523), attribuisce la porzione centrale del settore alla zona del nucleo del villaggio e a quella residenziale estensiva, le quali sono intercalate da alcune zone per edifici e attrezzature di interesse pubblico. Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è assegnato alla funzione agricola. Più precisamente, la porzione a ovest della strada cantonale è inserita nella zona di gestione e recupero agricolo (oggetto 3.2., Zona agricola intorno al nucleo di Caneggio), per la quale l'art. 17 cpv. 2 NAPR affida al Municipio il compito di vigilare la gestione o il recupero di queste zone, in modo che sia garantita una gestione agricola sufficiente, ma rispettosa delle caratteristiche e dell'armonia ambientale. La porzione nord-est è invece attribuita alla zona di gestione combinata (oggetto 2.1, Dosso di Caneggio), per la quale ove possibile il Municipio organizza il recupero e la gestione confacente degli elementi naturali e culturali segnalati e della gestione agricola tradizionale (art. 17 cpv. 1 e 5 NAPR). Inoltre, si rilevano delle siepi e boschetti e muri a secco a nord-est e a sud-est.
20.3. La situazione dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.
I due edifici classificati 1a posti a nord-est del settore sono stati oggetto di interventi contrari allo spirito del PUC-PEIP (soprattutto a livello di copertura). Inoltre, le sistemazioni esterne non sono testimonianza di un paesaggio rurale tradizionale (cfr. in particolare muro in cemento a valle, foto n. 9). Più a est nella radura al margine del settore vi è un edificio di presumibile origine rurale, che ha tuttavia perso le caratteristiche originarie; problematica è pure la sistemazione esterna. Proseguendo in direzione sud su via al Piazz si scorge sulla destra, a monte della strada, l'edificio di proprietà dei resistenti CO 9, CO 120 e CO 121 (foto n. 4; part. 471). La costruzione presenta le caratteristiche ricercate dal PUC-PEIP ed è contornata da un ampio spazio prativo costellato da muri a secco. In definitiva per quest'ultimo edificio si può riconoscere un paesaggio rurale tutto sommato integro, da esso valorizzato, del resto in contiguità con il perimetro non contestato del PUC-PEIP. Il comparto risulta poi sottratto dalla zona edificabile sottostante dalla strada, che costituisce un limite percettibile. Come ben visibile dalle immagini aeree, la situazione è ben diversa poco più a sud, dov'è posto un edificio classificato 1a, già solo per le importanti sistemazione esterne. Edifici che, stretti tra il bosco e la sottostante zona edificabile, nemmeno dispongono di un paesaggio di riferimento. Nemmeno a ovest del nucleo, laddove dovrebbe esservi un ulteriore edificio 1a, è presente l'edilizia rurale storica ricercata (cfr. foto n. 10). Spostandosi nella parte meridionale del settore, l'edificio 1a che dovrebbe trovarsi a est è ormai celato dalla vegetazione boschiva. Procedendo verso ovest, a valle della strada cantonale, l'edificio classificato 1a (mapp. 552) risulta integro e inserito quasi al centro in un ampio comparto prativo; la strada che lo attraversa è di tipologia agricola e non costituisce un elemento di disturbo (cfr. viste Google). Quanto all'edificio ubicato una cinquantina di metri più a valle, che potrebbe anche non presentare le qualità richieste, esso è in posizione marginale, vicino al limite boschivo. In definitiva, anche qui si può riconoscere un paesaggio rurale sufficientemente integro e caratterizzato dalla presenza dell'edificio rustico, impreziosito dai terrazzamenti e dagli alberi. Comparto che, inoltre, è in contiguità col perimetro non contestato del PUC-PEIP.
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Chiasso contesta l'esclusione del settore 13-F dal perimetro del PUC-PEIP. I suoi argomenti saranno, se necessario, discussi in seguito.
La perizia della Divisione non si esprime in merito a questo settore.
21.1. Il settore 13-F racchiude la fascia di territorio compresa tra il villaggio di Pedrinate (nord-ovest) e il confine con l'Italia (sud). L'immagine aerea qui sopra indica che al suo interno dovrebbero trovarsi tre edifici classificati 1a e due censiti 1d. Il settore è prevalentemente boschivo, fatta eccezione per tre comparti aperti e coltivati sul lato sud e uno di dimensioni ridotte in cui sorgono alcuni edifici al margine nord.
21.2. Secondo il piano regolatore del Comune di Chiasso, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 10 agosto 1988 (n. 5201), gli spazi aperti a sud-ovest del settore sono attribuiti alla zona agricola, in parte con specifica SAC, mentre una superficie poco estesa all'angolo sud-ovest alla zona degli impianti doganali. L'area libera dal bosco a est appartiene, invece, alla zona a carattere ricreativo, mentre il comparto insediato di modeste dimensioni a nord-ovest è inserito in zona residenziale estensiva. Agli spazi aperti di cui ai comparti 1 e 2 si sovrappone anche la zona di protezione del paesaggio con edifici e impianti degni di protezione PD scheda 8.5 (PA-dp); al loro interno sono pure specificate delle SAC.
21.3. La situazione dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.
Nel settore sono presenti edifici classificati 1a di dimensioni non trascurabili, verosimilmente delle masserie. Ora, ci si potrebbe chiedere se questa tipologia di costruzioni sia effettivamente oggetto della pianificazione in esame, ciò che il ricorrente mette in dubbio già solo per le loro dimensioni. Tale criterio, tuttavia, non sembra a prima vista determinante, la pianificazione direttrice non ponendo un simile requisito. Inoltre, le masserie sono comunque l'espressione dell'edilizia rurale tradizionale, come peraltro conferma l'Atlante dell'edilizia rurale in Ticino (cfr. volume relativo al Mendrisiotto, Giovanni Buzzi [curatore], Locarno 1994), cui la pianificazione direttrice fa riferimento. Sia come sia, non è necessario approfondire oltre la questione, poiché anche laddove presenti, esse non caratterizzano il paesaggio ai sensi del PUC-PEIP. Nemmeno il quesito dell'inclusione di vigneti nel perimetro del piano necessita di essere qui affrontata, per il medesimo motivo. All'interno del comparto 1 vi è un edificio classificato 1a, presumibilmente una masseria. Volendo prescindere da una verifica puntuale della conservazione del suo carattere originale, a essa si contrappongono numerosi elementi estranei al paesaggio rurale storico ricercato: una costruzione di tipologia moderna (foto n. 8), una tettoia di legno di generose dimensioni con base in cemento che non può certo essere ricondotta all'edilizia tradizionale (foto n. 7), recinzioni metalliche ecc. Elementi che per finire non permetterebbero in ogni caso all'edificio in parola di avere la funzione paesaggistica auspicata. Immediatamente a est nel settore, dopo una lingua di bosco, nell'ampio spazio aperto dove vi sono numerosi filari di vite, vi è l'edificio visibile a pag. 13 del rapporto di analisi del paesaggio e documentazione fotografica prodotto dalRI
Spostandosi ancora più a oriente si giunge al comparto 2. Dalle fotografie agli atti pure l'edificio censito 1a dovrebbe essere una masseria (foto n. 12, 13, 16-19). Ora, già l'immagine aerea permette di intuire che la porzione nord-est del comparto in esame appare fortemente compromessa: si nota immediatamente la presenza di una strada asfaltata (le viste Google rivelano che essa è, inoltre, incassata in due muri in cemento) e di un edificio a nord (pure presumibilmente, in origine, una masseria) contornato da elementi che non potrebbero trovar posto in un paesaggio protetto, quali piazzali, recinzioni, giardini attrezzati, tettoie con coperture estranee all'edilizia rurale locale, tunnel di plastica ecc. Per quanto riguarda il vigneto, le viste Google permettono di confermare che esso è in gran parte realizzato tramite terrazzamenti con muretti in cemento; anche i pali di sostegno sono in questo materiale. Lo stesso edificio 1a è stato oggetto di interventi squalificanti quali il rifacimento della parte terminale dei muri perimetrali e del timpano nord dell'ala più bassa con materiali moderni, piazzali in cemento, tettoie addossate ecc. L'edificio inoltre si pone in relazione visiva diretta con la casetta già di pertinenza delle dogane (foto n. 20), chiaramente estranea alla tipologia rurale ricercata. Infine, al margine ovest del comparto vi è un'ulteriore tettoia incompatibile con un paesaggio protetto (foto n. 15).
Per quanto riguarda gli altri edifici classificati 1a e 1d nel settore, essi sono ormai immersi nel bosco.
22.1. Alla luce di quanto appena illustrato, con la riserva di cui al consid. 20.3, è giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove esistenti e non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni della pianificazione in esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque minoritaria. In ogni caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il paesaggio, talvolta anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni casi vi è addirittura da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di maggior impatto paesaggistico quali, per esempio, impianti o edifici estranei alla tipologia ricercata e strade asfaltate. Certo, diversi luoghi in esame presentano elementi naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a secco, pendii terrazzati, oggetti culturali ecc.). Ma essi da soli non permettono di controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia ricercata, minoritaria in rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi poi le sistemazioni esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP
22.2. È vero che i villaggi di Muggio e di Cabbio sono inseriti nell'inventario ISOS e che questi ne sottolinea la valenza della sostanza architettonica (anche di origine rurale) al loro interno, conservatasi in modo ottimale, nonché le loro ottime qualità situazionali per l'esposizione dell'edificazione in un contesto naturale di grande valore paesaggistico a Muggio, rispettivamente per la bellezza dello sfondo dell'edificazione, disegnato dai muretti a secco di sostegno ai terrazzamenti antropici, a Cabbio. Altrettanto vero è che pure l'inventario IFP giustifica l'importanza territoriale del Monte Generoso (anche) poiché ricco di testimonianze dell'attività rurale tradizionale. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone agricole ancorché pregiate e importanti dal profilo paesaggistico laddove non vi è significativa sostanza edilizia storica da tutelare, rispettivamente gli elementi di disturbo sono nel complesso preminenti. La tutela del paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani regolatori o altri strumenti specifici del diritto federale, comunale o cantonale. È del resto quanto già prevede, almeno parzialmente, il piano regolatore di Caneggio (cfr. supra, consid. 20.2).
22.3. In definitiva per questa regione, richiamate le appena evocate eccezioni di cui al consid. 20.3, su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal profilo della pianificazione in esame.
22.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile. Nella misura in cui le superfici sono occupate da impianti vitivinicoli moderni, in particolare a Pedrinate, si può ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del bosco. La vicinanza in diversi settori della zona edificabile concorre anch'essa ad arginare l'avanzamento della foresta in numerose delle zone esaminate. Va poi considerato l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa nell'approfondimento della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare o comunque rendere più difficile altre attività di incidenza territoriale.
22.5. Per quanto concerne i comparti di cui al consid. 20.3, va anzitutto considerato che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non spetta a questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli interessi in gioco.
23.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica esige che la legge stessa e le decisioni di esecuzione trattino in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 419). In ambito di provvedimenti pianificatori tale principio ha una portata necessariamente limitata; esso s'identifica in sostanza con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il principio della legalità dell'attività amministrativa prevale su quello della parità di trattamento (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).
23.2. In concreto, la critica è formulata in maniera molto vaga (non si comprende nemmeno a quali costruzioni CO 8 faccia riferimento) ed è insufficientemente motivata, sicché va subito respinta. Per completezza, va comunque considerato che se essa dovesse riferirsi a interventi (compreso il cambiamento di destinazione) eseguiti senza essere al beneficio di una licenza edilizia formalmente e/o materialmente valida, essa è d'acchito priva di pertinenza già solo per il fatto che esula dalla tematica pianificatoria e andrebbe - semmai - sollevata nell'ambito di una procedura edilizia. Se riferita, invece, alla presente procedura, va considerato che l'esclusione dei fondi in parola dal perimetro del PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori contestati che non adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che l'accoglimento del ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori pertinenti, ma anche la parità di trattamento stessa.
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza:
1.1. i settori i settori 13-A, 13-B, 13-C, 13-D, 13-E e 13-F secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 13 Val Mara e Mendrisiotto sono stralciati dal PUC-PEIP;
1.2. limitatamente alle porzioni di territorio a monte di via al Piazz a Caneggio e a sud-ovest del settore 13-E gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 22.5 del presente giudizio.
Lo scritto del 3 aprile 2014 di CO 7 è trasmesso per competenza al Municipio di Arogno.
Non si preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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