AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2020.136
Data decisione, Autorità: 29.04.2021, TRAM
Titolo: Permesso per frontalieri UE/AELS - Attività lucrativa quale riflessologo plantare
Incarto n. 52.2020.136
Lugano 29 aprile 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 6 marzo 2020 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione del 5 febbraio 2020 (n. 659) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 26 giugno 2018 con cui la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni gli ha negato il rilascio di un permesso per confinanti UE/AELS;
ritenuto, in fatto
A. Il cittadino italiano RI 1 (1958), già al beneficio di un'autorizzazione per frontalieri UE/AELS tra il 4 aprile e il 18 ottobre 2016, in data 18 maggio 2017 ha presentato alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni una domanda di rilascio di un identico permesso al fine di potere esercitare un'attività lucrativa indipendente a tempo parziale (25 ore settimanali) quale riflessologo plantare presso uno studio pediatrico e ortodontico di __________.
B. Dopo avergli chiesto di produrre alcuni documenti e avergli concesso la facoltà di esprimersi, il 26 giugno 2018 l'Autorità dipartimentale ha negato il rilascio dell'autorizzazione per frontalieri UE/AELS postulata, fissando a RI 1 un termine con scadenza il 30 settembre successivo per cessare la propria attività nel nostro Paese. La Sezione della popolazione ha ritenuto che l'interessato non adempisse i criteri per essere considerato lavoratore indipendente, poiché non aveva effettuato investimenti e in ragione del fatto che era stato autorizzato a operare presso uno studio pediatrico esclusivamente il sabato mattina, ma non presso i clienti; ha inoltre ritenuto l'attività svolta da RI 1 in Svizzera come irregolare e discontinua, a fronte di quella principale esercitata in Italia.
La risoluzione descritta è stata emanata in virtù degli art. 13 dell'allegato I all'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) e 96 della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI; RS 142.20]).
C. Con giudizio del 5 febbraio 2020 il Consiglio di Stato ha confermato il suddetto provvedimento dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta da RI 1.
Il Governo ha innanzitutto preso atto che dalle proprie attività l'interessato trae un introito regolare e deve sostenere delle spese, in seguito ha però considerato che per lo svolgimento della sua professione egli fa capo a strutture altrui, dimostrando così l'assenza di un rischio imprenditoriale, circostanza che comporta l'impossibilità di riconoscerne il carattere indipendente.
D. Contro la predetta pronuncia governativa il soccombente si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e il conseguente rilascio del permesso per confinanti UE/AELS richiesto.
RI 1 si richiama in primo luogo alle disposizioni dell'ALC, evidenziando il diritto di potere lavorare come frontaliere in Svizzera e rammentando il divieto di discriminazione previsto dall'accordo, in particolare per quanto concerne le modalità con cui esercita la propria professione. Al proposito egli precisa di lavorare in maniera autonoma e indipendente presso l'azienda __________ di __________, ciò che avveniva anche in precedenza presso il centro __________ di __________. Contesta quindi di non assumersi alcun rischio imprenditoriale, argomentando al contrario di dipendere dall'afflusso dei clienti. Ritiene del tutto irrilevante il fatto che egli si appoggi su delle strutture altrui; l'accordo di collaborazione con __________ sarebbe invero assimilabile a un contratto di locazione ed egli potrebbe pure decidere di lavorare recandosi direttamente dai clienti. Lamenta infine la severità della politica adottata dall'Autorità dipartimentale in materia di rilascio dei permessi per persone straniere, ciò che lo avrebbe finora dissuaso dall'investire ulteriormente nella propria attività. Sottolinea però che valuterà la possibilità di dotarsi di locali propri una volta chiarito l'esito dell'autorizzazione per frontalieri UE/AELS postulata.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Dipartimento sia il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
F. In replica RI 1 segnala di essersi iscritto al registro di commercio del Cantone Ticino come indipendente il 28 febbraio 2020.
G. Con la duplica la Sezione della popolazione si riconferma nelle precedenti prese di posizione. Il Governo è dal canto suo rimasto silente.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. L'ALC, direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (ora: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche ed offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno. In concreto l'insorgente, essendo cittadino italiano, può prevalersi del menzionato accordo bilaterale per svolgere un'attività lucrativa in Svizzera.
2.2. L'art. 7 allegato I ALC regola lo statuto dei lavoratori frontalieri dipendenti. Il suo cpv. 1 prevede che lo sono i cittadini di una parte contraente che hanno la loro residenza sul territorio di una parte contraente e che esercitano un'attività retribuita sul territorio dell'altra parte contraente e ritornano al luogo del proprio domicilio di norma ogni giorno, o almeno una volta alla settimana. Il cpv. 2 della medesima disposizione precisa che tali lavoratori non hanno bisogno del rilascio di una carta di soggiorno; tuttavia, l'autorità competente dello Stato d'impiego può rilasciargli una carta speciale valida per almeno cinque anni o per la durata dell'impiego, se questa è superiore a tre mesi o inferiore a un anno. Tale carta viene rinnovata per almeno cinque anni purché dimostrino di esercitare un'attività economica.
2.3. L'art. 13 allegato I ALC tratta invece dei lavoratori autonomi frontalieri. Per il suo cpv. 1 lo sono i cittadini di una parte contraente che risiedono sul territorio di una parte contraente ed esercitano un'attività indipendente sul territorio dell'altra parte contraente e ritornano al luogo del proprio domicilio di norma ogni giorno o almeno una volta alla settimana. Ai sensi del cpv. 2 della medesima norma i frontalieri autonomi non hanno bisogno di una carta di soggiorno; tuttavia, l'autorità competente dello Stato interessato può concedergli una carta speciale della durata di almeno cinque anni, purché dimostrino alle autorità nazionali competenti di esercitare o di voler esercitare un'attività indipendente. Essa viene rinnovata per almeno cinque anni, purché i lavoratori frontalieri dimostrino di esercitare un'attività economica indipendente.
L'art. 15 cpv. 1 allegato I ALC dispone che il lavoratore autonomo, per quanto riguarda l'accesso a un'attività indipendente e al suo esercizio, riceve nel paese ospitante lo stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali.
La nozione di lavoratore autonomo si applica a persone che esercitano un'attività economica reale ed effettiva, in contropartita della quale ottengono una remunerazione. Il lavoratore autonomo svolge quest'attività per proprio conto e a proprio rischio, in assenza di legami di subordinazione; egli deve avere la volontà di stabilirsi sul territorio di una delle parti contraenti e di esercitare un'attività economica in maniera duratura. Per stabilire se si tratta di un'attività dipendente o indipendente occorre tenere conto delle circostanze del singolo caso. Il fattore determinante è che l'attività sia svolta per proprio conto e a proprio rischio. Inoltre la persona che esercita l'attività non deve essere vincolata a direttive di terzi né deve essere integrata nell'organizzazione lavorativa di un'azienda. Non deve nemmeno sussistere alcun rapporto di subordinazione (DTF 123 V 161 consid. 1; cfr. anche Istruzioni e commenti concernenti l'ordinanza sulla libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002 [OLCP; RS 142.203] della Segreteria di Stato della migrazione [SEM], versione del gennaio del 2021, n. 4.3.2 e 4.4.2.4).
2.4. Il diritto di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente è certificato dal rilascio da parte delle autorità competenti di una carta di soggiorno (art. 2 cpv. 1 allegato I ALC). La natura delle autorizzazioni UE/AELS alle quali un cittadino di uno Stato dell'Unione europea può avere diritto in virtù dell'ALC non ha carattere costitutivo, ma dichiarativo (DTF 136 II 329 consid. 2.2, 134 IV 57 consid. 4). Ciò vuol dire che quando le condizioni previste dall'ALC per la concessione di una determinata autorizzazione UE/AELS sono date, e non sussistono motivi di ordine pubblico per un diniego (art. 5 allegato I ALC), il documento richiesto va concesso; in effetti, il permesso non fonda il diritto al soggiorno, limitandosi ad attestarlo (DTF 136 II 405 consid. 4.4, 136 II 329 consid. 2 e 3).
3.2. Dalla documentazione agli atti emerge che RI 1 dispone dal 22 maggio 2017 di un'autorizzazione a esercitare in Ticino come terapista complementare, che gli è poi stata rinnovata dall'Ufficio di sanità con prossimo termine di scadenza il 21 maggio 2022. Egli ha quindi postulato il rilascio di un permesso per confinanti UE/AELS al fine di potere utilizzare tale autorizzazione esercitando la professione di riflessologo plantare indipendente, a metà tempo (pari a 25 ore settimanali), presso uno studio pediatrico e ortodontico di __________. Per l'utilizzo di tale struttura l'insorgente versava al titolare della medesima l'importo mensile di fr. 200.-. Il 27 ottobre 2017 egli ha inoltre comunicato alla Sezione della popolazione che ne usufruiva il giovedì pomeriggio, dopo le ore 17:00, e il sabato. Il 18 aprile 2018 ha invece informato l'Autorità dipartimentale in merito al fatto che l'attività in studio si svolgeva unicamente il sabato e su appuntamento, mentre durante la settimana lavorativa si recava presso il domicilio dei clienti. Il 1° giugno 2018 ha annunciato all'Ufficio di sanità l'intenzione di ampliare l'attività, continuando a operare al 20% presso il precitato studio di __________ con bambini di età inferiore a 16 anni (motivo per cui sarebbe venuta meno la limitazione dell'utilizzo al sabato) e, in aggiunta, lavorando al 60% presso __________ di __________, gestito dalla __________, dietro versamento a quest'ultima del 30% del suo fatturato a titolo di remunerazione per l'utilizzo dei locali e delle attrezzature. In seguito, ovvero dal 20 settembre 2018, RI 1 ha modificato le proprie modalità di lavoro, essendo ormai attivo al 50% presso il citato centro di __________ e collaborando per il 30 % del suo tempo lavorativo al progetto __________ con __________ a __________, al quale corrisponde mensilmente fr. 400.- per l'utilizzo della struttura il martedì tra le 9:00 e le 19:00, nonché il 25% dell'onorario della prima seduta con nuovi pazienti segnalati dal suo partner contrattuale. La collaborazione con __________ è tuttavia terminata nell'aprile del 2019, mentre da allora quella con la __________ prevede un compenso mensile fisso di fr. 200.- e il 20% sugli onorari incassati da clienti inviati al ricorrente dalla citata società quale remunerazione per l'utilizzo dei locali e delle apparecchiature. I conteggi e le fatture prodotte sia dinanzi alla Sezione della popolazione sia dinanzi al Governo permettono inoltre di considerare (come peraltro fatto dall'Esecutivo cantonale) che dalla propria attività il ricorrente percepisce introiti regolari e deve fare fronte a diverse spese di esercizio (contributi AVS, compensi ai partner contrattuali, materiale sanitario, materiale di cancelleria, trasferte ecc.).
3.3. Alla luce di quanto precede, si deve considerare che nella misura in cui il ricorrente è al beneficio di un permesso rilasciatogli dalla competente autorità cantonale per potere esercitare nel Cantone Ticino l'attività di terapista complementare, non vi sono assolutamente ragioni che giustifichino la mancata concessione dell'autorizzazione di lavoro per frontalieri UE/AELS richiesta, stante anche l'assenza di motivi di ordine pubblico ai sensi dell'art. 5 allegato I ALC che vi ostino. Come peraltro osservato dallo stesso Governo, da parte dei lavoratori indipendenti non è atteso un guadagno minimo, così come non è richiesta nemmeno una percentuale minima di occupazione. Le considerazioni addotte a tal proposito dalla Sezione della popolazione, anche in riferimento all'attività svolta in Italia, si avverano di conseguenza prive di qualsiasi rilevanza, determinante essendo unicamente il fatto che, come appena visto, il ricorrente esercita in modo effettivo nel nostro Paese la propria professione, beneficiando della necessaria autorizzazione per poterlo fare. Neppure i motivi evocati dal Consiglio di Stato riferiti all'assenza di locali propri meritano di essere tutelati. L'imposizione di una simile condizione, oltre che ad essere sprovvista di una qualsiasi base legale, è pure chiaramente lesiva della libertà economica sancita dall'art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Quale corollario alla libera scelta della professione, al libero accesso ad un'attività economica privata ed al suo libero esercizio, quest'ultima garanzia costituzionale - a cui il ricorrente può richiamarsi in quanto titolare di un diritto giusta l'ALC all'ottenimento del permesso richiesto (DTF 131 II 223 consid. 1, 125 I 182 consid. 5a) - tutela infatti anche la libera scelta del luogo di lavoro (DTF 113 V 22 consid. 4d, 100 Ia 169 consid. 3a, sentenza I 750/04 del 5 aprile 2006, in: SVR 2007 IV n. 1 consid. 5.2) e del modo con il quale organizzare l'attività aziendale (Klaus A. Vallender, n. 22 segg. ad art. 27 Cost., in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [curatori], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, III ed., Zurigo 2014). Pertanto, nella misura in cui l'accordo in essere tra la __________ e l'insorgente (così come quelli precedenti con lo studio medico e con il centro di salute di __________) è in sostanza paragonabile a un contratto di (sub)locazione dei locali dove quest'ultimo svolge la sua attività professionale, non è affatto dato di vedere per quale ragione una simile circostanza potrebbe essergli di impedimento all'ottenimento del permesso richiesto. Meritevole di ascolto si avvera pure quanto sostenuto da RI 1 in relazione al rischio imprenditoriale, poiché, a fronte di importanti spese fisse, i suoi guadagni derivano unicamente dall'afflusso di clienti; ciò indipendentemente dall'assenza di importanti investimenti da parte del ricorrente, che per l'attività svolta non appaiono nemmeno necessari. Va d'altronde osservato come egli risulti iscritto al registro di commercio quale ditta individuale e non escluda di dotarsi di spazi propri in futuro, scelta, questa, che comunque, come detto non gli può essere imposta. La conclusione secondo la quale l'insorgente non potrebbe essere considerato alla stregua di un lavoratore indipendente è infine smentita dal fatto che la società sua partner contrattuale non gli impartisce alcuna direttiva circa il modo con il quale svolgere la sua attività: al contrario egli può organizzarsi liberamente all'interno delle finestre di tempo durante le quali può usufruire degli spazi messigli a disposizione. In ogni caso deve essere rilevato che quand'anche le autorità inferiori avessero dimostrato che RI 1 non può essere ritenuto un lavoratore indipendente, l'autorizzazione per confinanti UE/AELS non poteva comunque essergli negata, dovendo se del caso essergli rilasciata quella quale lavoratore dipendente, giusta l'art. 7 allegato I ALC.
4.2. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, assistito da un avvocato, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 5 febbraio 2020 (n. 659) del Consiglio di Stato e quella del 26 giugno 2018 (n. SIMIC __________) della Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni sono annullate;
1.2. gli atti sono retrocessi all'Autorità dipartimentale affinché rilasci un'autorizzazione per confinanti UE/AELS al ricorrente.
Non si prelevano né tasse né spese di giustizia. All'insorgente va restituito l'importo di fr. 1'200.- versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'200.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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