AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2020.474
Data decisione, Autorità: 25.02.2021, TRAM
Titolo: Commesse pubbliche. Metodo di valutazione delle offerte interpretato e applicato in modo insostenibile
Incarto n. 52.2020.474
Lugano 25 febbraio 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 8 ottobre 2020 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
le decisioni del 25 settembre 2020 della CO 10 SA che, in esito a pubblico concorso, ha aggiudicato la commessa per l'esecuzione delle opere di sottostruttura e genio civile per il biennio maggio 2020 - dicembre 2022 ad altre ditte;
ritenuto, in fatto
A. Il 31 gennaio 2020 CO 10 SA ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare l'esecuzione delle opere di sottostruttura e genio civile occorrenti su tutto il territorio da essa servito e suddiviso in tre zone (__________, __________, __________) per il periodo da maggio 2020 a dicembre 2022 (cfr. FU __________ pag. __________ segg.).
L'avviso di gara ammetteva la partecipazione al concorso per ogni singola zona, precisando tuttavia che ogni concorrente avrebbe potuto aggiudicarsi al massimo uno dei tre lotti (punto n. 3). Per ogni zona, soggiungeva il documento, la commessa sarebbe stata aggiudicata ai primi 3 migliori offerenti tenuto conto dei seguenti criteri e relativi fattori di ponderazione:
a) prezzo 50%
b) attendibilità del prezzo 22%
c) referenze per lavori analoghi 20%
d) formazione apprendisti 5%
e) perfezionamento professionale 3%
Le disposizioni particolari CPN 102 precisavano le modalità di attribuzione della commessa in relazione ai singoli lotti (pos. 134.200):
Per la commessa in oggetto, i concorrenti possono inoltrare più offerte (concorrere per più zone). Nel caso in cui l'offerente risultasse possibile aggiudicatario di più lotti, sarà il Committente a decidere quale settore assegnargli di fatto senza coinvolgerlo. Trattandosi di una scelta circoscritta esclusivamente a offerte "vincitrici", cioè quelle totalizzanti il punteggio più alto in rigorosa applicazione dei criteri d'aggiudicazione di cui alla pos. 224.100, il Committente deciderà valutando in ordine di importanza:
l'offerta col punteggio più alto (tra quelle giunte prime di quel concorrente);
la zona ("compatibilità" della sede e dell'organizzazione logistica degli offerenti con la zona in palio);
e solo subordinatamente eventuali altri aspetti emersi dall'esito della gara (prezzo, ecc.), con proprio libero giudizio e indipendentemente da metodi preannunciati.
In sede d'offerta, i concorrenti sono pertanto tenuti ad effettuare le proprie considerazioni anche in funzione delle possibili attribuzioni geografiche sfavorevoli, in quanto nella fattispecie il Committente non potrà più accettare ripensamenti o rivendicazioni di sorta.
Il documento annunciava quindi che al termine del confronto delle offerte sarebbe stata allestita la graduatoria finale suddivisa per zone e che per ogni zona il committente avrebbe deliberato i lavori alle prime tre ditte classificate (pos. 134.300). L'attribuzione del singolo incarico avrebbe tenuto conto dell'esito del concorso, ossia il primo classificato avrebbe ricevuto il 45-55% dei lavori, il secondo il 35-25% mentre il terzo il 15-25%.
B. Con pubblicazione del 10 marzo 2020, l'ente banditore ha rettificato come segue la ponderazione dei criteri di aggiudicazione (FU 20/2020 pag. 2240).
a) prezzo 40%
b) attendibilità del prezzo 32%
c) referenze per lavori analoghi 20%
d) formazione apprendisti 5%
e) perfezionamento professionale 3%
La committenza ha inoltre modificato il metodo di valutazione del criterio riferito all'attendibilità del prezzo e prorogato il termine di inoltro delle offerte.
C. Entro il termine utile sono giunte al committente 21 offerte per la zona 1, 21 offerte per la zona 2 e 22 offerte per la zona 3. Per ogni lotto i prezzi offerti si aggirano attorno a fr. 2'000'000.-. Scartate alcune offerte per motivi che qui non mette conto di rilevare, il committente ha aggiudicato la commessa per ogni lotto, con separate decisioni. Per la zona 1 ha deliberato i lavori alla CO 1, __________, prima classificata con 5.910 punti, alla CO 2, __________, seconda classificata con 5.756 punti nonché alla CO 3, __________, terza classificata con 5.656 punti. Per la zona 2, la commessa è stata deliberata, in quest'ordine, alla CO 4, __________ (5.866 punti), alla CO 5, __________ (5.676 punti) e alla CO 6, Arosio (5.665 punti). I lavori oggetto della zona 3 sono invece stati assegnati, in quest'ordine, alla CO 7, __________ (5.481 punti), CO 8, Rancate (5.427 punti) e alla CO 9, __________, (5.358 punti).
D. Contro le predette decisioni insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, che ha partecipato al concorso per tutte e tre le zone e si è posizionata al quarto rango nella classifica della zona 2. Chiede l'annullamento di tutte le delibere e, in via principale, l'aggiudicazione in proprio favore del secondo lotto, quale terza deliberataria, mentre in via subordinata il rinvio degli atti al committente per nuova decisione. Il tutto previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. Lamenta anzitutto una violazione del diritto di essere sentito per carenza di motivazione delle decisioni impugnate e per mancato accesso agli atti. Nel merito sostiene che la committente avrebbe determinato i primi tre classificati per ogni lotto in maniera arbitraria e applicando un metodo non preannunciato, in violazione del principio della trasparenza. Procedendo in modo corretto, la ricorrente otterrebbe il terzo posto nella classifica relativa alla seconda zona. Oltre a ciò, il committente avrebbe pure valutato le offerte applicando i fattori di ponderazione dei criteri di aggiudicazione originali e non quelli rettificati. Ha inoltre contestato prudenzialmente la nota 5.5 assegnatale per il criterio referenze, che a suo giudizio avrebbe meritato la nota 6.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone la committente. Contesta innanzitutto di essere incorsa in qualsivoglia violazione del diritto di essere sentito della ricorrente. Le decisioni impugnate sarebbero infatti motivate, in particolare tramite la tabella allegata che espone le note attribuite alle offerte per ogni criterio. Il metodo adottato per l'allestimento delle classifiche finali, che ha permesso di determinare i tre aggiudicatari per ogni lotto, è quello annunciato negli atti di gara, che la ricorrente non ha contestato al momento opportuno. Ammette una svista nell'applicazione dei fattori di ponderazione dei criteri di aggiudicazione, che andrà sanata, ma che non è atta a modificare la situazione dell'insorgente.
F. Pure le ditte CO 4, CO 5, CO 1 domandano la reiezione dell'impugnativa, con motivi di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso. La CO 7 chiede invece che la decisione sia annullata e gli atti rinviati alla committenza per nuova decisione, che modifichi unicamente l'ordine di delibera del secondo lotto (invertendo la seconda e la terza aggiudicataria), lasciando invariato il resto.
G. Con la replica l'insorgente, preso atto delle spiegazioni della stazione appaltante circa il metodo utilizzato per stilare la classifica degli aggiudicatari, ha affinato le proprie tesi con argomenti di cui si dirà nei seguenti considerandi. Avuto accesso agli atti, ha inoltre segnalato che una referenza dell'offerta della CO 9 avrebbe dovuto essere scartata e che diverse concorrenti avrebbero prodotto dichiarazioni della Commissione paritetica cantonale scadute.
H. a. Con la duplica, la stazione appaltante ha chiesto al Tribunale di sanare l'errata applicazione dei criteri di aggiudicazione, modificando le decisioni impugnate secondo la nuova graduatoria versata agli atti. Per il resto, ha ribadito le proprie tesi con precisazioni che saranno riprese in seguito. Ha infine confermato la completezza delle offerte delle altre concorrenti.
b. Pure la CO 5 e la CO 8 si sono espresse con un allegato di duplica, la prima confermando la validità delle dichiarazioni della commissione paritetica allegate alla propria offerta, la seconda ribadendo la propria posizione.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I documenti prodotti dalle parti forniscono sufficienti elementi per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.
2.1. La natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale: giusta l'art. 46 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per scritto e intimata alle parti con l'indicazione dei mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1, 123 I 31 consid. 2c; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26, n. 1). L'art. 33 cpv. 2 LCPubb prescrive che la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto sospensivo. Ferma restando l'esigenza di soddisfare i requisiti minimi richiesti dalla predetta norma, le decisioni di esclusione e aggiudicazione devono essere in ogni modo convenientemente motivate, conformemente alle esigenze minime che discendono dal diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101). Per risultare adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole in ordine alle valutazioni operate dalla committenza. La stessa può anche essere succinta, risultare dai diversi considerandi componenti la decisione o fare riferimento ad altri atti, ma i destinatari della decisione devono essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso (cfr. STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017 consid. 2.1).
2.2. La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (cfr. DTF 135 I 187 consid. 2.2, 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono nondimeno essere sanate davanti all'istanza di ricorso: a tal fine occorre che il committente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti addotti (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2; RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017 consid. 2.1 e rimandi; 52.2011.288 del 12 settembre 2011 consid. 2.1).
2.3. Con ognuna delle decisioni impugnate, la committente ha indicato i tre aggiudicatari e fornito una tabella riassuntiva dei punteggi ottenuti dalle concorrenti. A ragione l'insorgente critica l'assenza delle note assegnate alle ditte che hanno ottenuto una delibera negli altri lotti. Così come manca una spiegazione del metodo usato per determinare i tre aggiudicatari per ogni zona.
La carenza di motivazione può essere ritenuta comunque sanata dinanzi a questo Tribunale, che rivede liberamente fatti e diritto, dato che la committente ha quantomeno fornito le classifiche integrali aggiornate con l'applicazione dei criteri di idoneità rettificati e spiegato il modo di procedere all'attribuzione dei lotti.
3.1. La facoltà di consultare gli atti discende dal diritto di essere sentito sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost, mentre a livello cantonale tale garanzia è ancorata all'art. 32 LPAmm ai sensi del quale chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti (cpv. 1). Tale diritto, soggiunge il disposto (cpv. 2), può essere eccezionalmente negato a protezione di legittimi interessi pubblici o privati preponderanti. Nell'ambito dei procedimenti di aggiudicazione di commesse pubbliche, il diritto di esaminare gli atti assicurato dall'art. 32 LPAmm è limitato dall'obbligo dell'autorità di trattare in modo confidenziale le informazioni prescritto dall'art. 5 lett. e LCPubb. Situazioni conflittuali tra il diritto di esaminare gli atti e il diritto dei concorrenti a un trattamento confidenziale delle informazioni fornite all'autorità vanno risolte in base alla ponderazione degli interessi contrapposti (STA 52.2012.4 del 7 maggio 2012 consid. 3.1, 52.2010.397 del 25 novembre 2010 consid. 2.1; Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berna 2014, n. 429, Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrecht, Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, n. 1191 segg.), fermo restando che una certa discrezionalità si giustifica di regola unicamente in presenza di documenti riguardanti segreti commerciali o di fabbricazione (in tal senso vedi l'art. 44 cpv. 1 RLCPubb/CIAP). In ogni modo, la tutela della natura confidenziale dei dati comunicati dagli offerenti non deve andare a detrimento del principio della trasparenza (art. 1 cpv. 1 lett. c LCPubb) od ostacolare, senza valide ragioni, l'esercizio del diritto di ricorso (RtiD I-2013 n. 21).
3.2. Nel caso concreto il committente ha negato alla ricorrente l'accesso alla documentazione concernente la gara. Tale agire non è giustificato e costituisce un ostacolo al diritto di ricorso dell'insorgente. Il diniego assoluto di accedere alle offerte delle concorrenti per tutelare il contenuto confidenziale delle medesime non si giustificava. Il committente avrebbe tuttalpiù dovuto esaminare quali dati presenti nelle offerte meritassero di essere trattati con discrezione. Sia come sia, anche questa violazione può essere sanata in questa sede, in cui la ricorrente ha avuto modo di compulsare gli atti ed esprimersi al riguardo.
4.1. Come esposto in narrativa, le prescrizioni di gara permettevano l'aggiudicazione di un solo lotto a ogni offerente e annunciavano i seguenti criteri per ripartire i lotti a potenziali deliberatari in più zone.
Nel caso in cui l'offerente risultasse possibile aggiudicatario di più lotti, sarà il Committente a decidere quale settore assegnargli di fatto senza coinvolgerlo. Trattandosi di una scelta circoscritta esclusivamente a offerte "vincitrici", cioè quelle totalizzanti il punteggio più alto in rigorosa applicazione dei criteri d'aggiudicazione di cui alla pos. 224.100, il Committente deciderà valutando in ordine di importanza:
l'offerta col punteggio più alto (tra quelle giunte prime di quel concorrente);
la zona ("compatibilità" della sede e dell'organizzazione logistica degli offerenti con la zona in palio);
e solo subordinatamente eventuali altri aspetti emersi dall'esito della gara (prezzo, ecc.), con proprio libero giudizio e indipendentemente da metodi preannunciati.
4.2. Il committente ha illustrato il suo modo di procedere, che come primo passaggio prevede di stilare le classifiche per i singoli lotti. I risultati di seguito esposti (solo per i primi 11 classificati) sono quelli aggiornati, prodotti in corso di causa, che assegnano i punteggi sulla base delle disposizioni rettificate con pubblicazione del 10 marzo 2020.
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Ditta
Nota
Ditta
Nota
Ditta
Nota
CO 1
5.928
CO 4
5.887
CO 4
5.829
CO 4
5.887
CO 1
5.878
CO 1
5.827
CO 2
5.804
CO 2
5.804
CO 2
5.691
CO 3
5.705
CO 6
5.709
CO 5
5.666
CO 5
5.699
CO 5
5.699
CO 3
5.593
CO 9
5.581
CO 3
5.691
CO 7
5.585
CO 7
5.558
RI 1
5.640
CO 6
5.543
CO 8
5.551
CO 9
5.581
CO 8
5.533
C__________ SA
5.220
CO 7
5.558
CO 9
5.482
RI 1
5.188
CO 8
5.237
__________ SA
5.323
CO 6
5.153
C__________ SA
5.205
C__________ SA
5.109
Il committente stabilisce quindi il primo classificato per ogni zona. Per il lotto 1 si tratta della CO 1, per il lotto 2 della CO 4. Per il terzo lotto, esclude le ditte CO 4 e CO 1, già aggiudicatarie negli altri lotti con un'offerta di punteggio più alto. Esclude pure di aggiudicare il primo posto del lotto 3 alla CO 2 poiché il suo punteggio di 5.691 è inferiore a quello di 5.804 totalizzato nei lotti 1 e 2. Identico ragionamento per le ditte CO 5 e CO 3, che avendo totalizzato un punteggio maggiore nel lotto 1, non entrano in considerazione per il lotto 3. Di conseguenza, il committente assegna il primo posto del lotto 3 alla CO 7. Allo stesso modo procede per stabilire i secondi e i terzi classificati. Per la zona 1 la scelta ricade sulla CO 3, siccome alla CO 2 assegna il secondo posto del lotto due, nel quale ha raggiunto il medesimo punteggio, per vicinanza geografica. Per il terzo lotto, il secondo posto è assegnato alla CO 8SA, siccome la CO 6 ha totalizzato per questa zona un punteggio inferiore a quello ottenuto nel lotto 2, zona per la quale le è quindi attribuito il terzo posto. La stazione appaltante assegna quindi il terzo posto per il lotto 1 alla CO 5 e per il lotto 3 alla CO 9. Riassumendo, il committente, nella scelta del lotto da assegnare a un offerente, dà la priorità all'offerta del medesimo concorrente che ha ottenuto il punteggio più alto. La classifica (aggiornata) si presenta quindi così:
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Ditta
Nota
Ditta
Nota
Ditta
Nota
1 CO 1
5.928
1 CO 4
5.887
CO 4
5.829
CO 4
5.887
CO 1
5.878
CO 1
5.827
CO 2
5.804
2 CO 2
5.804
CO 2
5.691
2 CO 3
5.705
3 CO 6
5.709
CO 5
5.666
3 CO 5
5.699
CO 5
5.699
CO 3
5.593
CO 9
5.581
CO 3
5.691
1 CO 7
5.585
CO 7
5.558
RI 1
5.640
CO 6
5.543
CO 8
5.551
CO 9
5.581
2 CO 8
5.533
C__________ SA
5.220
CO 7
5.558
3 CO 9
5.482
RI 1
5.188
CO 8
5.237
T__________ SA
5.323
CO 6
5.153
C__________
5.205
C__________ SA
5.109
4.3. Secondo la ricorrente tale modo di procedere è contrario alle regole di gara. La committenza avrebbe dovuto stabilire il primo aggiudicatario di ogni lotto, assegnando quindi alla CO 1 il primo. A CO 4, giunta prima in graduatoria sia nel secondo sia nel terzo lotto, andrebbe assegnato il secondo dove ha totalizzato un punteggio più alto e dove ha maggior vicinanza geografica. Il primo rango del lotto 3 andrebbe poi assegnato alla CO 2. Il committente avrebbe infatti dovuto privilegiare le offerte giunte più in alto in graduatoria all'interno di un medesimo lotto.
4.4. La tesi dell'insorgente va condivisa. Effettivamente, la regola di gara secondo cui in caso di possibile aggiudicazione in più lotti il committente avrebbe considerato l'offerta col punteggio più alto (tra quelle giunte prime di quel concorrente) non può che riferirsi a offerte posizionatesi al primo rango (giunte prime) o quantomeno al medesimo rango in più lotti. L'interpretazione che ne ha fatto la committenza giunge in effetti a risultati inconciliabili con i principi che governano l'ordinamento delle commesse pubbliche, segnatamente quello della parità di trattamento tra offerenti. La stazione appaltante assegnerebbe infatti il secondo posto del lotto 2 alla CO 2, quando questa potrebbe ottenere il primo nella zona 3, assicurandosi il 45-55% dei lavori, a fronte del 35-25% riservato ai secondi classificati. Emblematico di questa disparità di trattamento è il fatto che la CO 7, giunta soltanto sesta nella graduatoria parziale, ottiene il primo posto nel lotto 3, con un'offerta peggiore di quella della CO 2, della CO 5 e della CO 3, tutte posizionatesi al secondo o al terzo posto negli altri lotti. In questo modo la committenza ha confrontato le offerte sulla base di punteggi risultanti da classifiche diverse. Benché i tre lotti riguardino prestazioni e quantitativi identici, le graduatorie esprimono un giudizio oggettivo unicamente per il singolo lotto. Offerte inoltrate per zone diverse non sono infatti paragonabili tra loro già solo per il fatto che alcuni offerenti hanno concorso solo per una zona, mentre quelli che hanno insinuato offerte in più lotti non hanno proposto lo stesso prezzo per tutte le zone. La regola di gara in merito a come assegnare i lotti in caso di concorrenti risultati possibili aggiudicatari in più zone non brilla per chiarezza, ma non può che essere interpretata nel senso sopra descritto, conformemente al principio della parità di trattamento tra offerenti. La censura della ricorrente è quindi fondata.
5.1. In relazione al criterio di aggiudicazione "referenze per lavori analoghi", la pos. 224.410 delle disposizioni particolari CPN 102 prevedevano quanto segue.
Si richiede la compilazione della tabella referenze contenuta nel fascicolo "dichiarazioni dell'offerente" indicando l'elenco dei lavori simili svolti direttamente dall'offerente negli ultimi 5 anni, il cui importo di ogni singolo oggetto sia superiore a CHF 100'000.- per i lavori di posa di condotte o tracciati e sia superiore a CHF 30'000.- per i lavori relativi alle cabine di trasformazione. Fa stato la data della fattura finale.
Sono ammesse le referenze per lavori fatti in consorzio solamente se la quota percentuale di partecipazione nel consorzio supera il valore soglia fissato. In caso di consorziamento deve essere allegato il giustificativo relativo alla quota di consorziamento. In assenza di tale documento la referenza non sarà ritenuta valida.
5.2. La CO 9 ha addotto una referenza per i lavori concernenti l'estensione della rete elettrica "Via ________ a P__________", del valore di fr. 312'340.85, segnalando di averli eseguiti quale consorziata in misura del 50%. Ha allegato all'offerta la relativa fattura, emessa dal consorzio composto assieme alla CO
La committenza ha spiegato di aver preso in considerazione comunque la referenza siccome nella sua offerta la CO 1 si è avvalsa della medesima opera, producendo il contratto di consorzio con la CO 9, da cui risulta una partecipazione paritaria delle stesse (50%). A suo giudizio, non ammettere la referenza avrebbe costituito eccessivo formalismo.
5.3. Nel caso concreto, l'agire della committenza è sostenibile. La presentazione del contratto di consorzio serviva a verificare che la quota di partecipazione dell'offerente superasse il valore fissato (fr. 100'000.-), senza dover sollecitare il concorrente a fornire informazioni dopo l'apertura delle offerte. In questo caso particolare, la committente, grazie alla documentazione prodotta dalla CO 1, ha potuto verificare facilmente e immediatamente la veridicità dell'informazione rilasciata dalla CO 9. È quindi senza eccedere nell'uso del proprio potere di apprezzamento che l'ente appaltante ha considerato valida la referenza addotta, alla stessa stregua di quanto avvenuto per la CO 1.
6.1. Giusta l'art. 5 lett. a LCPubb il committente può aggiudicare la commessa oggetto del concorso unicamente a offerenti che garantiscono l'adempimento degli obblighi verso le istituzioni sociali, il pagamento delle imposte, del riversamento delle imposte alla fonte, il rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi di lavoro vigenti per categoria di arti e mestieri e/o i contratti nazionali mantello. La norma sancisce un criterio d'idoneità di carattere generale, volto a garantire le conquiste sociali e la pace del lavoro, prevenendo il cosiddetto dumping sociale (cfr. messaggio n. 4806 del 28 ottobre 1998 del Consiglio di Stato concernente l'adozione della LCPubb, commento ad art. 5). Accanto a questo scopo di politica sociale, la norma tende inoltre ad assicurare la parità di trattamento tra i concorrenti, impedendo loro di trarre indebiti vantaggi dalle inadempienze degli obblighi in questione (cfr. STA 52.2011.2 del 27 gennaio 2011; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/ Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo 2013, n. 514 segg.). I concorrenti che non rispettano i principi sanciti dalla disposizione di cui trattasi vanno esclusi dall'aggiudicazione (vedi art. 25 lett. c LCPubb; cfr. fra le tante: STA 52.2018.281 del 3 settembre 2018 consid. 3.1).
6.2. Riallacciandosi all'art. 5 lett. a LCPubb, l'art. 39 cpv. 1 e 2 RLCPubb/CIAP prescrive di allegare all'offerta le dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento di:
a) AVS/AI/IPG/AD;
b) Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia;
c) SUVA o istituto analogo;
d) Cassa pensione (LPP);
e) Imposte alla fonte;
f) Imposte federali, cantonali e comunali;
g) Imposte sul valore aggiunto (IVA);
h) Pensionamento anticipato (PEAN);
i) Contributi professionali;
unitamente ad una dichiarazione del competente organo di vigilanza che attesti il rispetto di un contratto collettivo di lavoro, di un contratto nazionale mantello o di un contratto normale di lavoro.
L'art. 39 cpv. 4 RLCPubb/CIAP prevede che le dichiarazioni sono valide per 6 mesi a contare dal giorno determinante per il loro emittente. Il capitolato d'appalto riprende questa prescrizione, precisando che le dichiarazioni devono comprovare l'adempimento dei requisiti al giorno del loro rilascio e non possono essere state rilasciate più di 6 mesi prima dell'inoltro dell'offerta (CPN 102, pos. 252.100)
6.3. Per principio, le offerte inoltrate senza le dichiarazioni richieste dall'art. 39 cpv. 1 e 2 RLCPubb/CIAP o munite di documenti privi di validità non sono da considerare incomplete. Queste dichiarazioni, attestanti fatti oggettivi, non riguardano in effetti l'offerta in quanto tale, ma l'idoneità generale del concorrente, che non ha alcun potere di disposizione sul loro contenuto. Nella loro produzione dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte non sono pertanto ravvisabili gli estremi di una modifica dell'offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile.
6.4. Da quanto sopra esposto si deve dedurre che le attestazioni della Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC), per essere considerate valide, dovevano essere rilasciate dopo il 20 novembre 2019, ossia sei mesi prima del termine per la scadenza delle offerte (20 maggio 2020) e attestare il rispetto dei disposti del contratto collettivo di lavoro al momento della loro emissione. Irrilevante è il fatto che l'attestato indicasse un periodo di validità di tre mesi. La durata di validità dell'attestazione nell'ambito del pubblico concorso che qui ci occupa è definita dall'art. 39 cpv. 4 RLCPubb/CIAP e dalle disposizioni particolari stabilite dalla committenza. D'altra parte, anche il direttore della CPC, interpellato dalla committente, ha confermato che l'indicazione della durata di validità di tre mesi è frutto di una svista e sarebbe stata adeguata in futuro al periodo di sei mesi indicato dalla predetta normativa, entrata in vigore il 1° gennaio 2020. La ricorrente, che muove questa critica in maniera piuttosto generica, non arriva a sostenere che concorrenti abbiano prodotto attestazioni risalenti a prima del 20 novembre 2019. Anche se fosse, il vizio non comporterebbe l'esclusione dell'offerta, ma l'assegnazione, da parte della committente, di un termine per produrre un certificato aggiornato. Anche questa censura va quindi respinta.
Può infine essere ritenuta evasa la censura, abbozzata in via prudenziale dall'insorgente, relativa alla nota assegnatale per il criterio referenze (5.5) siccome la committente, pur senza spiegazioni, nelle graduatorie aggiornate ha modificato il punteggio assegnandole 6.
Visto quanto precede, il ricorso va parzialmente accolto e le decisioni impugnate annullate. Gli atti sono rinviati alla committente affinché aggiudichi nuovamente la commessa per i tre lotti, dopo aver stilato una nuova classifica sulla base dei criteri esposti al consid. 4.4. e delle disposizioni rettificate con pubblicazione del 10 marzo
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
Secondo giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con riferimenti). La tassa di giustizia è quindi posta a carico della committenza e delle ditte resistenti, secondo il reciproco grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Esse rifonderanno inoltre all'insorgente, patrocinata da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). La CO 7 va esente da spese, non essendosi opposta all'accoglimento del ricorso.
Per questi motivi,
decide:
§. Di conseguenza:
1.1. le decisioni del 25 settembre 2020 con cui l'CO 10 SA ha aggiudicato a nove ditte diverse la commessa per l'esecuzione delle opere di sottostruttura e genio civile per il biennio maggio 2020 - dicembre 2022 per i tre lotti in cui è stata suddivisa sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati alla committente per nuova decisione ai sensi del consid. 8.
La tassa di giustizia di fr. 4'800.- è posta a carico di CO 10 SA in ragione di un mezzo (fr. 2'400.-) e di CO 4, CO 5, CO 1 in ragione di un sesto (fr. 800.-) ciascuna. Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato.
A titolo di ripetibili alla ricorrente saranno versati complessivamente fr. 3'000.- e meglio fr. 1'500.- da CO 10 SA e fr. 500.- ciascuno da CO 4, CO 5 e CO 1.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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