AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2019.41
Data decisione, Autorità: 24.04.2020, TRAM
Titolo: Revisione generale del piano regolatore - ricorso avverso l'attribuzione di fondi parzialmente vitati alla zona SAC
Incarto n. 90.2019.41
Lugano 24 aprile 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 9 dicembre 2019 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5487), con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso degli insorgenti avverso la revisione generale del piano regolatore del Comune di Sant'Antonino;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 14 luglio 2008, il Consiglio comunale di Sant'Antonino ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 694, 695 e 697, fra di loro contermini, sono stati attribuiti alla zona agricola, in particolare tra le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC). Il mapp. 694, ora di proprietà di RI 2, presenta una superficie di 882 m2, coltivata a vigneto. Il mapp. 695 appartiene invece a RI 1 e consta di una superficie di 2'503 m2, di cui più di un quarto è coltivato a vigneto e il restante è prativo. Infine, il mapp. 697, ora di proprietà di RI 2 (1/2) e di RI 3 (1/2), presenta una superficie di 5'800 m2, su cui insiste un manufatto, adibito a deposito attrezzature, ad autorimessa e a pollaio/conigliera, un vigneto occupante quasi un terzo della superficie e un frutteto. La parte restante è prativa.
B. a. Con ricorso del 31 ottobre 2008, RI 1 e i precedenti proprietari dei mapp. 694 e 697, __________ e __________, sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo che i loro fondi fossero stralciati dalle SAC ed inseriti semplicemente nella zona agricola. A supporto della loro impugnativa, i ricorrenti hanno prodotto la perizia agricola del 20 ottobre 2008, allestita dall'ing. ________ _________ della __________ __________ __________, volta a stabilire, attraverso il vaglio di molteplici criteri desunti dalla Guida 2006 piano settoriale superfici per l'avvicendamento delle colture dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (Guida 2006), se i terreni all'esame disponessero effettivamente delle necessarie caratteristiche per essere considerati nelle SAC. A mente del perito, benché il comparto all'esame soddisfacesse per il 75% il criterio della declività e, per poco meno del 75%, quello relativo a una profondità maggiore a 50 cm, vi era da ritenere che la gestione dei vigneti, avvenuta sempre in modo convenzionale, comportasse il superamento dei valori indicativi per il rame secondo l'ordinanza contro il deterioramento del suolo del 1° luglio 1998 (O suolo, RS 814.12): ciò avrebbe allora riguardato oltre un terzo della superficie dei terreni in parola. In ogni caso, ha precisato il perito, il criterio della superficie minima di un ettaro non era manifestamente soddisfatto, in quanto alla superficie globale del comparto di 0,9 ettari dovevano essere detratti circa 3'350 m2, corrispondenti ad aree a vario titolo inidonee alla campicoltura. Con queste deduzioni, ha concluso l'esperto, la superficie che corrispondeva ai criteri SAC risultava essere inferiore ai 0.6 ettari.
b. Con risoluzione del 9 febbraio 2010 (n. 619), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha contestualmente respinto il predetto ricorso.
c. Esperito il 4 maggio 2011 un sopralluogo, con sentenza 90.2010.28 del 10 novembre 2011 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto parzialmente il ricorso interposto da RI 1, __________ e __________ contro la predetta risoluzione governativa, rinviando gli atti al Governo affinché accertasse gli effetti del vigneto sulla qualità del suolo dei mapp. 694, 695 e 697 ed effettui un nuovo esame in merito all'attribuzione alle SAC del comparto in parola, confrontandosi direttamente con le risultanze della perizia agricola 20 ottobre 2008 e con quelle degli accertamenti d'ufficio da esso operati ed emani una nuova decisione sul ricorso 31 ottobre 2008 (cfr. p.to n. 1.2. del dispositivo che rinvia al consid. 5.5).
C. a. In seguito alla retrocessione degli atti, la Sezione dello sviluppo territoriale ha accertato, in collaborazione con la Sezione dell'agricoltura (SA) e la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS), lo stato e il valore agricolo dei fondi in questione con il prelievo e l'analisi di campioni di terra (cfr. risultati riassunti nella tabella redatta il 22 luglio 2014 dal laboratorio __________, __________).
Con rapporto del 3 dicembre 2014 la SPAAS ha rilevato un superamento generalizzato dei valori indicativi relativi al tenore di rame totale e, in parte, anche dei valori di guardia per le colture foraggere ai sensi dell'O suolo, riconducibili, con tutta probabilità, alla gestione convenzionale dei vigneti e all'utilizzo di prodotti fitosanitari a base rameica. Ciononostante e a eccezione del mapp. 694, l'alterazione del terreno rilevata non avrebbe implicato restrizioni d'uso ai sensi dell'O suolo qualora sui fondi in questione fossero state implementate, in caso di necessità, colture differenti.
Preso atto del rapporto della SPAAS, con scritto del 21 gennaio 2015 la SA ha negato la sussistenza dei presupposti per escludere i mapp. 694, 695 e 697 dalle SAC.
b. Nell'ambito dell'udienza dell'11 luglio 2018 l'Ufficio della pianificazione locale ha presentato ai ricorrenti e al Comune di Sant'Antonino i risultati delle analisi del suolo e i pareri della SPAAS e della SA. L'11 settembre 2018 gli insorgenti hanno preso posizione in merito, ribadendo la loro opposizione all'assegnazione dei loro fondi alle SAC.
c. Con risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5487) il Consiglio di Stato ha nuovamente respinto il ricorso del 31 ottobre 2008, confermando l'attribuzione dei mapp. 694, 695 e 697 alle SAC. Scartata l'applicabilità alla fattispecie dei criteri di qualità previsti nella Guida 2006, il Governo ha ritenuto in particolare che "(…) le analisi effettuate dimostrano pertanto che la coltivazione è attualmente possibile nel comparto in discussione e quindi il terreno è attualmente fertile, confermando così pure la sua classificazione nella carta delle idoneità agricole pur se un campione è vicino alla soglia dell'indice di rischio".
D. Avverso tale decisione, RI 1, RI 2 e RI 3 si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo nuovamente l'estromissione dei loro fondi dalle SAC. Essi rimproverano al Governo di non essersi attenuto alle istruzioni impartite dal Tribunale nella predetta sentenza, finalizzate unicamente a stabilire se i loro vigneti abbiano o meno mantenuto la fertilità del suolo, a prescindere dalle ulteriori implicazioni derivati dall'O suolo. Ribadendo l'applicabilità in casu della Guida 2006 e producendo il rapporto del 6 novembre 2019 dall'ing. __________ __________, essi ritengono che il deterioramento chimico riscontrato risulterebbe già dal notevole sorpasso dei valori indicativi, oltre i quali la fertilità del suolo non è più garantita a lungo termine. Inoltre, dato il deterioramento delle aree viticole, anche le rimanenti aree, frazionate, non potrebbero più essere incluse nelle SAC, non disponendo più di forma e superficie idonea.
E. La Sezione dello sviluppo territoriale, in sede di risposta, postula la reiezione del gravame, ribadendo in particolare come i risultati relativi alle verifiche operate sulle proprietà dei ricorrenti non escludano la possibilità di approntarvi determinate coltivazioni, come ad esempio ortaggi a frutto o leguminose. Il Comune di Sant'Antonino è rimasto silente.
I ricorrenti non hanno replicato.
Considerato, in diritto
1.2. Gli studi relativi alla controversa revisione sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti, integrati con l'incarto richiamato 90.2010.28, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
Nella sentenza del 10 novembre 2011, ai consid. 4 e 5, questo Tribunale ha espresso tutta una serie di considerazioni, che mantengono la loro piena validità e a cui si rinvia onde evitare inutili ripetizioni, e che possono essere così riassunte. Esposto il quadro legale di riferimento relativo alle zone agricole e alle SAC (consid. 4.1. e 4.2.) e come avvenga il consolidamento pianificatorio di quest'ultime nel nostro Cantone (consid. 4.3.), è stato dapprima sottolineato come la prassi cantonale impone ai Comuni di specificare nei loro piani regolatori le SAC designate a livello di piano direttore, ciò che implica la verifica che i terreni interessati rispondano effettivamente ai requisiti legali previsti per queste superfici. Questo riveste carattere sostanziale e, quindi, i proprietari devono poter contestare l'attribuzione dei loro fondi alle SAC al pari di qualsiasi altro provvedimento pianificatorio (consid. 4.4.). Al consid. 4.5. è stato ricordato come nell'ambito dell'allestimento del piano settoriale delle SAC (PS SAC), approvato con decreto dell'8 aprile 1992, la Confederazione aveva estromesso dal computo delle SAC i fondi inclusi nel catasto viticolo, sia perché i vigneti costituiscono delle colture pluriennali, il cui impianto è costoso, sia perché i terreni vignati soffrono a causa del trattamento sul lungo periodo con prodotti fitosanitari, in particolare del rame. In tale contesto l'Autorità federale non aveva tuttavia escluso che l'impianto di nuovi vigneti non avrebbe potuto soddisfare le esigenze di qualità SAC. Secondo la più recente giurisprudenza tali nuovi impianti sono ora ammessi, se la loro gestione non comporta alcun deterioramento del suolo e se possono venir riutilizzati per l'avvicendamento delle colture entro un anno in caso di necessità. Al consid. 5.1. questo Tribunale ha lasciato aperta la questione circa l'applicabilità al caso concreto della Guida 2006, ritenendo che comunque sussistessero dubbi fondati circa l'attribuzione della qualifica SAC ai terreni interessati. Ha poi considerato che le deduzioni operate dal perito di superfici considerate non idonee alla campicoltura non fossero ancora tali da compromettere la qualità del comparto nella sua globalità ad essere incluso nelle SAC (consid. 5.2. e 5.3.). Ha quindi concluso al consid. 5.4. che la SA non si fosse confrontata non solo con tale aspetto ma soprattutto con quello relativo alle proprietà SAC delle aree ospitanti i vigneti, che i ricorrenti avevano indicato essere gestiti da circa un trentennio secondo metodi tradizionali con il trattamento a base di metalli pesanti. Risultava pertanto determinante sapere se tali aree avessero mantenuto la fertilità del suolo. Di qui il rinvio degli atti all'istanza inferiore per accertamenti.
4.1. Dai risultati delle analisi chimiche svolte dal laboratorio __________ su cinque campioni di suolo prelevati sui fondi in questione è emerso che in tutti punti analizzati le concentrazioni di rame totale superano i valori indicativi prescritti dall'O suolo, ovvero quei valori che definiscono il grado di deterioramento oltre il quale, in base alle attuali conoscenze scientifiche o all'esperienza, la fertilità del suolo non è più garantita a lungo termine (art. 35 cpv. 2 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01). Inoltre i campioni 3 (mapp. 695) e 5 (mapp.
4.2. L'art. 30 della legge federale sull'approvvigionamento economico del paese del 17 giugno 2016 (LAP; RS 531) pone il principio secondo cui la Confederazione provvede, in particolare mediante misure di pianificazione del territorio, a conservare sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente per l'avvicendamento delle colture, in modo da garantire una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese in situazioni di grave penuria. Il PS SAC ne rappresenta una concretizzazione. Le finalità dell'art. 30 LAP sono riprese nella scheda P8 del PD, secondo cui la pianificazione deve contribuire a garantire la base territoriale dell'approvvigionamento del Paese. Per questo compito essa deve preservare sufficienti superfici di buoni terreni agricoli (cfr. capitolo I, Situazione e problemi, pag. 2). In ogni caso, oltre a realizzare tale obiettivo, la protezione durevole dei terreni di buona qualità e facilmente utilizzabili deve essere mantenuta in primo piano se il Cantone vuole garantire buone condizioni di produzione (cfr. capitolo I, Le sfide, pag. 3). Per quanto attiene ai criteri di qualità che devono ravvisare le SAC, la Guida 2006, che si propone di garantire una prassi cantonale uniforme, ne fissa 6 al capitolo 7.3, pag. 15, ripresi da quelli definiti nel PS SAC del 1992, fra cui quello secondo cui le sostanze nocive ai sensi dell'O suolo presenti nel terreno siano uguali o inferiori ai valori indicativi (criterio supplementare n. 5) e quello secondo cui le superfici accorpate presentino un'estensione di almeno un ettaro e una forma delle particelle adeguata (criterio supplementare n. 6). La Guida 2006 specifica tuttavia che tali criteri vanno intesi come direttiva per il trattamento di casi speciali, fra cui i vigneti (cfr. pag. 10), e di eventuali nuove delimitazioni. Essi non si applicano alle SAC già definite dai Cantoni (cfr. pag. 5 e pag. 15). Per quanto attiene ai vigneti, la Guida si riferisce solo ai nuovi impianti (cfr. pag. 10 titoletto).
4.3. Il PS SAC è attualmente in fase di revisione. La versione del dicembre 2018 elaborata per l'audizione pone a pag. 3 l'obiettivo generale di garantire i suoli migliori della Svizzera nel lungo periodo in termini sia qualitativi che quantitativi, ed enuncia tutta una serie di principi (P1-P18), fra cui la definizione dei criteri qualitativi per delimitare le SAC (P6: I suoli inseriti nell'inventario in seguito a nuovi rilevamenti, valorizzazioni e ricoltivazioni devono soddisfare i criteri di qualità stabiliti dalla Confederazione, pag. 11) e la trattazione dei casi speciali, nei quali rientrano anche i vigneti (P16: Le superfici destinate a un'utilizzazione speciale possono essere conteggiate nell'inventario cantonale a condizione che il loro suolo adempia ai criteri di qualità SAC e che la superficie, in caso di grave penuria, sia di nuovo a disposizione della campicoltura entro 12 mesi, pag. 14). I criteri di cui al principio P6 si rifanno in sostanza a quelli fissati nella Guida 2006 e si applicano solo in ambito di rilevamenti di nuove SAC non ancora inventariate, di valorizzazioni e ricoltivazioni di suoli degradati per cause antropiche da trasformare in SAC, e nel quadro dell'aggiornamento degli inventari in conseguenza delle mappature (cfr. Rapporto PS SAC, pag. 16-18).
4.4. Per quanto attiene al P16 Casi speciali, essi vengono definiti, a pag. 18, come segue:
I casi speciali sono superfici destinate a utilizzazioni speciali, il cui suolo presenta tuttavia qualità SAC. Esse, ad esempio, possono essere superfici
° che non vengono utilizzate per scopi agricoli (ad es. campi da golf);
° che vengono utilizzate per colture perenni (ad es. frutta, vigneti, bacche, vivai);
° (…)
Possono essere conteggiate nell'inventario SAC a condizione che la qualità SAC sia mantenuta e che la superficie, in caso di grave penuria, sia di nuovo a disposizione della campicoltura entro 12 mesi.
Il Rapporto PS SAC esprime a pag. 26 i seguenti criteri per il loro computo:
Nella pratica i Cantoni sono confrontati sempre più spesso con casi speciali di richiesta di SAC. Con ciò si intendono quelle superfici con qualità SAC destinate a un'utilizzazione speciale, non necessariamente agricola. Le utilizzazioni speciali sulle SAC devono continuare a costituire un'eccezione e a interessare complessivamente solo una piccola porzione delle SAC iscritte negli inventari cantonali.
Esse possono essere conteggiate nell'inventario cantonale purché siano rispettate le seguenti condizioni:
° la qualità SAC del suolo non viene compromessa da un'utilizzazione speciale;
° la superficie può essere rimessa a disposizione della campicoltura entro 12 mesi.
Una volta che la struttura del suolo abbia subito pesanti interventi (modifiche del terreno) o il suolo sia stato rimosso, si può supporre che entrambi i criteri non siano più soddisfatti. Le relative superfici devono quindi essere stralciate dall'inventario SAC. (…).
Nell'ottica della sicurezza alimentare in caso di grave penuria, gli unici casi speciali a poter essere conteggiati negli inventari cantonali delle SAC sono quelli in cui è possibile coltivare di nuovo le colture bersaglio fondamentali per l'approvvigionamento economico del Paese (colza, patate, cereali o barbabietole da zucchero) entro 12 mesi con le rese tipiche della regione.
Le superfici non possono essere conteggiate nell'inventario SAC, qualora si sospetti o si accerti un deterioramento in ambito di qualità del suolo dovuto a sostanze nocive introdotte in relazione all'utilizzazione speciale. Ciò vale, ad esempio, per gli orti e i giardini domestici (…). Per quanto riguarda i vigneti, occorre addurre le relative prove.
Segue a pag. 27-28 la tabella 4: Principi per la gestione dei casi speciali, che alla voce Vigneti, ammette il loro computo nell'inventario SAC a condizione che il suolo non sia degradato, osservando quanto segue:
Dopo la rimozione delle viti, i terreni possono essere riutilizzati per la coltivazione delle colture bersaglio entro un anno. I vigneti, a causa della pendenza del terreno, vengono raramente impiantati su SAC, ragion per cui sono trascurabili in termini di superficie. In regioni dove la viticoltura viene praticata da molto tempo, tuttavia, sono state registrate nel suolo elevate concentrazioni di rame, ragion per cui il suolo – in casi individuali – dev'essere analizzato prima che la superficie vitata possa essere conteggiata nell'inventario SAC cantonale.
4.5. Ferme queste premesse e con la riserva relativa al fatto che le indicazioni contenute nel PS SAC in revisione non sono ancora vincolanti, va anzitutto ribadito il principio secondo cui appartengono alle SAC i suoli migliori della Svizzera che vanno mantenuti tali nel lungo periodo in termini sia qualitativi che quantitativi. Appare inoltre fuori dubbio che se i mapp. 694, 695 e 697 fossero valutati in base ai criteri generali previsti dal PS SAC in revisione (cfr. in particolare P6), essi andrebbero estromessi dalle SAC, già solo per il superamento dei valori indicativi riscontrato. Altre considerazioni portano tuttavia comunque ad accogliere le richieste dei ricorrenti.
4.6. Anzitutto dal rapporto del 3 dicembre 2014 della SPAAS emerge come il grave deterioramento riscontrato al mapp. 694 escluda che il medesimo possa venir considerato (ancora) fertile e quindi annoverato nelle SAC. Da notare al proposito come il perito di parte, nel suo rapporto del 6 novembre 2019, osservi che nel caso dovessero venire asportati, simili terreni con superamenti del valore di guardia dovrebbero essere smaltiti in discarica (…). In un caso (campione 05.SANT.S20) sarebbe addirittura necessario ricorrere al deposito in discarica reattore (tipo E) in quanto il tenore in rame eccede il limite massimo per le discariche per inerti (tipo B). Ciò comporta un'ulteriore e rilevante riduzione (- 882 m2) della superficie da ritenersi idonea alla campicoltura, oltre a quella già indicata dal perito nel suo rapporto del 20 ottobre 2008 (3'350 m2). Tale aspetto assume particolare importanza, posto che il comparto formato dai mapp. 694, 695 e 697 non confina con (altra) zona SAC. Inoltre il superamento dei valori indicativi riscontrato su tutti i fondi e il loro deterioramento diffuso implica, come visto, un grado di deterioramento oltre il quale, in base alle attuali conoscenze scientifiche o all'esperienza, la fertilità del suolo non è più garantita a lungo termine (cfr. art. 35 cpv. 2 LPAmb, supra consid. 4.1.). Tale situazione è destinata a peggiorare, posto che l'attuale gestione dei vigneti compromette (ulteriormente) la qualità del suolo, rendendo remota la possibilità di riconvertirli, in caso di necessità, alla campicoltura entro 12 mesi. Tant'è vero che la SPAAS, nelle sue conclusioni, indica la necessità, qualora le superfici venissero annoverate nelle SAC, di garantire una gestione che possa escludere un deterioramento ulteriore della qualità del suolo, aspetto quest'ultimo su cui la SA, nel suo rapporto del 21 gennaio 2015 è rimasta silente. Infine l'osservazione, di per sé corretta, secondo cui il deterioramento diffuso, di per sé, non implica restrizioni d'uso secondo l'O suolo nel caso in cui si debbano implementare in caso di necessità colture differenti, non tiene però conto del fatto che la riconversione delle superfici SAC, in caso di necessità, si orienta verso un determinato tipo di colture ovvero quelle ritenute fondamentali per l'approvvigionamento economico del Paese (cfr. supra consid. 4.3.). In conclusione, tutti questi elementi, valutati nel complesso, portano ad escludere che i fondi in questione presentino (ancora) la qualità necessaria sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo per essere inclusi nelle SAC. L'opposta valutazione operata dal Consiglio di Stato non merita pertanto tutela.
5.2. Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Dato l'esito del gravame, si giustifica invece l'assegnazione di ripetibili ai ricorrenti, patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm); in concreto esse sono dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
decide:
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5487) è annullata;
1.2. gli atti vengono retrocessi al Comune di Sant'Antonino affinché stralci i mapp. 694, 695 e 697 dalle SAC indicate nel piano del paesaggio 1:5000 e nel piano del paesaggio, settore Paese.
Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato quale anticipo per le spese processuali. Lo Stato verserà ai ricorrenti complessivi fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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