AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2016.4
Data decisione, Autorità: 20.04.2020, TRAM
Titolo: Variante di piano regolatore volta a riqualificare le zone residenziali in un comparto del Comune favorendo lo spostamento delle attività commerciali e industriali in un'altra area
Incarto n. 90.2016.4
Lugano 20 aprile 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 22 gennaio 2016 della
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 23 dicembre 2015 (n. 6003), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Arbedo-Castione concernente il comparto Castione;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 () è proprietaria del mapp. 27 di Arbedo-Castione. Il fondo, di 20'816 m2, è posto nelle vicinanze dello svincolo autostradale di Bellinzona nord ed è delimitato a sud da via __________ e a ovest da via __________. Su di esso sorge il Centro commerciale __________ di Castione che dispone di una superficie di vendita pari a 6'601 m2 e di 355 posteggi (cfr. Sistemazione Centro __________ Castione - Rapporto di impatto ambientale, aggiornamento aprile 2010, pag. 2 e 5, prodotto dalla ricorrente in prima sede), ciò che lo qualifica come grande generatore di traffico (GGT) ai sensi della scheda R8 del piano direttore cantonale (PD; cfr. in particolare p.to 2.1. Definizione di Grande generatore di traffico - GGT, pag. 5). La proprietà è situata nella zona residenziale semi-intensiva (RSI) 13.00 del piano regolatore del Comune di Arbedo-Castione, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 maggio 2002 (n. 2284) e dell'11 marzo 2003 (n. 1036, decisione sulle parti sospese) ed integrato in seguito da numerose varianti. La zona RSI è retta dall'art. 26 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che dispone:
La zona residenziale semi-intensiva RSI 13.00 è in principio destinata alla residenza ed al commercio. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona.
L'altezza massima delle costruzioni è di 13.00 m.
L'indice di sfruttamento massimo è dello 0.8.
L'indice di occupazione è del 40%; almeno un terzo della superficie rimanente deve essere sistemato a verde.
Alla zona è attribuito il grado di sensibilità II secondo OIF.
B. a. Durante la seduta del 25 ottobre 2012 il Consiglio comunale di Arbedo-Castione ha adottato la variante del piano regolatore concernente il comparto Castione, con lo scopo di dare slancio alla zona industriale, di riqualificare l'abitato e di dare un nuovo assetto al quartiere nelle vicinanze della stazione (messaggio municipale 6 agosto 2012 [n. 312], pag. 1). Essa si prefigge in particolare di riqualificare le zone residenziali poste a est della ferrovia con varie misure, fra cui la drastica limitazione della dimensione delle attività commerciali ivi insediate, favorendone lo spostamento ad ovest della ferrovia nelle zone all'uopo previste (zona sportiva e commerciale [SC]; zona lavorativa e commerciale [LC]) tramite parziale riconversione dell'attuale zona industriale J1, nel comparto indicato dal PD come potenzialmente idoneo per i GGT. L'art. 26 NAPR (ora art. 31 NAPR) è stato riformulato come segue:
La zona residenziale semi-intensiva RSI 13.00 è in principio destinata alla residenza ed al commercio. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona. Subordinatamente sono ammesse attività di servizio o produttive non moleste. In particolare non è ammessa la costruzione, la trasformazione o il cambiamento di destinazione di edifici per l'esercizio della prostituzione.
Attività commerciali sono ammesse unicamente se volte a soddisfare i fabbisogni locali e con al massimo di 150 mq di superficie di vendita. Non sono ammesse attività che si configurano come "grandi generatori di traffico" ai sensi della legislazione vigente.
L'altezza massima delle costruzioni è di 13.00 m.
L'indice di sfruttamento massimo è dello 0.8.
L'indice di occupazione massimo è del 40%; almeno un terzo della superficie rimanente deve essere sistemato a verde.
Alla zona è attribuito il grado di sensibilità II secondo OIF.
Il mapp. 27__________ è stato inoltre vincolato all'allestimento di un piano di quartiere secondo le disposizioni dell'art. 41 NAPR, che prevede in particolare:
(…)
PQ 2: Prati dei Mulini (fondo n. 27__________ RFD)
Lo scopo è la riconversione alle attività residenziali.
L'edificazione deve avere un carattere unitario e lo standard energetico degli edifici deve essere superiore o equivalente a Minergie.
Almeno la metà dell'area verde deve essere raggruppata in un'unica superficie.
Non è ammessa circolazione veicolare all'interno del sedime, ad eccezione delle attività di carico-scarico e fornitura. I posteggi devono essere interrati o in autosilo, ad eccezione di quelli destinati ai visitatori.
Chiamati a esprimersi tramite referendum, i cittadini di Arbedo-Castione hanno condiviso la nuova impostazione pianificatoria.
b. Avverso tale variante RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento nella misura in cui inserisce la sua proprietà in una zona a vocazione esclusivamente residenziale e prevede l'obbligo di allestire un piano di quartiere. Invocando una lesione del suo diritto di essere sentita, essa ha censurato una violazione della libertà economica. In particolare, secondo la ricorrente, la variante, irrealistica ed utopica, non sarebbe sorretta da un sufficiente interesse pubblico e andrebbe ad influire indebitamente sulla libera concorrenza con altri centri commerciali posti nelle sue vicinanze (__________, __________ e __________). La variante si sarebbe inoltre rivelata lesiva del principio della proporzionalità, in particolare considerati i costi esorbitanti derivanti dallo smantellamento e dal trasferimento della sua sede attuale nel nuovo comparto, posto ad ovest della ferrovia.
C. Con risoluzione del 23 dicembre 2015 (n. 6003) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la variante, negando tuttavia la sanzione agli azzonamenti previsti per il comparto posto ad ovest della ferrovia (cfr. p.to n. 2. a. del dispositivo, pag. 75, che rinvia al capitolo 5. Riassunto della decisione, e in particolare sottocapitolo A. a.), vista l'assenza di un'analisi dei pericoli naturali legati all'esondazione del fiume Ticino (cfr. in particolare capitolo 4.1.1. a. Pericoli alluvionali, pag. 14-15). Tuttavia, in considerazione del lungo iter che aveva contraddistinto la variante e delle mutate circostanze relative alla realizzazione dello stadio, il Governo ha reputato utile formulare all'attenzione del Comune alcune considerazioni in merito agli azzonamenti, alle opere di urbanizzazione, alla rete viaria e agli aspetti paesaggistici relativi a tale comparto nell'ottica di una sua rielaborazione (cfr. in particolare capitolo 4.1.2. d. Proposte per il Comparto a ovest della ferrovia, pag. 31-36). Per quanto attiene al ricorso di RI 1, l'Esecutivo cantonale l'ha respinto, ritenendo come, malgrado la mancata approvazione del suddetto settore, l'intenzione del Comune fosse comunque quella di consolidare maggiormente la componente abitativa nelle zone residenziali.
D. Avverso tale decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui approva l'azzonamento previsto per la sua proprietà. Ribadendo la sussistenza di una violazione del principio della proporzionalità, essa sottolinea segnatamente come, in ogni caso, con la mancata approvazione degli azzonamenti previsti ad ovest della ferrovia venga a cadere anche l'interesse pubblico alla base del provvedimento.
E. a. Il Comune di Arbedo-Castione e la Sezione dello sviluppo territoriale postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
F. a. Il 30 novembre 2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione RI 1 si è impegnata a produrre la licenza edilizia rilasciatale il 19 giugno 2017 per il rinnovo dell'edificio al mapp. 27__________. Il documento è stato tramesso al Tribunale il giorno stesso.
b. La RI 1 e il Comune hanno esibito una memoria conclusiva con la quale hanno ribadito le proprie tesi di fondo, puntualizzandole ulteriormente. In aggiunta RI 1 lamenta una violazione del principio della stabilità dei piani e, in quest'ottica, l'assenza di un'adeguata motivazione delle mutate circostanze atte a giustificare la soluzione pianificatoria che la concerne. Posto inoltre come con il rilascio della licenza del 19 giugno 2017 sarà escluso uno smantellamento della sua attività nei prossimi 20 anni almeno, essa sottolinea l'impossibilità di attuare le scelte del piano nel suo orizzonte di validità.
Considerato, in diritto
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione prodotta in corso di causa e dalle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.1. La tesi si rivela completamente priva di fondamento già solo per il fatto che manifestamente gli atti informanti la variante sottoposti al Consiglio comunale contemplavano (già) la versione dell'art. 31 NAPR così come poi adottata il 25 ottobre 2012 (cfr. parimenti Rapporto di pianificazione agosto 2012 e obiettivo ivi più volte ribadito, ad esempio a pag. 21, relativo alla drastica limitazione della dimensione delle attività commerciali (in particolare vendita) nelle zone edificabili site a est della linea ferroviaria). Ad ogni modo, per i dettagli concernenti l'iter che ha condotto all'approvazione della variante si rinvia per semplicità a quanto addotto dal Comune in sede di risposta al Consiglio di Stato (pag. 17, p.to 9.1). A titolo abbondanziale si rileva quanto segue.
3.2. La pianificazione del territorio in generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 11 ad art. 21). Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati. La notevole modifica può concernere sia una situazione di fatto sia di diritto: in quest'ultimo caso può trattarsi di una modifica legislativa in ambito pianificatorio o ambientale, dell'entrata in vigore della revisione del piano direttore o di una nuova giurisprudenza (cfr. Thierry Tanquerel in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 45 ad art. 21; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 15 ad art. 21). Del resto, i piani d'utilizzazione devono essere adattati al nuovo diritto (cfr. Tanquerel, op. cit., n. 45 ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art. 33 cpv. 1 LST). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni ed esigenze diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (RtiD II-2017 n. 10 consid. 3.3. con rinvii).
3.3. Come esposto in narrativa, la revisione generale del piano regolatore del Comune di Arbedo-Castione è stata approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 maggio 2002 (n. 2284) e dell'11 marzo 2003 (n. 1036, decisione sulle parti sospese) ed integrata in seguito da numerose varianti. Con la risoluzione del 14 maggio 2002 il Governo ha pure approvato l'art. 26 NAPR, che è stato completato come segue (cfr. p.to n. 1 e 4 del dispositivo, pag. 40, che rinvia al capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio, e in particolare lett. f, pag. 37, nonché pag. 28):
(…) Attività di servizio e artigianali sono ammesse se compatibili con la destinazione preponderante della zona. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona.
All'origine della variante all'esame vi è l'avvio della progettazione, nel 2006, della nuova stazione TILO di Castione e la revisione del PD, che ha identificato il vasto comparto posto a ovest della ferrovia, mai veramente decollato come zona industriale J1, come polo di sviluppo economico (PSE) ai sensi della scheda R7 con la possibilità di insediarvi GGT ai sensi della scheda R8 (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 2012, capitolo Sintesi introduttiva, pag. 3-4), ciò che ha indotto il Municipio a istituire il 2 marzo 2009 una zona di pianificazione sul suo territorio. Alla luce di queste premesse bisogna convenire che l'esigenza di riesaminare il piano regolatore per quanto attiene al comparto Castione sia dal profilo delle sue finalità, sia dal profilo dei suoi contenuti, appare data già alla luce del fatto che dalla sua approvazione, risalente al 14 maggio 2002, sono passati ormai più di dieci anni. Di regola non è dunque più possibile appellarsi al principio della stabilità dei piani, posto che, come espresso supra al consid. 3.2., visioni e esigenze diverse da parte delle autorità possono giustificarne un riesame, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT. A ciò si aggiungono gli importanti motivi d'interesse pubblico, appena ricordati, relativi alla volontà del Comune di rilanciare il vasto comparto industriale posto ad ovest della ferrovia, attualmente sottosfruttato. La critica non merita quindi accoglimento.
Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 [Cost. RS 101]; DTF 132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.3. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.2. Le zone residenziali sono essenzialmente riservate agli insediamenti abitativi ed alle attività complementari a questa destinazione, ossia ad insediamenti di altro genere, ma di natura accessoria, subordinata alla funzione residenziale. Negozi di quartiere ed esercizi pubblici risultano conformi alla destinazione della zona residenziale, soltanto nella misura in cui siano commisurati alle effettive esigenze dei suoi abitanti (cfr. DTF 117 Ib 147 consid. 5b; RDAT II-2002 n. 77, I-1997 n. 29, I-1995 n. 35).
5.3. In concreto la variante all'esame si basa sulla seguente analisi territoriale (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 2012, pag. 8):
Lo sviluppo territoriale degli ultimi anni di Castione è stato contraddistinto dall'insediamento di svariate attività di tipo commerciale nelle zone miste ubicate ad est della linea ferroviaria, presso la parte principale dell'abitato, mentre l'area industriale ad ovest della stessa si presenta da anni sotto utilizzata ed occupata da attività a basso valore aggiunto.
In sintonia con le indicazioni del Piano direttore, ed in particolare con le schede R7 (Poli di sviluppo economico) e R8 (Grandi generatori di traffico), l'obiettivo del Municipio è di ridare slancio alla zona situata a ovest della linea ferroviaria e nei pressi della nuova stazione TILO e contemporaneamente restituire la vocazione residenziale alla parte principale dell'abitato di Castione.
Il citato Rapporto enuncia poi, sempre a pag. 8, i vari obiettivi perseguiti, fra cui quello di concentrare/spostare le attività commerciali esistenti e future (escluse le piccole attività a carattere locale) ad ovest della ferrovia, a ridosso della stazione, e quello di ridare/garantire una vocazione locale (in particolare residenziale) al comparto ad est della ferrovia, chiuso tra la montagna, la strada cantonale per Claro e quella per Lumino. Più precisamente sono in particolare da richiamare da un lato la volontà di concretizzare il "Polo di sviluppo economico" ad ovest dei binari (…) e dall'altra quella di restituire all'abitato di Castione (a est di Via __________) una vocazione più prettamente residenziale, impedendo la realizzazione di nuovi centri commerciali (citato Rapporto, pag. 9).
5.4. Per quanto attiene specificamente le zone residenziali, il modello urbanistico di riferimento prevede una delimitazione delle zone con una funzione prevalentemente residenziale, che sono quelle più discoste dagli assi di transito veicolare. Esse ricalcano sostanzialmente le zone già in vigore, per le quali è prevista una regolamentazione molto restrittiva delle attività non compatibili con la residenza, in particolare quelle commerciali (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 2012, pag. 20). Tale impostazione è ribadita nei Principi e obiettivi relativi alle modifiche del piano delle zone (cfr. citato Rapporto, pag. 24):
Il Municipio intende in primo luogo operare una chiara distinzione tra le varie zone edificabili in funzione della loro vocazione. Queste possono essere classificate in tre gruppi: residenziali, miste e lavorative.
Parallelamente a questa classificazione c'è una distinzione del grado di "molestia" delle attività ammesse in ognuna delle zone.
Le aree a vocazione residenziale (la zona dei nuclei tradizionali, la zona residenziale estensiva e quella intensiva) sono tendenzialmente ubicate lontano dagli assi di transito principali e non vi sono ammesse altre attività che possano generare conflitti con le funzioni abitative. Attività di vendita sono ammesse solo se a carattere prettamente locale e limitatamente a superfici inferiori a 150 mq.
Per ciò che concerne le modifiche alle norme di attuazione, esse riguardano in particolare (cfr. citato Rapporto, pag. 41):
un nuovo articolo inerente il concetto di molestia. Esso permette di definire con precisione la compatibilità di una determinata attività con la zona edificabile. In particolare permette di escludere attività che generano ripercussioni non compatibili con le caratteristiche e le esigenze delle funzioni abitative e permette di considerare anche le immissioni "immateriali" (ideali);
(…)
l'inserimento del limite della superficie di vendita e il divieto ad insediare GGT in genere nelle zone edificabili residenziali e miste;
la precisazione della vocazione residenziale delle zone preposte alla funzione abitativa;
l'inserimento del grado di molestia ammesso nelle diverse zone edificabili;
(…)
5.5. La ricorrente contesta l'interesse pubblico alla base dei nuovi contenuti dell'art. 31 NAPR, concentrando le sue tesi sul fatto che la mancata approvazione del comparto ad ovest della ferrovia faccia sì che una buona parte degli obiettivi pianificatori prospettati dal Comune vengano a meno sottraendo un elemento di interesse pubblico di fondamentale importanza all'intera operazione. A torto. Infatti, contrariamente a quanto essa assume, la mancata approvazione da parte del Governo delle nuove zone SC e LC non ha scalfito minimamente le scelte operate dal Comune relative alla riqualifica delle zone residenziali presenti sul suo territorio. Tali scelte, a cui perviene una portata autonoma rispetto a quelle preconizzate per il comparto posto ad ovest della ferrovia, appaiono infatti convenientemente motivate e si pongono in perfetta sintonia con i principi elencati all'art. 3 cpv. 3 LPT, secondo cui occorre ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici (lett. a) e preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (lett. b) (cfr. anche Waldmann/Hänni, op. cit., n. 36 ad art. 3; Aemisegger/Kissling, op. cit., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, n. 37). In particolare l'obiettivo di sottolineare la vocazione residenziale della zona dei nuclei tradizionali, della zona residenziale estensiva e di quella intensiva, ammettendovi solo piccole attività commerciali e rendendo così conforme il regime di zona con quanto ammesso dalla giurisprudenza (cfr. supra consid. 5.2.), non può che venir condiviso.
5.6. È vero che, negli intendimenti del Comune, vi era l'obiettivo di accompagnare il rafforzamento della funzione residenziale con la messa a disposizione di superfici destinate al commercio e alla vendita per quelle attività, presenti in tali zone, ritenute incompatibili con la funzione abitativa. Ora, a prescindere dal fatto che la ricorrente si era opposta in prima sede anche a questa soluzione, in proposito occorre anzitutto osservare come l'impostazione pianificatoria relativa al comparto posto ad ovest della ferrovia, conforme alla scheda R8 del PD concernente il GGT, seppur non approvata, non è stata abbandonata e formerà oggetto di rielaborazione (cfr. supra consid. C). Il Comune ha già dato avvio ai relativi lavori preparatori, così come comunicato nell'ambito del sopralluogo del 30 novembre 2017 ("… fra Comune e Cantone sono in atto delle trattative per ridefinire gli obiettivi pianificatori ad ovest della ferrovia e che al riguardo vi sarà un incontro che si terrà durante il mese di gennaio prossimo"), ciò che attesta la volontà di concludere la pianificazione concernente questo settore entro tempi ragionevoli. Occorre poi rilevare come la presenza in una zona residenziale di un GGT, come per l'appunto l'attività di RI 1, necessitasse in ogni caso di venir riesaminata dal profilo pianificatorio, ciò che il Comune ha fatto, prevedendo, per il mapp. 27__________, la sua riconversione alla funzione abitativa (cfr. art. 41 NAPR). Poco importa se, visto il rilascio della licenza edilizia del 19 giugno 2017 per la riattazione con ampliamento dello stabile al mapp. 27__________, l'insorgente ritiene che nei prossimi 20 anni nulla muterà sul suo fondo, motivo per cui la prevista pianificazione non troverebbe attuazione, difettando quindi d'interesse pubblico. Tale perentoria affermazione, oltre a dipendere unicamente dalle scelte e dalle strategie aziendali dalla ricorrente, non può venir opposta con successo al postulato di una pianificazione razionale del territorio, vista, tra l'altro, l'impossibilità, alla luce dei contenuti della scheda R8 del PD e degli art. 72 seg. LST, ed in particolare dell'art. 74 cpv. 1 LST, di garantire all'insorgente un ulteriore sviluppo della sua attività nella zona in cui attualmente si situa. Va infine considerato che la ricorrente, proprio in base alla licenza del 19 giugno 2017, ha potuto consolidare la sua situazione nel comparto all'esame e che tale situazione, così come osserva il Comune in sede di risposta, è tutelata dagli art. 66 LST e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), che permettono, qualora ne siano date le premesse (cfr. in particolare art. 86 cpv. 2 e 3 RLst), anche trasformazioni e ammodernamenti. Peraltro, così come verrà esposto al seguente considerando, versano in una situazione del tutto analoga anche le attività concorrenti indicate dall'insorgente, posto che pure all'interno delle zone dove si situano vige il divieto d'insediare GGT e limitazioni relative alla superficie di vendita.
5.7. Da notare che, in sede di replica, la ricorrente propone un'analisi territoriale diversa da quella operata dal Comune, sottolineando come il suo fondo si situi in mezzo a molte altre attività di carattere commerciale e come il loro sviluppo in tale fascia di territorio abbia un senso poiché fungerebbe da cuscinetto fra la semi autostrada A13 e la zona residenziale. Di conseguenza una zona mista, che preveda sia la residenza che il commercio costituirebbe la soluzione più razionale e meno incisiva per la ricorrente. La tesi non può trovare accoglimento. Infatti, come si evince dal piano delle zone, la revisione già prevede verso sud un'estesa "fascia cuscinetto" fra la zona residenziale RSI e la semi autostrada A13, costituita dall'area forestale e dalla zona per attività produttive J2, dove trovano insediamento i negozi __________ e __________. Inoltre anche ad ovest, verso via __________, la zona residenziale RSI è delimitata dalla zona artigianale Art e dalla zona mista semi-intensiva MSI, dove sono situate __________ e . Peraltro sia l'art. 32 NAPR, concernente la zona MSI, che l'art. 35 NAPR, concernente la zona J2, vietano, come l'art. 31 NAPR, l'insediamento di GGT. Inoltre l'art. 32 NAPR pone alle attività commerciali dei limiti alla superficie di vendita (300 m2) di poco superiori a quelli introdotti all'art. 31 NAPR (150 m2) per la zona RSI. Cadono pertanto nel vuoto le censure della ricorrente, secondo cui l'azzonamento del suo fondo sarebbe dettato da motivi di politica economica, che andrebbero a incidere sulla libera concorrenza, e si rivelerebbe (implicitamente) lesivo del principio della parità di trattamento. Per tutti questi motivi le critiche rivolte all'azzonamento del mapp. 27 non meritano accoglimento.
6.1. Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce il perimetro del piano di quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è quello di favorire la promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi che sono fissati dal piano regolatore (Renato Steiger, Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione alla legge federale sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag. 335 segg., 336). Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Diversamente dal piano particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la procedura di licenza edilizia (STA 52.1997.115 del 10 giugno 1997 consid. 3.1.; art. 56a cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009, BU 2009, 541). È dunque il Municipio che decide, non il Legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100). È quindi importante che gli elementi pianificatori essenziali siano stabiliti dal piano, preliminarmente all'elaborazione del piano di quartiere. In caso contrario si determinerebbe l'assetto di una porzione del territorio non nelle vie della pianificazione, ma attraverso un progetto planovolumentrico. Affidare unicamente all'abilità di un architetto - prevedendo eventualmente il parere di una commissione consultiva - la soluzione corretta dal profilo pianificatorio dei problemi posti dall'edificazione di parte del territorio senza tracciare preliminarmente le linee essenziali dell'intervento, può facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio e sottrarre interventi incisivi sul territorio al preventivo controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32 consid. 6). Una volta approvato, il piano di quartiere mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore da cui dipende resta in vigore (art. 56a cpv. 2 LALPT).
6.2. Come appena ricordato l'art. 56 cpv. 3 LALPT prescrive che il piano regolatore stabilisce il perimetro del piano di quartiere nonché i requisiti qualitativi minimi ed i parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). La LST riconferma questa impostazione all'art. 54 e precisa all'art. 76 RLst che il piano regolatore deve contenere i requisiti qualitativi minimi, che dipendono dagli obiettivi e dai contenuti che il Comune vuole incentivare mediante il piano di quartiere (cpv. 1), e che i parametri edilizi minimi e massimi, di cui all'art. 54 cpv. 3 LST, sono le prescrizioni riguardanti le altezze, le distanze e gli indici (cpv. 2).
6.3. Come spiega il Comune in sede di risposta, in concreto il PQ 2 è motivato dal fatto che il mapp. 27__________ si trova in una posizione particolarmente sensibile dal profilo paesaggistico e di completazione dell'abitato di Castione, alla congiunzione di Via __________ con Via __________. Per questo motivo, è imposto il vincolo di realizzare un'edificazione residenziale a carattere unitario, di standard energetico superiore, con posteggi interrati o in autosilo e senza circolazione veicolare interna (Rapporto di pianificazione agosto 2012, pag. 30). Per quanto attiene ai parametri edificatori che reggono il PQ 2, occorre rifarsi ai capoversi introduttivi dell'art. 41 NAPR e più precisamente al cpv. 6 che recita:
Come esposto in narrativa (cfr. supra consid. B.a.), l'art. 31 NAPR prevede per la zona RSI un'altezza massima delle costruzioni di 13.00 m, un indice di sfruttamento massimo dello 0.8 e un indice di occupazione massimo del 40%. Le distanze tra edifici e dai confini valide per la zona RSI sono poi dettagliate nelle norme generali agli art. 3 cpv. 1 lett. c e 4 cpv. 1 lett. b NAPR. Alla luce di tali disposizioni si deve concludere che il Comune ha debitamente disciplinato i parametri edificatori relativi al PQ 2, in sintonia con quanto prescritto dall'art. 56 cpv. 3 LALPT.
7.2. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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