AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2019.585
Data decisione, Autorità: 13.02.2020, TRAM
Titolo: Commesse pubbliche. Valutazione del criterio delle referenze
Incarto n. 52.2019.585
Lugano 13 febbraio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 15 novembre 2019 della
RI 1
contro
la decisione del 24/30 ottobre 2019 del Municipio di CO 2, che in esito al concorso per la delibera delle opere da giardiniere per il risanamento dell'area giochi delle Scuole elementari _________, ha aggiudicato la commessa alla ditta CO 1 di __________;
ritenuto, in fatto
A. Il __________ il Municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da giardiniere per il risanamento dell'area giochi delle scuole elementari __________ (FU n. __________ pag. __________). Oggetto della commessa è la sistemazione del giardino attuale con la sostituzione delle attrezzature da gioco e la nuova pavimentazione truciolare, rifacimenti ed adattamenti percorsi pedonali, semine e piantagioni. La descrizione dell'opera fornita dal capitolato alla pos. 131.100 indicava che:
I lavori comprenderanno la risistemazione a tappe dell'area giochi esistente, in particolare:
smantellamento attrezzature e giochi esistenti;
scavi e il modellamento del terreno attuale;
scavi e formazioni di drenaggi;
risanamento di pavimenti;
formazione di vari giochi per bambini;
formazione di pavimenti;
adattamenti vari aree verdi, piantagioni e nuove semine.
L'avviso di gara (cifra 4) preannunciava che la commessa sarebbe stata aggiudicata al miglior offerente tenuto conto dei seguenti criteri di aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione:
A) minor costo 45%
B) referenze ed esperienza dell'impresa per lavori analoghi 27%
C) attendibilità del prezzo 20%
D) formazione apprendisti 5%
E) perfezionamento professionale 3%
La documentazione di gara prevedeva, alle pos. 224.300-310, le seguenti prescrizioni relative al criterio referenze ed esperienza dell'impresa per lavori analoghi:
224.300 Assegnazione della nota sulle referenze
Devono essere inserite unicamente le referenze per i lavori oggetto del concorso, intese come lavori e non come tipologia d'oggetto.
Valgono solo le referenze riferite ai lavori eseguiti dalla ditta e non quelle dei fornitori di materiali.
In caso di filiale: valgono solo le referenze della filiale che inoltra l'offerta
In caso di succursale: sono ammesse anche le referenze della Casa Madre.
224.310 Punteggio da 1 a 6
Per il calcolo dei punti fanno stato le opere con importo superiore a Fr. 75'000 (I.V.A. esclusa, importo lordo esclusi ulteriori sconti e ribassi definiti in sede di liquidazione) eseguite negli ultimi 5 anni dal 2015 al 2019 compresi (opere da giardiniere in costruzioni di aree giochi). Fa stato la data della fattura finale.
Sono ammesse le referenze per lavori fatti in un consorzio, solamente se la quota percentuale di partecipazione supera il valore soglia fissato.
10 opere
Punti 6
8 opere
Punti 5
6 opere
Punti 4
4 opere
Punti 3
2 opere
Punti 2
nessuna opera
Punti 1
Opera
Importo Liquidato in Fr.
Anno
Progettista (Arch. o Ing.)
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N.B.: per la distinta delle referenze non vengono accettati allegati (va compilata la tabella soprastante).
Inoltre il Committente può richiedere la visione delle fatture che comprovano l'importo liquidato indicato nella tabella.
Nel bando (cifra 14) era indicata chiaramente la possibilità di interporre ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni a partire dal 27 agosto 2019 (messa a disposizione degli atti di concorso sul sito internet). Nessuno li ha tuttavia impugnati in tempo utile (il gravame interposto il 12 novembre 2019 dalla RI 1 (RI 1) è stato dichiarato irricevibile poiché tardivo; cfr. inc. 52.2019.578).
B. Entro la scadenza del concorso sono giunte al committente 7 offerte, per importi compresi tra fr. 353'629.40 e fr. 566'846.97. Le stesse sono state valutate dal consulente del committente, lo studio __________, il quale ha proposto di aggiudicare la commessa CO 1 (CO 1), classificatasi al primo posto con 86.00 punti. Facendo propria la proposta del suo consulente, il 24 ottobre 2019 il Municipio di CO 2 ha quindi deciso di deliberare i lavori messi a concorso a quest'ultima ditta, dandone comunicazione alle parti il 30 ottobre seguente.
C. Contro tale decisione, ricevuta il 6 novembre 2019, la RI 1, seconda in graduatoria con 82.37 punti, è insorta dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. La ricorrente ha contestato in sostanza le valutazioni del committente in punto alle referenze (criterio B), ritenendole errate laddove, da un lato, ha considerato valide quelle relative alla realizzazione di impianti sportivi professionali come campi da calcio e altri impianti non ritenuti ludici e, dall'altro lato, ha escluso quelle concernenti la costruzione di parchi per anziani/disabili e aree didattiche per scuole elementari, decisamente più conformi ai lavori citati nel concorso in questione. L'insorgente ha inoltre reputato scorretta la valutazione della referenza - eseguita in consorzio tra la stessa e l'aggiudicataria - relativa alla costruzione di giardini presso la Residenza __________; non risulterebbe alcuna fattura per l'importo riportato nelle referenze confermate e facenti punteggio a favore della ditta CO 1. Ha contestato infine in maniera del tutto generica i criteri di aggiudicazione stabiliti dal capitolato, segnatamente quello delle referenze per lavori analoghi, che favorirebbe illegittimamente alcune ditte rispetto ad altre, le quali hanno eseguito lavori per il Comune, a pregiudizio del risultato dell'opera posta a concorso e soprattutto delle competenti ditte di giardinaggio.
D. a. All'accoglimento del ricorso si è opposto l'ente banditore, il quale
c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. Con la replica la ricorrente ha riaffermato le proprie tesi, annotando in aggiunta di ravvisare un possibile conflitto di interessi per il fatto che l'__________ (progettista dei lavori oggetto della referenza Residenza __________ apportata dalla CO 1) abbia avuto rilevanza nella valutazione delle ditte concorrenti. Non si dovrebbero, a mente sua, accettare referenze di lavori svolti in collaborazione con la ditta progettista dell'oggetto del concorso.
F. Con le dupliche la stazione appaltante e la deliberataria si sono riconfermate nelle argomentazioni e domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad eventuali lacune negli accertamenti posti in essere dal committente si potrà se del caso porre rimedio rinviandogli la causa per nuovo giudizio previo annullamento della decisione impugnata (art. 65 cpv. 2 LPAmm).
2.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (pos. 224 e segg. del capitolato d'appalto). L'ente banditore ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto più che nessuna ditta ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per le partecipanti alla procedura, quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 lett. a e c LCPubb). Resta tuttavia da esaminare l'operato della stazione appaltante sotto il profilo delle valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte per giustificare le note attribuite alla ricorrente e all'aggiudicataria nel controverso criterio B. Le note relative agli altri criteri non sono infatti oggetto di contestazione.
3.2. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e giurisprudenza ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid. 2.1-2.2 con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina; RtiD II-2017 n. 13 consid. 4.2, I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.530 del 5 marzo 2018 consid. 2.2; cfr. inoltre Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/ Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo 2013, n. 618 segg.; Martin Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, vol. 16, Zurigo-Basilea-Ginevra 2008, n. 167, pag. 65).
3.3. Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti; RtiD II-2017 n. 13 consid. 4.3, I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.530 citata consid. 2.3; cfr. inoltre sulla distinzione tra referenze aziendali e personali: STA 52.2012.386 del 6 dicembre 2012 consid. 2.1-2.3, massimati in Hubert Stöckli/Martin Beyeler, Das Vergaberecht der Schweiz: Überblick - Erlasse - Rechtsprechung, IX ed., Zurigo 2014, n. 89 segg., pag. 516). La definizione di "lavori analoghi" va anzitutto ricercata nelle disposizioni di gara, che notoriamente costituiscono la lex specialis del procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con l'opera messa a concorso. Caratteristiche del lavoro messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza, tali da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito "lavori analoghi" può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (cfr. STA 52.2019.51 del 17 aprile 2019 consid. 3.2, 52.2018.208 dell'8 agosto 2018 consid. 2.3, 52.2018.81 del 21 giugno 2018 consid. 3.3, 52.2015.60 del 30 aprile 2016 consid. 2.3, 52.2013.526 del 9 gennaio 2014 consid. 2.2, 52.2011.154 del 21 giugno 2011 consid. 2.2).
3.4. Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb; cfr. Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca in cui sono state effettuate;
una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate;
una congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'autorità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (RtiD I-2010 n. 25 consid. 4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.568 del 25 settembre 2018 consid. 4.2, 52.2016.629 del 22 maggio 2017 consid. 3.4, 52.2012.386 citata consid. 2.2).
Spesso, i committenti si accontentano di una generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle particolari conoscenze del settore interessato, di cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni sull'ammissibilità o sulla valutazione di singole referenze, spetta al committente, rispettivamente alla parte gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla in condizione di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti sulle caratteristiche intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza (RtiD I-2010 n. 25 consid. 4.3; STA 52.2018.81 citata consid. 3.4).
4.1. Nel caso che qui ci occupa, il capitolato chiedeva ai concorrenti di indicare a titolo di referenza (al massimo dieci) lavori analoghi (pos. 224.310, pag. 9) eseguiti negli ultimi 5 anni e precisava che per dieci opere sarebbe stata assegnata la nota 6, per otto la nota 5, per sei la nota 4, per quattro la nota 3, per due la nota 2 e per zero la nota 1.
La ricorrente ha contestato in sostanza le valutazioni esperite dall'ente banditore. A suo parere il Municipio ha operato in maniera errata laddove ha riconosciuto come valide referenze i (3) lavori portati dalla deliberataria concernenti la realizzazione di impianti sportivi professionali come campi da calcio e altri impianti, e non già quelli da essa addotti relativi alla costruzione di parchi per anziani/disabili e aree didattiche per scuole elementari, decisamente più conformi ai lavori citati nel concorso. Anzitutto giova osservare che oggetto della commessa è il risanamento dell'area giochi esistente, comprensiva di uno spazio con attrezzature ludiche (torretta con scivolo, bilzo balzo, cavallo a dondolo, altalena, pavimentazione anti-trauma, ecc.) e di un campo da calcio, e la sistemazione dell'intera area verde, che include prato e piante di vario genere. Nel caso di specie il committente ha stabilito che avrebbe considerato lavori analoghi, computabili ai fini della valutazione delle referenze (d'aggiudicazione e non d'idoneità come assevera a torto la ricorrente), da una a dieci opere da giardiniere in costruzioni di aree giochi con importo superiore a fr. 75'000.- (IVA esclusa, importo lordo esclusi ulteriori sconti e ribassi definiti in sede di liquidazione) eseguite dal 2015 al 2019. Orbene è più che evidente che i lavori eseguiti per la Residenza ______ (referenze n. 1 e 2) e per il complesso del __________ (referenza n. 8) non presentano sufficienti analogie con quelli messi a concorso dal Municipio di CO 2. A livello di caratteristiche, la differenza tra le opere da aggiudicare e quelle che la ricorrente pretende di portare come referenza è in effetti palese. Le opere di sistemazione del giardino e di un'area destinata agli anziani, così come pure quelle da giardiniere con piantagione, semina, realizzazione di percorsi pedonali e dell'impianto di irrigazione eseguite nel complesso del __________ non hanno invero granché da spartire con i lavori da giardiniere in costruzioni di aree giochi per bambini. Non può di conseguenza essere considerata lesiva del diritto la decisione del committente di scartare queste (tre) referenze. Al contrario, le censure sollevate dalla ricorrente per quanto riguarda l'esclusione della referenza (n. 6) centro scolastico __________ non si avverano di primo acchito prive di pertinenza. Stando alle affermazioni del progettista parrebbe infatti che l'insorgente non si fosse limitata a svolgere unicamente lavori da giardiniere, ma che avesse realizzato anche delle pavimentazioni per aree gioco di tipo erboso o calcestre (cfr. doc. 14A). L'ente banditore non poteva quindi scartare a priori tale referenza che, come visto, perlomeno da un punto di vista delle sue peculiarità, sembra presentare sufficienti affinità con le opere previste alle scuole elementari __________. Le generiche contestazioni della ricorrente con riferimento alle referenze 1, 2, 3 e 4 addotte dall'aggiudicataria non meritano invece accoglimento. Vuoi perch.i tre interventi di risanamento di aree sportive comprensive di campi da calcio con pavimentazione sportiva (referenze n. 1, 2 e 3), dal profilo prettamente qualitativo, hanno un adeguato grado di analogia con i lavori messi a concorso. Vuoi perché la validità della referenza (n. 4) Residenza __________ non può essere messa in dubbio (unicamente) per il fatto che anch'essa (al pari della commessa oggetto dell'odierno contendere) ha (avuto) per progettista l'_____. Si tratta di un semplice dato di fatto, che non può assurgere a indizio di preimplicazione già solo per mancanza di elementi che la suffraghino e che non è quindi atto, da solo, a giustificare l'esclusione delle referenza in oggetto. Ben altre sono le inosservanze nelle quali è incorsa la stazione appaltante, come si avrà modo di constatare nel seguito.
4.2. Nella tabella a pag. 9 del capitolato d'appalto, riportata anche in narrativa (consid. A), ricorrente e deliberataria hanno presentato dieci referenze, segnalando in modo forzatamente succinto l'opera oggetto dei lavori, l'importo di liquidazione, l'anno di realizzazione ed il nome del progettista, di ogni singolo mandato.
Giustamente la stazione appaltante ha chiesto informazioni ai progettisti indicati dagli offerenti nella lista delle referenze per verificare l'esecuzione dei lavori vantati. Ad eccezione delle fatture con bollettini di lavoro concernenti gli interventi effettuati dalla deliberataria presso il cantiere __________ (prodotte con la duplica sub doc. D), nell'incarto trasmesso al Tribunale non figura tuttavia alcuna documentazione atta a chiarire con precisione le caratteristiche, l'importanza e l'accuratezza delle opere che la ricorrente e la deliberataria hanno portato come referenze. Gli atti, segnatamente le tabelle di valutazione (cfr. rapporto di valutazione, pag. 8), non contengono peraltro alcuna motivazione circa gli apprezzamenti operati dal committente sulle singole referenze addotte dalle due concorrenti in discussione. Con la risposta la committenza ha invero spiegato di aver ritenuto valide 9 delle (10) referenze della deliberataria con la seguente motivazione:
(…) nei tre casi in cui il committente era il Comune di CO 2 (__________, SI __________ e SI __________) la situazione era nota al presente committente, sia a livello qualitativo che quantitativo (…).
Il lavoro svolto per la Città di B__________a (Stadio ) così come quello effettuato a favore del Comune di C sono stati verificati, oltre ad essere noti dal momento in cui sono frutto di pubblici concorsi, così come sono stati puntualmente esaminati - contattando le persone indicate quale contatto - i tre lavori svolti a favore di committenti privati e il risanamento del capo di calcio della caserma di Isone.
Per quanto attiene la Residenza __________ (…) va precisato che progettista era l'__________ e quindi la situazione relativa agli interventi svolta da CO 1 chiara al progettista.
Relativamente a quelle addotte dalla ricorrente ha poi specificato quanto segue:
(…) Delle quattro referenze indicate per lavori svolti a favore della Città di CO 2 (due per Casa ________, Parco giochi ________ e parco del __________), solo una ha potuto essere validata poiché rispettosa delle condizioni poste dal capitolato di concorso. Infatti nel parco del __________ di __________ non c'è nessuna area giochi né pavimento anti-trauma o campi da giochi di alcun tipo, così come i lavori svolti a Casa __________ non hanno vista la realizzazione da parte dell'insorgente di nessuno spazio simile, bensì unicamente lavori di sistemazione del giardino e di un'area destinata agli anziani La documentazione fotografica - dalla quale si può vedere l'assenza di qualsiasi area giochi - è acclusa al presente allegato (doc. 14A). I lavori eseguiti dalla ditta RI 1 nel complesso del __________ sono stati limitati alle classiche opere da giardiniere con piantagione, semina, realizzazione di percorsi pedonali e dell'impianto di irrigazione.
Per quanto attiene la referenza relativa al Centro scolastico __________, il progettista ha inviato il piano sinottico delle zone d'intervento, confermando nel contempo che la ricorrente ha svolto unicamente lavori da giardiniere, senza realizzazione di aree da gioco, la quale invece è stata creata da altre ditte (cfr. doc. 14) (…).Tutte le altre referenze riferite a complessi residenziali privati ubicati a __________, __________, __________, __________ e __________ sono state verificate con i progettisti e ritenute valide.
In realtà, negli atti di concorso non v'è traccia alcuna dei risultati delle verifiche esperite in merito dalla committenza. Non possono evidentemente essere reputati tali gli atti contenuti nella Documentazione relativa alle prove delle referenze prodotta dall'ente banditore sub doc. 14A e 14B, che si limitano ad attestare alcune fotografie (parco __________, Casa __________), il piano sinottico degli interventi eseguiti presso il centro __________ con una breve descrizione e rappresentazione fotografica degli stessi, la conferma scritta dell'esecuzione di aree giochi per i (soli) cantieri di __________ (Residenza __________) e __________ (Parco __________), nonché due liquidazioni finali (referenze Residenza __________ e Risanamento dell'area sportiva comprensiva di campo di calcio a __________), senza tuttavia provare in alcun modo che i mandati considerati alla stregua di valide referenze abbiano effettivamente l'attinenza
Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va dunque accolto, annullando l'avversata aggiudicazione e rinviando gli atti al committente affinché renda una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo al gravame.
Secondo giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con riferimenti). La tassa di giustizia è pertanto posta a carico del committente e della deliberataria secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnazione di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 24/30 ottobre 2019 del Municipio di CO 2, che ha deliberato alla CO 1 le opere da giardiniere occorrenti al risanamento dell'area giochi delle Scuole elementari __________, è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del Comune di CO 2 e della CO 1 in ragione di 1/2 ciascuno. Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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