AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2020.54
Data decisione, Autorità: 24.06.2020, TRAM
Titolo: Commesse pubbliche. Procedura selettiva. Modifica dell'offera
Incarto n. 52.2020.54
Lugano 24 giugno 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 31 gennaio 2020 della
RI 1
contro
la decisione del 20 gennaio 2020 con cui l'Ente Ospedaliero Canto- nale ha deliberato alla CO 1 il trasporto di merci tra la Centrale dei Servizi Industriali (CSI) del CO 2 e i propri clienti;
ritenuto, in fatto
A. Dopo vicissitudini note alle parti che non occorre rievocare (cfr. STA 52.2018.507 del 17 aprile 2019), il 14 maggio 2019 la Direzione del CO 2 ha riaperto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura selettiva, per aggiudicare il servizio di trasporto di merci (biancheria e dispositivi medici) tra la Centrale dei Servizi Industriali (CSI) del CO 2 e i propri clienti (FU n. 39/2019 pag. 4706).
Le condizioni amministrative e capitolato tecnico indicavano i criteri di idoneità di carattere generale (pos. 2.2) e particolare (pos. 2.3), che i concorrenti dovevano soddisfare per poter partecipare alla seconda fase della procedura. Per quanto qui interessa, la pos. 2.3.3 prevedeva in particolare che erano abilitate a concorrere le ditte che offrivano prestazioni conformi alle regolamentazioni svizzere dei trasporti e che ottemperavano, cumulativamente, determinati criteri d'idoneità di carattere particolare; tra questi, che:
[..]
mettono a disposizione, per le prestazioni in oggetto e riservate al servizio ordinario, esclusivamente veicoli omologati "Euro 6" e con sistemi di bloccaggio del carico che, dopo aggiudicazione, dovranno portare il logo __________;
dimostrano, tramite l'invio di una copia della licenza di circolazione, la disponibilità effettiva degli automezzi necessari, immatricolati in Svizzera, al momento dell'inoltro dell'offerta; [..]
Il capitolato così descriveva l'oggetto della commessa (pos. 3), per cui CO 2 ha sollecitato l'invio delle domande di partecipazione:
3.1. Contesto generale e bisogni CO 2 raggruppa in un'unica organizzazione gli ospedali pubblici del cantone Ticino. La Centrale dei Servizi Industriali del CO 2 (CSI) con sede a __________, che comprendono la Lavanderia Centralizzata (in seguito chiamata LAV) e la Sterilizzazione Centrale (in seguito chiamata STE), hanno quale scopo la fornitura ed il trattamento della biancheria, rispettivamente dei dispositivi medici necessari per l'esercizio degli ospedali CO 2 e per alcuni altri istituti non appartenenti al CO 2.
Il trasporto della biancheria e degli strumenti chirurgici (o più in generale beni da sterilizzare e/o sterilizzati) sarà affidato ad una ditta specializzata. Il trasporto sarà da intendersi sia per la merce ritenuta sporca che per quella pulita.
Definita la durata del mandato (1.1.2020 - 31.12.2026), relativamente alla merce precisava quanto segue:
3.3. Merce da trasportare
3.3.1. Biancheria La biancheria pulita è trasportata in linea di massima in carrelli dedicati con ruote e dalle dimensioni L 735 mm x P 900 x H 1940 e L 800 mm x P 1355 x H 1820 debitamente protetti, per piccole quantità in cassette di plastica impilabili con dimensioni 400 mm x 600 x 300H. Il peso massimo delle casse quando sono piene è di 15 Kg mentre quello dei carrelli è di 300 Kg. La biancheria sporca invece è imballata in sacchi di plastica dal peso massimo di 10 Kg disposti (10x) sui citati carrelli di trasporto.
3.3.2. Strumenti chirurgici (Dispositivi medici) Gli strumenti chirurgici (e/o beni) sterilizzati sono trasportati in appositi contenitori metallici ed a loro volta racchiusi in carrelli metallici dedicati. Le dimensioni dei carrelli sono 1230 mm x 710 x 1584 H ed il loro peso massimo a pieno carico è di 250 Kg. Lo stesso vale per lo sporco.
Sempre con riferimento all'oggetto della commessa, il capitolato di prima fase (pos. 3.4) illustrava in seguito la suddivisione dei clienti, con i quantitativi della merce da trasportare (media giornaliera) e la frequenza del servizio richiesto (con anche precise fasce orarie), inclusi determinati viaggi straordinari.
B. a. Entro il termine utile (26 giugno 2019) sono state inoltrate due candidature, segnatamente quella della CO 1 di _______ (________) e quella della ditta CO 1 di ________ (__________).
b. Con giudizio del 25 ottobre 2019, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il ricorso interposto dalla CO 1 contro la decisione del 10 luglio 2019 con cui CO 2 ha ammesso RI 1 alla seconda fase del concorso. In particolare, prendendo atto del fatto che il giorno in cui ha presentato la sua candidatura quest'ultima disponeva dei veicoli Euro 6 necessari, immatricolati in Svizzera, il Tribunale ha ritenuto corretta la decisione di farla accedere alla fase successiva. Dando per scontato che i mezzi impiegati per il servizio sarebbero stati quelli di cui erano già state trasmesse le licenze di circolazione, il Tribunale ha rilevato che sarebbe comunque spettato all'ente banditore verificare - nell'ambito della seconda fase - che i veicoli elencati dalla CO 1 nell'apposita tabella del formulario d'offerta annesso al capitolato, coincidano con quelli di cui disponeva al momento dell'inoltro della candidatura.
C. a. Nel frattempo, le due candidate hanno tempestivamente inoltrato (entro il 21 agosto 2019) le loro offerte, sulla base delle condizioni amministrative e capitolato tecnico per la seconda fase che avevano ricevuto. Le prescrizioni di gara prevedevano in particolare che la commessa sarebbe stata aggiudicata sulla base dei seguenti criteri di aggiudicazione e fattori di ponderazione (pos. 5.2):
Aspetti economici (minor costo annuo) 50%
Proposta di servizio 25%
Referenze 25%
Per quanto di rilievo, la pos. 10.1 rimandava alla documentazione di prima fase per la descrizione dettagliata della merce da trasportare, la pos. 11 indicava come doveva essere allestita l'offerta (relativamente al piano settimanale dei trasporti e alle tabelle allegate per l'elenco dei mezzi impiegati per il servizio e l'elenco dei giri), mentre la pos. 12 precisava come sarebbero stati valutati i predetti criteri di aggiudicazione.
b. Esaminate le suddette offerte, con decisione del 20 gennaio 2020 CO 2 ha risolto di deliberare il servizio di trasporto alla CO 1, classificatasi quale prima e unica concorrente, escludendo invece la RI 1. In particolare ha ritenuto che i mezzi da essa indicati in sede d'offerta non corrispondevano a quelli di cui disponeva al giorno dell'invio della sua domanda di partecipazione; la sua offerta superava inoltre il limite di spesa preventivato.
D. Avverso quest'ultima decisione, la RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. L'insorgente contesta la propria esclusione sostenendo che il criterio d'idoneità riferito alla disponibilità effettiva dei mezzi avrebbe dovuto essere rispettato solo al momento dell'inoltro della candidatura. Nulla imporrebbe che i veicoli delle due fasi corrispondano; il divieto di modificare le offerte non riguarderebbe anche le candidature. In ogni caso, aggiunge, i controversi automezzi divergerebbero da quelli indicati in prima fase a causa delle successive indicazioni fornite dal committente, che avrebbe in particolare fissato l'orario delle 05.30 per la prima consegna di biancheria pulita presso il CSI di __________, imponendo di riflesso necessariamente la messa in esercizio di 4 autocarri. Relativamente al sorpasso del preventivo afferma che quest'ultimo sarebbe inattendibile, poiché si fonderebbe su un'organizzazione del servizio con meno di quattro automezzi. Eccepisce infine che pure l'offerta della CO 1 dovrebbe essere esclusa, nella misura in cui ha indicato un numero di mezzi inferiore a quattro e non sarebbe pertanto in grado di rispettare l'orario di prima consegna (07.00).
E. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il committente, sostenendo che l'esclusione sarebbe del tutto conseguente e conforme alle motivazioni contenute nella precedente sentenza di questo Tribunale (STA 52.2019.353 citata). L'orario (05.30) di prima consegna della merce presso il CSI, aggiunge, era già deducibile dalle prescrizioni di prequalifica (che indicavano la necessità di fornire i clienti entro le 07.00). Anche l'aggiudicataria ha predisposto il piano trasporti nel senso inteso dal committente.
b. La CO 1 sollecita il rigetto dell'impugnativa, con motivazioni analoghe a quelle addotte dall'ente banditore. Precisa in particolare come i veicoli da essa indicati in sede di offerta coincidano con quelli esposti nella sua candidatura e che le permettono di adempiere perfettamente il servizio appaltato, come dimostrano peraltro le sue passate esperienze.
c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
F. a. In sede di replica la ricorrente si è riconfermata nelle sue conclusioni e domande di giudizio, sviluppandole ulteriormente. Messe in evidenza delle distinzioni tra offerta e candidatura, ribadisce tra l'altro che la mancata coincidenza dei mezzi non sortirebbe alcun effetto ai fini della valutazione dei criteri di aggiudicazione se non per il fatto esclusivo che invece di due camion ne occorrano a tutti gli effetti quattro. Il divieto di modificare l'offerta come inteso dal committente porterebbe a ritenere che nemmeno per tutta la durata del contratto i veicoli possano essere cambiati, ciò che non è possibile (ad es. in caso di un danno totale). Nega che l'orario di prima consegna della merce (05.30) emergesse già dalle prescrizioni di prequalifica. Nella misura in cui non ha comunicato tale orario anche alla deliberataria, aggiunge, il committente sarebbe peraltro incorso in una violazione dell'obbligo di trasparenza e di parità di trattamento. Non ritiene possibile che il servizio di trasporto possa essere assicurato entro le 7.00, partendo da __________ con soli due camion.
b. Con la duplica, la stazione appaltante e la deliberataria si sono a loro volta riconfermate nelle proprie posizioni, ribadendo le proprie tesi che, per quanto occorre, verranno discusse più avanti.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, comprensivi del carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e della documentazione esibita dalle parti, integrati dall'incarto di questo Tribunale relativo al precedente procedimento, noto alle parti. Nemmeno le parti sollecitato l'assunzione di ulteriori mezzi di prova.
1.3. Alla presente fattispecie è applicabile il regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) nella sua versione in vigore sino al 31 dicembre 2019 (cfr. disposizione transitoria della modifica del 10 aprile 2017 della legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 [LCPubb; RL 730.100]; BU 2019, 211).
2.2. I criteri di idoneità svolgono un ruolo particolarmente visibile nell'ambito dei concorsi indetti secondo la procedura selettiva (art. 12 cpv. 1 lett. b CIAP). In quest'ambito essi servono al committente per determinare il novero dei concorrenti ammessi a partecipare alla successiva fase di presentazione delle offerte, estromettendo i partecipanti che non soddisfano agli standard minimi prestabiliti dal bando. Il campo d'applicazione dei criteri di idoneità non è tuttavia limitato ai concorsi indetti secondo il metodo selettivo, ma si estende anche alle procedure di concorso monofase. In questo tipo di procedura l'idoneità dei concorrenti viene valutata preliminarmente sulla base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto a una corretta esecuzione dei lavori messi a concorso (art. 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP). Estromessi i concorrenti che non soddisfano questi criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (cfr. STA 52.2017.302 del 3 ottobre 2017 consid. 3.1, 52.2015.369 del 23 ottobre 2015 consid. 2.1 e rimandi).
2.3. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze (referenze, titoli di studio, ecc.).
3.2. Come rilevato nel precedente giudizio, alla domanda di partecipazione la CO 1 aveva allegato le licenze di circolazione dei seguenti automezzi Euro 6:
un autofurgone IVECO 35S16V Daily, targato TI __________, immatricolato il 25 giugno 2019;
un autocarro IVECO 190S46 Stralis, targato TI __________, immatricolato il 26 giugno 2019;
un'automobile FORD Tourneo Courier, targata TI ________, immatricolata il 16 marzo 2018.
A fronte di questi documenti, il Tribunale aveva quindi riscontrato che al giorno in cui ha presentato la sua candidatura (26 giugno 2019), la RI 1 disponeva effettivamente dei veicoli Euro 6 necessari, immatricolati in Svizzera, e che a giusta ragione era pertanto stata ammessa alla seconda fase del concorso. È ben vero, aveva osservato la Corte cantonale, che secondo quanto prescritto dalla pos. 2.3 delle condizioni amministrative e capitolato tecnico per la seconda fase, di principio il committente non avrebbe più verificato l'adempimento dei criteri di idoneità, avendo già fatto uso della sua facoltà di esigere le certificazioni dovute durante la prima fase di selezione. Si dà tuttavia per scontato che i mezzi impiegati per il servizio siano quelli di cui sono (già) state trasmesse le licenze di circolazione (STA 52.2019.353 citata consid. 3.2). Lo stesso committente aveva del resto affermato che la valutazione del criterio di aggiudicazione della proposta di servizio (vedi pos. 5.2 del capitolato per la seconda fase) sarebbe avvenuta sulla base del parco macchine proposto (cfr. risposta CO 2, ad 4.1 a pag. 4). Ciò che peraltro anche la RI 1 aveva perfettamente compreso (dichiarando tra l'altro che era tecnicamente possibile ottemperare alle condizioni di capitolato con i due veicoli da noi dichiarati, cfr. risposta RI 1 citata pag. 2). Vista la segnalazione della CO 1, il Tribunale aveva nondimeno osservato che sarebbe spettato all'ente banditore verificare, nell'ambito della successiva fase del concorso, che i veicoli elencati dalla RI 1 nell'apposita tabella del formulario d'offerta annesso al capitolato, coincidano con quelli di cui disponeva al momento dell'inoltro della candidatura. Caso contrario, la sua offerta dovrà essere esclusa. Nell'indicazione di altri automezzi, diversi da quelli di cui ha garantito l'effettiva disponibilità al 26 giugno 2019 sono infatti ravvisabili gli estremi di una modifica dell'offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile (STA 52.2019.353 del 25 ottobre 2019 consid. 3.2).
3.3. Sta di fatto che in sede di offerta la RI 1 ha modificato totalmente il proprio parco veicoli, prevedendo di far capo a 4 autocarri IVECO 150/E28 FP9 e un furgone IVECO Daily 70 C18 P, ovvero a mezzi tutti diversi rispetto a quelli indicati in prima fase e di cui aveva prodotto le licenze di circolazione. In queste circostanze, forza è constatare come il committente non poteva che escluderla dalla gara, conformemente ai principi indicati nel giudizio sopracitato. Va inoltre evidenziato che i criteri d'idoneità - che attestano segnatamente la capacità tecnica del concorrente di svolgere la commessa (e devono per principio combaciare con la modalità di esecuzione della commessa, cfr. STA 52.2017.489 del 6 dicembre 2017 consid. 4) -, a dispetto di quanto afferma l'insorgente, non devono in ogni caso essere soddisfatti solo il giorno dell'inoltro dell'offerta o della candidatura. Al contrario, conformemente allo scopo da essi perseguito e nel rispetto del principio della parità di trattamento tra concorrenti, devono continuare a essere adempiuti anche al momento dell'aggiudicazione (e, a seguire, dell'esecuzione del contratto). In linea di principio, il committente può sempre escludere dalla gara (o se del caso revocare l'aggiudicazione) a concorrenti che non adempiono più ai criteri di idoneità richiesti (cfr. art. 38 lett. e RLCPubb/CIAP; cfr. pure art. 25 lett. a LCPubb; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo 2013, n. 574). 3.4. Invano l'insorgente pretende che la modifica della sua offerta sia da ricondurre alle successive indicazioni fornite dal committente, che avrebbe segnatamente fissato l'orario delle 05.30 per la prima consegna di biancheria pulita presso il CSI di , imponendo quindi la messa in esercizio di 4 autocarri. Anzitutto va rilevato che i quantitativi di merce da trasportare, come pure la frequenza dei trasporti emergevano chiaramente già dal capitolato di prima fase (cfr. pos. 3.3 e 3.4). In particolare, esso precisava che i cinque nosocomi di tipo "a" (, , __________ [] e __________) dovevano essere serviti almeno 2 volte al giorno, in tre fasce orarie tassative, di cui la prima entro le 07.00 presso il cliente e ritorno CSI dopo 2 ore max (cfr. pos. 3.4). È ben vero che da questa indicazione non scaturiva in modo esplicito anche l'orario (05.30) per la prontezza del primo carico presso il CSI di __________, che il committente ha comunicato alla RI 1 solo il 6 agosto 2019, rispondendo a una sua domanda (cfr. corrispondenza e-mail plico doc. D). Nell'informazione di tale orario - che nulla impediva peraltro alla ricorrente di chiedere prima - non è comunque ravvisabile alcuna vera e propria modifica delle condizioni di gara. La normale giornata per il trasporto di cose deve infatti essere compresa tra le 05.00 e le 22.00 (cfr. art. 15.1 del contratto collettivo di lavoro negli autotrasporti del Canton Ticino), per modo che non è ben dato di vedere come un concorrente (tenuto anche conto del tempo di trasferta verso il centro di __________) potesse ragionevolmente attendersi di ritirare la merce ben prima delle 05.30. A maggior ragione se si considera che la ricorrente era dal canto suo addirittura partita dall'assunto che il lavoro non potesse iniziare prima delle ore 06.00 (cfr. suo e-mail del 7 agosto 2019, plico doc. D). La precisazione del committente - di cui anche la deliberataria ha peraltro dato atto di essere stata informata (cfr. duplica CO 1, ad 9 pag. 2) - non era insomma tale da incidere sulla pianificazione dei veicoli necessari, e in particolare da giustificare la modifica integrale dei mezzi indicati dall'insorgente in fase di prequalifica al fine di adempiere il criterio d'idoneità previsto dalla pos. 2.3.3 cifre 4 e 5. Al contrario, v'è ritenere che al momento dell'inoltro della domanda di partecipazione - e contrariamente a quanto da essa lasciato intendere nella precedente procedura -, la RI 1 abbia indicato dei mezzi insufficienti a svolgere la commessa, che ha poi cambiato integralmente. La sua situazione è in ogni caso diversa da quella di un concorrente che non possiede più un determinato veicolo, ad es. a causa di un danno totale. Da notare peraltro che non è nemmeno dato di sapere se dei nuovi mezzi che essa ha indicato nella seconda fase (come visto, ben quattro autocarri e un furgone) la RI 1 abbia la disponibilità effettiva (non avendo prodotto le licenze di circolazione). Anche alla luce di queste circostanze, e tenuto conto della parità di trattamento fra concorrenti - segnatamente delle altre imprese concorrenti, che potrebbero aver rinunciato a partecipare alla gara poiché non in grado di soddisfare tutti i criteri di idoneità imposti dall'ente banditore (cfr. in tal senso DTF 145 II 249 consid. 3.3) -, la decisione di escludere la RI 1 non presta il fianco a critica.
3.5. Visto quanto precede, non mette conto di esaminare l'ulteriore motivo di esclusione addotto dal committente, ritenuto che lo stesso non potrebbe comunque condurre ad altro esito.
4.2. In concreto, l'insorgente pretende che l'offerta della CO 1 andrebbe esclusa poiché, nella misura in cui essa ha previsto di svolgere la commessa con meno di quattro autocarri, non potrebbe rispettare l'obbligo di prima consegna entro le ore 07.00. Tale critica non riguarda a ben vedere un motivo di esclusione, ma piuttosto la valutazione della proposta di servizio della deliberataria; censura che alla ricorrente è tuttavia preclusa. Ai fini del giudizio basta comunque rilevare che i veicoli necessari che la resistente ha proposto in sede di offerta (in particolare, i due autocarri MAN TGM 15.250 e il furgone VW Crafter, cfr. piano dei trasporti e tabelle allegate per l'elenco dei mezzi e dei giri) corrispondono integralmente a quelli di cui ha allegato le licenze di circolazione con la domanda di partecipazione al fine di adempiere al criterio di idoneità di cui alla pos. 2.3.3 cifre 4 e 5. Da questo profilo, non vi è pertanto alcuna ragione di escludere anche la deliberataria dalla gara. Il piano di trasporto da essa prodotto attesta inoltre che il servizio sarà svolto dalla deliberataria con i mezzi indicati (che come visto sono tre e non due, come afferma l'insorgente), rispettando le fasce orarie imposte dal committente, in particolare quella delle 07.00 (tenuto anche conto dell'orario di prima consegna delle 05.30), in modo peraltro plausibile (abbinando gli ospedali di ________ e __________). Tant'è che si tratterebbe dei medesimi automezzi di cui essa già si avvale attualmente per assolvere il servizio (cfr. duplica CO 1, ad 9 pag. 2).
5.2. L'emanazione della presente decisione rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
5.3. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà inoltre congrue ripetibili all'aggiudicataria e al committente (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 4'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. Essa rifonderà alla CO 1 e al CO 2 fr. 2'000.- ciascuno a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster