AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2018.571
Data decisione, Autorità: 11.05.2020, TRAM
Titolo: Licenza edilizia per la costruzione di un nuovo complesso residenziale
Incarti n. 52.2018.570 52.2018.571
Lugano 11 maggio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sui ricorsi del 28 novembre 2018 di
a.
b.
RI 1 e RI 2,
__________,
rappresentata da: __________
contro
la decisione del 24 ottobre 2018 (n. 5053) del Consiglio di Stato che ha respinto le impugnative presentate dai ricorrenti avverso la risoluzione del 9 marzo 2017 con cui il Municipio di Castel San Pierto ha rilasciato a CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 la licenza edilizia per costruire un nuovo complesso residenziale (part. _______, _______ e __________);
ritenuto, in fatto
A. a. CO 2 e CO 4 sono proprietarie di due fondi (part. ________ rispettivamente part. _______) situati a Castel San Pietro, sul pendio che si sviluppa a monte di via ______ e via _________, ai margini della frazione di __________. I terreni, aventi una superficie complessiva di ca. 4'000 mq, sono attribuiti alla zona residenziale R3 dal piano regolatore vigente (approvato il 20 dicembre 1994). Verso ovest, confinano con il fondo (part. __________) di proprietà della CO 5, assegnato alla zona del nucleo di villaggio (NV).
ESTRATTO MAPPA
b. Con domanda di costruzione del 21 dicembre 2015, la CO 2 e la CO 3 con la CO 4 e la CO 5 hanno chiesto al Municipio il permesso di costruire sui due predetti fondi un nuovo complesso residenziale, previa demolizione di un vecchio deposito agricolo (situato a cavallo tra le part. __________ e __________). Il progetto prevede essenzialmente la costruzione di un edificio a "boomerang", formato da quattro volumi contigui disposti ad angolo ottuso e coperti da tetti a falde, sfalsati in altezza tra di loro. I blocchi, per lo più articolati su tre piani fuori terra (oltre ad alcune mansarde, cfr. piante P3 e P4), saranno destinati a 22 appartamenti (da 2.5 a 5.5 locali). È inoltre prevista un'autorimessa interrata comune (con 45 posti).
c. Nel termine di pubblicazione, al rilascio della licenza edilizia si sono tra l'altro opposti i vicini RI 1 e RI 2 (part. -) e la __________.
d. Preso atto di alcune richieste dell'autorità dipartimentale, il 6 aprile 2016 gli istanti in licenza hanno inoltrato una variante limitata al fronte est dell'edificio ("variante architettonica"), integrando inoltre il progetto di un'analisi idrogeologica dell'influenza su una sorgente e una zona umida protetta nelle vicinanze. La variante, pubblicata, ha nuovamente suscitato l'opposizione della __________.
e. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 95956), con decisione del 9 marzo 2017 il Municipio ha rilasciato il permesso richiesto, respingendo tutte le opposizioni pervenute.
B. Con giudizio del 24 ottobre 2018, per quanto qui interessa, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dai vicini __________ e dalla __________ avverso la suddetta risoluzione.
Disattesa una censura relativa alla completezza della documentazione annessa al progetto, il Governo ha in sostanza negato che vi fossero gli estremi per procedere a un controllo incidentale del piano regolatore: posto che i precedenti proprietari della part. n. _______ (ora appartenente ai signori _______) non si erano opposti all'azzonamento nel lontano 1994 e che la __________ risulta attiva dal 1908, ha in particolare rimproverato loro di non spiegare in alcun modo per quale ragione non avrebbero potuto pienamente rendersi conto dell'azzonamento. Ha in seguito considerato il progetto conforme al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100), ritenendo in particolare che non vi fossero motivi per scostarsi dalla valutazione estetica positiva dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e della Commissione del paesaggio (CP). Ha inoltre escluso qualsiasi effetto vincolante dell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) e considerato irricevibile una richiesta di adottare misure a salvaguardia della pianificazione (non essendovi alcuno studio pianificatorio in atto). Da ultimo ha brevemente osservato come il progetto rispettasse tutti i parametri prescritti dall'art. 53 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
C. Con distinti ricorsi, (a) i vicini __________ e (b) la __________ impugnano ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia e che al Municipio sia fatto ordine di aggiornare il PR, istituendo una zona di pianificazione a salvaguardia della pianificazione futura. In via subordinata, i primi postulano anche una retrocessione degli atti al Governo, affinché disponga una nuova valutazione estetica (ordinando una perizia della Commissione federale della natura e del paesaggio, CFNP).
a. I vicini opponenti (a) rimproverano anzitutto alla precedente istanza di essere incorsa in un palese diniego di giustizia, per non aver evaso la loro censura relativa al controllo incidentale del PR, ammesso non solo nell'ipotesi in cui l'interessato non ha potuto opporsi a suo tempo al PR, ma anche - come da loro eccepito, ma sorvolato dal Governo - quando sono date le condizioni per un riesame del piano giusta l'art. 21 cpv. 2 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). In tal senso, invocano in particolare il sovradimensionamento delle zone edificabili del PR e l'obbligo di ridurle in base al nuovo art. 15 cpv. 2 LPT (entrato in vigore nel 2014), richiamando anche il Programma di agglomerato del Mendrisiotto di Terza Generazione (PAM 3; misura IN2) e il piano direttore (PD, scheda R6). Le circostanze, affermano, sarebbero notevolmente mutate dall'approvazione del PR nel 1994 (ciò di cui anche il Dipartimento del territorio avrebbe già dato atto nel quadro di una variante del 2013). Un adattamento del PR (non più conforme alla LPT, né alla LST) s'imporrebbe anche per la sua durata ultraventennale, per la sua scarsa concretizzazione nel comparto in questione, oltre che per motivi d'interesse pubblico preponderanti. Tra questi, la necessità di ridurre le zone edificabili sovradimensionate nelle aree periurbane (prevista da PD e PAM 3), l'inclusione del territorio in una zona di protezione del paesaggio (scheda PD P4), tra linee di forza del paesaggio (PD P1) e nelle aree di svago di prossimità (PD R9), l'appartenenza del comprensorio all'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP 1803, Monte Generoso) e all'ISOS regionale, la posizione e il valore paesaggistico del comparto e la possibilità - in caso di dezonamento - di restituirlo alla circostante zona agricola SAC. Sollevano poi svariate critiche in punto alla valutazione dell'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 LST) da parte del Governo e dell'UNP, che avrebbero tra l'altro ignorato le relative linee guida cantonali. Messa in dubbio l'imparzialità dell'ufficio dipartimentale, ritengono ad ogni modo necessaria una nuova valutazione, coinvolgendo anche la CFNP (che in determinati casi può effettuare una perizia di propria iniziativa o su richiesta di terzi, previo consenso dell'autorità cantonale competente, art. 17a della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 [LPN; RS 451] e 25 cpv. 1 lett. e della relativa ordinanza). Peraltro, affermano, sarebbe anche dato un compito della Confederazione giusta l'art. 78 cpv. 2 Cost. (in particolare, qualora la procedura ricorsuale dovesse confermare l'illegittimità dell'azzonamento, il terreno sarà probabilmente restituito alla zona SAC). Mettono infine in discussione l'urbanizzazione del comparto, visto il calibro sottodimensionato della strada di servizio di via __________.
b. La __________ (b) contesta a sua volta diffusamente il giudizio impugnato, con censure e motivazioni essenzialmente analoghe a quelle dei ricorrenti __________, riferite in particolare al controllo incidentale del PR e alla valutazione paesaggistica.
D. All'accoglimento delle due impugnative si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nella propria posizione; la risposta al gravame degli insorgenti ______ riporta tuttavia anche le osservazioni dell'Ufficio della pianificazione locale (UPL), il quale, premesso come la situazione descritta dai ricorrenti corrisponde allo stato di fatto della superficie trattata, ritiene che vi sarebbero le condizioni perlomeno per un'entrata in materia e una disamina accorta da parte del Tribunale circa l'esame incidentale del PR e di riflesso della possibilità di riconoscere un prevalente interesse pubblico nell'avviare la procedura di adattamento del PR alla LPT, al PD e al PAM (...). Tanto il Municipio quanto gli istanti in licenza sollecitano invece la reiezione dei ricorsi con dettagliate argomentazioni che, per quanto occorre, verranno discusse in appresso.
E. Con la replica e le dupliche, gli insorgenti rispettivamente l'UDC, il Municipio e gli istanti in licenza si sono essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio. L'autorità locale e le società resistenti hanno inoltre espresso il loro disappunto sulle considerazioni espresse dall'UPL. Delle loro rispettive tesi si riferirà, nella misura del necessario, più avanti.
F. Il 27 giugno 2019 il Tribunale ha disposto la congiunzione delle due cause, negando la sospensione della procedura postulata dalla __________. A quest'ultima è stata nondimeno data facoltà di esprimersi sulla risposta dell'UDC (con la citata presa di posizione dell'UPL), di cui ha fatto uso con uno scritto sul quale si tornerà semmai più avanti.
Considerato, in diritto
1.2. Avendo il medesimo fondamento di fatto, i ricorsi possono essere decisi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm; cfr. consid. F).
1.3. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza inferiore per ulteriori accertamenti (cfr. art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).
2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame dell'autorità decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).
3.2. La riduzione delle zone edificabili sovradimensionate costituisce un interesse pubblico importante (cfr. DTF 128 I 190 consid. 4.2), che è di principio suscettibile di prevalere su quello alla stabilità dei piani e sugli interessi privati dei proprietari interessati. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la realizzazione di questo obiettivo - espressamente previsto dall'art. 15 cpv. 2 LPT a seguito della modifica della LPT del 15 giugno 2012 - non costituisce, da sola, un notevole cambiamento delle circostanze che giustifica di procedere a un controllo pregiudiziale di un piano regolatore sulla base dell'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.2). In effetti, se da un lato il regime transitorio della citata modifica della LPT non consente di aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili fino all'adattamento dei piani direttori al nuovo diritto (cfr. art. 38a cpv. 2 LPT; DTF 144 II 41 consid. 5.2, 141 II 393 consid. 3), d'altra parte non esclude l'attuazione dei PR esistenti conformi alla LPT (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.2 e rinvii); tanto meno definisce quali fondi debbano essere toccati dal ridimensionamento delle aree edificabili, scelta che compete in primo luogo alle autorità locali di pianificazione (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.2 e rimandi). Affinché l'entrata in vigore della modifica della LPT del 15 giugno 2012 possa essere considerata - allo stadio della prima tappa - un cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT, occorrono dunque altri elementi che facciano apparire il declassamento di un fondo come probabile o quantomeno come un'opzione da considerare seriamente; tra queste, ad esempio, l'ubicazione della particella nella zona edificabile esistente, il grado di urbanizzazione o il periodo di esistenza del piano (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.2; STF 1C_161/2019 del 23 gennaio 2020 consid. 3.4, 1C_71/2018 del 3 giugno 2019 consid. 3.1, 1C_695/2017 del 22 febbraio 2019 consid. 3.1 e rinvii). Se queste condizioni sono date, spetta al comune entrare in materia su una domanda di revisione del PR e determinare, al termine di una completa ponderazione degli interessi (seconda tappa), se e in che misura si renda necessario adattare il PR (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3.2 e 6; STF 1C_656/2018 citata consid. 6.1.1, 1C_40/2016 citata consid. 3.2.2).
4.2. Ferme queste premesse, non vi è chi non veda come questi aspetti vadano ora esaminati dal Governo, il quale dovrà evidentemente completare l'istruttoria (richiamo atti pianificatori del PR, licenze edilizie, sopralluogo, ecc.), raccogliendo pure una presa di posizione compiuta sia da parte dell'Ufficio della pianificazione locale (che in questa sede pare espressamente riconoscere la fondatezza delle censure dei ricorrenti, cfr. osservazioni del 15 febbraio 2019), che del Municipio (il quale sembra partire - a torto - dall'assunto che il piano regolatore non possa mai essere rimesso in discussione, cfr. risposta del 20 giugno 2017 al Consiglio di Stato, ad 4 e 5). Non spetta del resto a questo Tribunale rimediare alle gravi violazione del diritto di essere sentito poste in essere dal Governo, a maggior ragione laddove accompagnate da carenze istruttorie (cfr. art. 86 cpv. 2 LPAmm), per modo che il rinvio non costituisce in ogni caso una sterile formalità priva di senso. 4.3. Per economia di giudizio, va nondimeno sin d'ora evasa l'obiezione dei resistenti, secondo cui, in buona sostanza, non sarebbe in ogni caso possibile ritenere date le condizioni per un riesame del PR (alla luce dell'art. 15 cpv. 2 LPT), considerando le sue zone edificabili sovradimensionate, fintanto che non sarà entrata in vigore la nuova scheda di PD R6 (sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone edificabili). Ora è ben vero che il Cantone è tenuto a stabilire nel piano direttore le dimensioni complessive delle superfici insediative, indicando la loro distribuzione nel Cantone e le misure atte a garantire il coordinamento regionale della loro espansione (art. 8a cpv. 1 lett. c e 15 cpv. 3 LPT), come pure le misure e le relative tempistiche con cui intende riportare le zone edificabili sovradimensionate al fine di adempiere le esigenze di cui all'articolo 15 LPT (cfr. art. 5a cpv. 4 LPT) - ciò che è oggetto della citata scheda di dato acquisito (R6), adottata dal Consiglio di Stato il 27 giugno 2018, ma non ancora entrata in forza (a seguito dei diversi ricorsi interposti contro di essa, tuttora pendenti dinnanzi al Gran Consiglio; cfr. Modifiche del Piano direttore n. 12 - luglio 2018 e il relativo Messaggio del Consiglio di Stato n. 7616 del 19 dicembre 2018 riguardante le osservazioni ai ricorsi). Ciò non significa, tuttavia, che un comune - nel quadro di un esame dell'art. 21 cpv. 2 LPT - non possa attualmente essere considerato sovradimensionato nell'ottica dell'art. 15 cpv. 2 LPT. Benché la procedura di verifica del dimensionamento delle zone edificabili prevista dalla scheda R6 (cfr. allegato I e Rapporto sulla consultazione ed esplicativo alle citate Modifiche del PD n. 12, pag. 15 seg.) non sia ancora divenuta vincolante per i comuni, in generale andrebbe invero considerato che una tale verifica - a livello locale - non costituisce comunque una novità, trattandosi di un'analisi conoscitiva del territorio comunale, che era già indispensabile per ogni modifica del PR in base al previgente art. 15 LPT (laddove prescriveva il dimensionamento delle aree edificabili secondo il fabbisogno a 15 anni, cfr. Messaggio citato, pag. 8; cfr. pure, relativamente al PR di Castel San Pietro, STPT 90.1995.10 del 5 giugno 1996 consid. 6 e 7). Ad ogni modo, per aprire la porta a un possibile controllo pregiudiziale del PR a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 15 cpv. 2 LPT - e a maggior ragione avuto riguardo alle esigenze meno accresciute dell'esame di prima fase previsto dall'art. 21 cpv. 2 LPT (supra, consid. 3.1) - in concreto basta considerare che già dalle analisi semplificate delle aree edificabili condotte nell'ambito del Programma di agglomerato del Mendrisiotto di Terza Generazione (PAM 3) e confluite nella scheda in vigore del PD R/M5 (Agglomerato del Mendrisiotto; cfr. modifiche entrate in vigore il 28 maggio 2019), il comune di Castel San Pietro rientra tra quelli in cui le aree edificabili sono chiaramente sovradimensionate (cfr. pure, sulla necessità di fondarsi in questo ambito su dati disponibili e sviluppi noti, procedendo con stime plausibili laddove sussistono incertezze o questioni aperte, DTF 140 II 25 consid. 6). Tant'è che la citata scheda di PD R/M5 - riprendendo la misura IN 2 del PAM 3 - prevede la verifica di contenibilità del PR quale misura di dato acquisito nelle aree periurbane come Castel San Pietro (aree in cui è peraltro indicata, quale prognosi di sviluppo 2011/2012-2030, il contenimento della crescita e il suo orientamento verso luoghi strategici ben serviti dal trasporto pubblico; cfr. scheda R/M5, pag. 6, 11 e allegato IV; cfr. inoltre Rapporto esplicativo finale del 31 ottobre 2016 del PAM 3, pag. 164 seg. con la tabella 38 [riprodotta anche nei ricorsi degli insorgenti __________], da cui risulta che il PR, nel 2012, a fronte di 3'002 unità insediative [UI] e una contenibilità teorica di 5'380, aveva una riserva insediativa superiore al 50%).
Ne discende che, da questo limitato profilo, non vi è motivo per negare a priori un possibile controllo incidentale del PR, fermo restando - come già più volte ripetuto - che la mera sussistenza di un'area edificabile sovradimensionata non basta da sola ad ammetterlo, ma occorrono altre circostanze che facciano apparire probabile, o quanto meno un'opzione da considerare in modo serio, un ridimensionamento del PR nel comparto in questione (supra, consid. 3.2). Ciò che è appunto quanto la precedente istanza dovrà ora verificare (consid. 4.2).
Posto che il giudizio impugnato non può essere confermato già per la suddetta violazione del diritto, a questo stadio di causa non è necessario soffermarsi sulle altre censure sollevate dai ricorrenti, relative segnatamente al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio.
6.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, i ricorsi sono parzialmente accolti, con conseguente annullamento della decisione governativa, nella misura in cui ha respinto le impugnative di RI 1 e RI 2 e della __________. Gli atti sono rinviati al Governo, affinché emetta una nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi, chinandosi in particolare sulla questione del controllo pregiudiziale del PR (se sono date le condizioni per un riesame ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT) e raccogliendo tutti gli elementi pertinenti, così come indicato nei precedenti considerandi, in piena garanzia del diritto di essere sentito delle parti.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico degli istanti in licenza soccombenti, che rifonderanno inoltre alla __________ congrue ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm), ma non ai ricorrenti __________, che non si sono avvalsi dell'assistenza di un legale. Il Comune non deve contribuire al pagamento degli oneri processuali, essendo comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art. 47 cpv. 6 LPAmm), rispettivamente non quale unico antagonista (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31).
Per questi motivi,
decide:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 24 ottobre 2018 (n. 5053) del Consiglio di Stato è annullata, in quanto riferita ai ricorsi di RI 2 e RI 1 e della __________;
1.2. gli atti sono retrocessi al Governo affinché proceda come indicato al consid. 6.1.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta in solido a carico di CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5, che rifonderanno inoltre alla __________ un importo complessivo di fr. 2'000.- a titolo di ripetibili per questa sede. Ai ricorrenti vanno restituiti gli importi versati a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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