AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2018.402
Data decisione, Autorità: 14.11.2019, TRAM
Titolo: Mancata ammission ealla frequentazione della scuola di agenti di custodia
Incarto n. 52.2018.402
Lugano 14 novembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 6 settembre 2018 di
RI 1 patrocinato da:
contro
la decisione del 23 luglio 2018 (n. 3508) con cui il Consiglio di Stato non ha ammesso l'insorgente a frequentare la Scuola per agenti di custodia in formazione presso le Strutture carcerarie, __________, per il periodo 1° agosto - 31 dicembre 2018;
ritenuto, in fatto
A. Il 5 dicembre 2017 il Dipartimento delle istituzioni ha indetto un pubblico concorso per l'assunzione di agenti di custodia in formazione incaricati/e presso le Strutture carcerarie a __________ (FU n. __________ pag. __________ segg.). Oltre ai requisiti generali, l'avviso di concorso esigeva alcuni requisiti fisici e psicologici:
buono stato generale di salute, in particolare assenza di patologie che compromettono lo svolgimento regolare del lavoro di Agente di custodia a turni;
buona resistenza fisica e allo stress e idoneità psichica al ruolo;
statura minima: 165 cm uomini / 155 cm donne;
nessuna dipendenza incompatibile con la funzione di Agente di custodia; in particolare il/la candidato/a può essere sottoposto ad adeguati esami per verificare l'abuso di bevande alcoliche o di sostanze stupefacenti e psicotrope;
acuità visiva minima non corretta di 0.2 bilaterale e acuità visiva minima corretta di 0.8 per un occhio e 0.2-0.6 per l'altro occhio. Nessuna diminuzione del campo visivo, né strabismo, né diplopia. Assenza di anomalie rilevanti nella percezione dei colori (è ammessa una lieve protanomalia; lieve deuteranomalia; lieve tritanomalia);
nessuna anomalia dell'udito.
Il bando segnalava che i candidati sarebbero stati sottoposti a delle prove attitudinali e psicologiche selettive volte a valutare l'idoneità a svolgere la funzione di agente di custodia (test fisici, prove di cultura generale e civica, matematica/logica, competenze informatiche, italiano, test psicologici e colloquio individuale) e che prima di confermare l'assunzione il/la candidato/a verrà sottoposto ad un esame medico.
B. a. Al concorso ha preso parte, tra gli altri, RI 1. Valutate le candidature pervenute per il tramite di un'apposita Commissione esaminatrice ed esperite con successo le prove di selezione, con risoluzione del 25 aprile 2018 il Consiglio di Stato ha assunto sotto forma di incarico 14 agenti di custodia in formazione presso le Strutture carcerarie per il periodo 1° agosto - 31 dicembre 2018, compreso RI 1. L'assunzione è tuttavia stata subordinata alla verifica dello stato di salute da parte dell'Ufficio del medico personale e all'esito della visita medica specialistica prevista con il medico fiduciario. Il 26 aprile 2018 l'Area della gestione amministrativa della Sezione delle risorse umane (SRU) del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha perciò invitato RI 1 a prendere contatto con sollecitudine con il medico fiduciario dell'Amministrazione cantonale, dott. med. __________ S____________________ (cfr. e-mail del 26 aprile 2018). L'atto ufficiale di assunzione trasmesso dal Governo all'interessato il 2 maggio 2018, conteneva le medesime indicazioni.
b. La visita medica specialistica è stata effettuata il 16 maggio 2018. Al termine della stessa, il dott. med. __________ ha stabilito che dal profilo internistico/ortopedico il signor RI 1 è abile alla professione di Agente di custodia (cfr. certificato medico del 18 luglio 2018).
c. Nel frattempo, considerata la risposta affermativa alla domanda 1 (È affetto/a o è stato/a affetto negli ultimi 10 anni da uno o più disturbi della salute come da elenco sottostante oppure soffre delle conseguenze di un infortunio, di una malattia o di un vizio congenito?) contenuta nel questionario sullo stato di salute per l'assunzione alle dipendenze dello Stato compilato da RI 1, il medico del personale (dott. med. __________ B__________) si è rivolto a quest'ultimo sollecitando la trasmissione di un certificato medico particolareggiato che indicasse (vedi richieste del 12 e 24 aprile 2018):
La richiesta è stata evasa l'8 maggio 2018 dal medico curante di RI 1, dott. med. __________ R__________o, che ha proceduto ad informare la dott. med. B__________ sullo stato di salute del suo paziente, con uno scritto del seguente tenore: (…) Ho curato il signor RI 1 per una grave cervico-brachialgia su importanti disturbi degenerativi con discopatie multiple ed ernia discale C3-C4 sottoposte a misure fisioterapiche di tipo conservativo anche tramite degenza presso la Clinica Hildebrand nel 2012. Negli ultimi anni egli è divenuto asintomatico, ha beneficiato di misure AI nell'ambito di una reintegrazione professionale potendo seguire l'apprendistato di impiegato di vendita. Al controllo del 7.5.2018 (non lo vedevo da oltre un anno) si è dichiarato completamente asintomatico anche durante gli sforzi che esegue sul lavoro. Nel passato ha sofferto anche di emicrania con aura, è in trattamento dermatologico regolare per una psoriasi. Negli ultimi due anni ho certificato una incapacità lavorativa
nel 2016 per poche settimane e nel 2017 per due settimane a causa di una lombalgia completamente regredita.
Raccolta la documentazione medica dell'interessato presso l'Ufficio assicurazione invalidità, il 22 giugno 2018 la dott. med. B__________ ha formulato il proprio preavviso che così recita: Il signor RI 1 soffre di problemi di natura cronica che hanno necessitato una riqualifica professionale da costruttore di impianti di ventilazione a venditore con AFC. Egli presenta le seguenti limitazioni della funzionalità:
C. Preso atto del rapporto del medico del personale del 22 giugno 2018, il 12 luglio seguente la Commissione esaminatrice ha preavvisato negativamente la frequenza di RI 1 alla Scuola per agenti di custodia. Ha in sostanza ritenuto che non fosse possibile garantire il rispetto delle limitazioni della funzionalità evidenziate a livello medico, né durante il periodo di formazione, né durante le mansioni che sarebbero state successivamente assegnate.
D. Il 23 luglio 2018 il Consiglio di Stato, richiamati i rapporti del medico del personale e della Commissione esaminatrice, ha risolto di non assumere RI 1 quale agente di custodia in formazione.
E. a. Con impugnativa dell'8 settembre 2018 RI 1 è insorto contro la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e la conseguente ammissione alla Scuola per agenti di custodia in formazione data la sua idoneità per la posizione a concorso. Il ricorrente censura innanzi tutto un accertamento inesatto e incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, rimproverando al Consiglio di Stato di essersi fondato acriticamente sul solo preavviso della Commissione esaminatrice che ha espresso in due righe la non idoneità del signor RI 1, con riferimento a sua volta al rapporto medico della Dr.ssa med. __________ B__________ del 22 giugno 2018, senza prendere in debita considerazione i certificati del suo medico curante e del dott. med. S__________, i quali attestano che negli ultimi anni egli è divenuto asintomatico anche durante gli sforzi lavorativi e che è abile alla funzione di agente di custodia. A differenza di questi ultimi, che hanno riferito della sua situazione di salute effettiva ed attuale, il medico del personale non lo ha neppure mai visitato ed ha basato il proprio referto unicamente su una valutazione (perizia SAM) oramai passata ed incompleta. Secondo l'insorgente il Governo avrebbe inoltre ecceduto negativamente nel suo potere di apprezzamento, sentendosi vincolato maggiormente al parere della dott. med. B__________. Nonostante ci fossero pareri discordanti, il Consiglio di Stato ha rinunciato ad esperire ulteriori accertamenti medici, lasciando importanti dubbi e contraddizioni all'interno del dossier. Il ricorrente invoca infine una violazione del principio della proporzionalità. La misura adottata sarebbe infatti ingiustificata e fortemente pregiudizievole.
b. Il 17 settembre 2018 RI 1 ha postulato la concessione dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
F. All'accoglimento del gravame si è opposto il Governo, che ha ribadito la correttezza della decisione impugnata in riferimento alla procedura di assunzione degli agenti di custodia in formazione. Ha spiegato che l'insorgente è stato informato a più riprese del fatto che l'incarico conferitogli con risoluzione del 25 aprile 2018 era subordinato alla verifica dello stato di salute da parte dell'Ufficio del medico del personale e all'esito di una visita medica specialistica con il medico fiduciario. Riguardo ai risultati degli accertamenti effettuati, il Consiglio di Stato ha sostenuto di averli apprezzati correttamente. Ha annotato che sia il dott. med. S__________ che la dott. med. B__________ hanno stabilito l'idoneità del candidato e rilevato che quest'ultima - grazie alla documentazione dell'Ufficio AI in suo possesso - ha (però) attestato in aggiunta la presenza di importanti limiti funzionali dello stesso visti i problemi di natura cronica dei quali soffre e, di conseguenza, espresso delle riserve riguardo al regolare esercizio della professione, indicando come non si potessero per di più escludere degli eventuali periodi d'inabilità lavorativa intercorrenti. Il medico curante, dott. med. R__________, non si è invece pronunciato in merito all'attuale capacità lavorativa nella funzione di agente di custodia, alle eventuali limitazioni della funzionalità, ma soprattutto alla prognosi lavorativa a medio-lungo termine. Rettamente il Governo ha quindi escluso l'insorgente dalla Scuola per agenti di custodia in quanto ha ritenuto che i suoi limiti funzionali fossero d'ostacolo alla sua idoneità. La misura intrapresa non è eccessiva e si giustifica per il fatto che il ricorrente non adempie alla disposizione del bando di concorso per la quale l'agente di custodia deve godere di un buono stato generale di salute. Gli impedimenti riscontrati non gli consentono lo svolgimento regolare del lavoro a turni.
G. In sede di replica il ricorrente ha affinato le proprie tesi, sottolineando che i problemi di salute che lo hanno colpito nel 2012 si sono risolti. Ha prodotto un ulteriore certificato medico del dott. med. R__________ del 20 novembre 2018, che attesta che egli è abile in misura completa alla professione di agente di custodia, sia dal profilo internistico sia dal profilo ortopedico, che non vi sono indizi per una invalidità in questo campo a medio-lungo termine e che in generale presenta una buona prognosi dal profilo lavorativo. Il dott. med. R__________ si è inoltre espresso sulle limitazioni funzionali come richiesto, sottolineando che le stesse interessano solo attività costanti e ripetitive. L'insorgente ha sottolineato di essere attualmente sano e di non presentare (più) i limiti funzionali inerenti la cervico-brachialgia descritti nel 2012 e a torto riportati nella valutazione della dott. med. B__________,
su cui si è basata la Commissione esaminatrice per esprimere il proprio preavviso negativo.
H. Con la duplica il Governo ha ribadito la propria posizione, riaffermando che il referto del medico del personale su cui essa si fonda, è l'unico che tiene conto di tutti gli elementi pertinenti sullo stato di salute del signor RI 1 e che non vi sono agli atti altri documenti che rispecchiano in modo fedele, completo e dettagliato la situazione medica del ricorrente.
I. a. Mediante "osservazioni spontanee" dell'8 gennaio 2019 l'insorgente ha obiettato la censura riguardante il rapporto della dott. med. B__________, annotando che quello redatto il 28 novembre 2018 dal proprio medico curante è più attuale ed affidabile e deve quindi godere di maggiore credibilità.
b. Il Consiglio di Stato si è limitato dal canto suo a contestare tali affermazioni, ribadendo quanto sostenuto nei suoi precedenti allegati scritti.
Considerato, in diritto
1.2. La domanda di annullamento della decisione è improponibile. Lo esclude l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, che in caso di (mancata) assunzione o (mancata) nomina illegittima, impone al Tribunale cantonale amministrativo di limitarsi ad accertarlo nella sentenza (cfr. messaggio n. 6645 citato, pagg. 58-59). Entro questi limiti, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Per le ragioni che verranno meglio esposte in appresso, non occorre ordinare una perizia medica come postulato dal ricorrente.
2.2. Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (RtiD I-2015 n. 3 consid. 2).
Nella misura in cui tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta a esprimere un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riconducibili alla parità di trattamento e alla proporzionalità.
Il suo giudizio, nella misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono unicamente le valutazioni insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato dall'autorità di nomina (cfr. messaggio n. 6645 citato, pag. 59; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
Attraverso la risoluzione governativa n. 4741 del 25 ottobre 2017 (Regolamento), il Consiglio di Stato ha stabilito la procedura di selezione, assunzione e formazione degli agenti di custodia e degli operatori di centrale per le Strutture carcerarie del Cantone Ticino. L'art. 2 cpv. 1 del Regolamento prevede che il Consiglio di Stato è competente per la definizione del numero delle assunzioni, l'incarico degli agenti di custodia e degli operatori di centrale in formazione e la loro nomina. Il Dipartimento delle istituzioni, soggiunge il cpv. 2, designa la Commissione esaminatrice e propone al Consiglio di Stato l'incarico degli agenti di custodia e degli operatori di centrale in formazione. La Commissione esaminatrice elabora i rapporti destinati al Dipartimento delle istituzioni con i risultati delle varie fasi di selezione. L'art. 3 del Regolamento enumera i requisiti minimi che i candidati agenti di custodia o operatori di centrale in formazione devono presentare per essere ammessi alla procedura di selezione (AFC, cittadinanza svizzera, età 24-45 anni, nessuna procedura esecutiva in corso non giustificata e assenza di ACB, condotta irreprensibile). La Commissione esaminatrice sottopone i candidati che li soddisfano ad una serie di prove di selezione (test fisici, prove di cultura generale e civica, matematica/logica, italiano, competenze informatiche, test piscologici e colloquio individuale) atte a verificare l'idoneità al ruolo di agente di custodia e/o operatore di centrale (art. 4 cpv. 1 del Regolamento). Ognuna di queste prove è selettiva e al termine delle stesse i candidati sono sottoposti a un esame medico (cpv. 2). L'assunzione - dispone infine l'art. 5 del Regolamento - avviene nella forma dell'incarico quale agente di custodia in formazione o operatore di centrale in formazione, ai sensi dell'art. 15 LORD.
4.1. Il bando di concorso richiedeva un buono stato generale di salute, in particolare assenza di patologie che compromettono lo svolgimento regolare del lavoro di Agente di custodia a turni, nell'intento di valutare l'idoneità del candidato da un profilo medico. Tale requisito, al pari degli altri fissati nell'avviso di concorso, doveva, all'evidenza, essere soddisfatto già al momento dell'inoltro della candidatura. Lo prevedeva lo stesso avviso di concorso, con tanto di evidenziatura in grassetto. Trattasi quindi di un presupposto necessario per partecipare alla selezione e che avrebbe dovuto essere verificato, tramite un esame medico, prima di confermare l'assunzione (cfr. bando di concorso e art. 4 del Regolamento; vedi anche art. 8 cpv. 4 LORD cui rinvia l'art. 15 cpv. 2 LORD). Nel caso concreto, la Commissione d'esame ha ammesso il ricorrente alla procedura di selezione. L'ha quindi sottoposto alle prove attitudinali e psicologiche selettive, che ha superato con successo. Il ricorrente è stato quindi sottoposto all'esame medico preannunciatogli e previsto dall'art. 4 cpv. 1 del Regolamento.
4.2. Dalla valutazione medica del dott. med. S__________ emerge in maniera chiara che il ricorrente è stato ritenuto abile alla professione di agente di custodia dal punto di vista internistico/ortopedico (cfr. certificato medico del 18 luglio 2018). Anche la dott. med. B__________, nel suo referto del 22 giugno 2018, ha stabilito che egli è idoneo alla posizione posta a concorso; a differenza del medico fiduciario, essa ha tuttavia constatato, in aggiunta, l'esistenza di importanti limiti funzionali (deve evitare attività pesanti, in cui debba alzare dei pesi ripetutamente sopra i 15 kg o debba mantenere per lunghi periodi delle posizioni statiche in posizione seduta e in posizione in piedi, e avere la possibilità di cambiare posizione; non dovrebbe svolgere attività con braccia sopra la testa, con continuata inclinazione del capo ed evitare ripetute rotazioni e flessioni laterali del capo). Queste restrizioni derivano soprattutto dai problemi di salute di natura cronica che hanno necessitato una presa a carico da parte dell'AI dal gennaio 2011 al 21 marzo 2018 per misure nel contesto di una riqualifica professionale (da costruttore di impianti di ventilazione a venditore con AFC) e che gli consentono il regolare esercizio della professione unicamente con riserva. A mente del medico del personale, non sono infatti da escludere eventuali periodi di esacerbazione dei noti problemi di salute che potrebbero portare a periodi di inabilità lavorativa intercorrenti. Il quadro clinico descritto l'8 maggio 2018 dal medico curante dell'insorgente, dott. med. R__________, mostra una ricorrenza di problematiche di salute che, in passato, hanno ostacolato la sua capacità lavorativa e che corroborano le conclusioni della dott. med. B__________ Nel suo certificato, il dott. med. R__________ ha infatti confermato di aver curato l'insorgente per una grave cervico-brachialgia su importanti disturbi degenerativi con discopatie multiple ed ernia discale, che hanno reso necessario il suo ricovero presso la clinica Hildebrand nel 2012 come pure l'adozione di misure AI nell'ambito di una riqualifica professionale quale impiegato di vendita. Ha segnalato che una lombalgia (ora completamente regredita) ha costretto l'insorgente ad un'incapacità lavorativa nel 2016 per poche settimane e nel 2017 per due settimane, che nel passato egli ha sofferto anche di emicrania con aura e che attualmente è in trattamento dermatologico regolare per una psoriasi. In buona sostanza, il dott. med. R__________ ha fornito un resoconto dello storico medico del ricorrente, chiarificandone il trascorso di cure. Come rettamente sostenuto dalla dott. med. B__________ nella sua nota di accertamento medico, egli non si è tuttavia espresso né sull'attuale capacità lavorativa nella funzione di agente di custodia né sulle limitazioni della funzionalità persistenti ed eventuali limitazioni lavorative da osservare, e neppure sulla prognosi lavorativa a medio-lungo termine, come gli era stato richiesto. Dal fatto che il dott. med. R__________ abbia confermato che negli ultimi anni egli è divenuto asintomatico, questo anche durante gli sforzi lavorativi non è certo lecito dedurre che le limitazioni funzionali non sono più le stesse del 2011/2012, come pretende a torto il ricorrente. Ora, anche questo Tribunale è dell'avviso che il referto del medico del personale - che a differenza degli altri professionisti ha espresso il proprio parere sulla base di un attento esame anche dell'incarto AI (contenente un'esauriente perizia pluridisciplinare e la descrizione del complesso iter di riqualifica eseguita nel corso di sette anni) - sia il più completo e quello che rispecchia correttamente lo stato di salute dell'insorgente. Poco importa che il medico del personale l'abbia redatto senza neppure visitarlo. Nemmeno può essere seguita la tesi dell'insorgente secondo cui l'accertamento medico della dott. med. B__________ verterebbe su di una situazione ormai passata ed incompleta ritenuto che i problemi di salute ivi rilevati interesserebbero solo il passato. È invece vero il contrario, poiché proprio attraverso il certificato medico del 20 novembre 2018 (prodotto in replica dal ricorrente), anche il suo medico curante ha confermato l'esistenza delle limitazioni già evidenziate dalla dott. med. B__________ (deve evitare attività pesanti ad esempio alzare pesi ripetutamente superiori ai 15 kg, deve poter cambiare regolarmente la posizione da seduta a eretta. Inoltre non deve svolgere attività con le braccia sopra la testa in maniera ripetitiva e non deve rimanere con la posizione di reclinazione e rotazione/flessione della testa), confermando con ciò che le problematiche di natura cronica di cui soffriva in passato sono ancora di attualità. In simili circostanze, non si può sostenere che la risoluzione governativa impugnata, fondata su un parere internistico/ortopedico (dott. med. S__________) e su un referto basato anche sugli atti della procedura di invalidità (dott. med. B__________), procederebbe da un accertamento incompleto della fattispecie. Questa conclusione si giustifica a maggior ragione alla luce dell'ultimo certificato del dott. med. R__________ dove si conferma, da un lato, le conclusioni del medico fiduciario circa l'abilità dell'insorgente alla professione di agente di custodia dal punto di vista (meramente) internistico e ortopedico, e dall'altro lato, la persistenza degli impedimenti funzionali conseguenti alla grave cervico-brachialgia che erano stati accertati (nella perizia SAM del 2012), evidenziati dal medico del personale per la funzione di agente di custodia. Nella decisione impugnata, che ha fatto proprio il preavviso negativo espresso dalla Commissione esaminatrice non è dunque ravvisabile alcun eccesso nel potere di apprezzamento, né vi sono indizi che lascino supporre che l'autorità di nomina si sia lasciata guidare da elementi privi di pertinenza. Viste le problematiche mediche del ricorrente e le limitazioni alle quali è sottoposto, e considerata alla fin fine l'assenza di uno dei requisiti di assunzione, per quanto opinabile possa apparire agli occhi dell'insorgente, non si vede in cosa possa consistere la violazione del principio della proporzionalità. Se in più si considera il ruolo delicato che gli agenti di custodia sono chiamati a svolgere all'interno del carcere, anche in un'ottica di sicurezza per sé stessi, per i colleghi, per i detenuti, oltre che per i terzi in generale, la decisione di non assumerlo non può che essere confermata. Non porta a diversa conclusione il fatto che egli sia attualmente attivo quale montatore di impianti di ventilazione e che non sia (finora) mai stato assente.
5.2. La domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio deve anch'essa essere respinta, già per il fatto che il gravame appariva sin dall'inizio sprovvisto della possibilità di esito favorevole (art. 3 cpv. 3 della legge sull'assistenza giudiziaria e sul patrocinio d'ufficio del 15 marzo 2011; Lag; RL 178.300).
5.3. La tassa di giustizia e le spese sono a carico del ricorrente in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile il ricorso è respinto.
La domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio è respinta.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico del ricorrente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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