AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2017.14
Data decisione, Autorità: 21.11.2019, TRAM
Titolo: Istituzione di un vincolo AP per la pianificazione di una centrale di teleriscaldamento - interesse pubblico non dimostrato, previsibilità vaga dell'opera
Incarto n. 90.2017.14
Lugano 21 novembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 31 marzo 2017 di
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Melano;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei mapp. 403 (1'038 m2) e 727 (3'059 m2) di Melano, tra loro confinanti, che formano un'area non edificata di forma trapezoidale delimitata a ovest dall'autostrada, a est dalla strada cantonale, a nord dal riale Chiesa e a sud da Via __________. Il piano regolatore di Melano - approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 24 aprile 1980 (n. 2308) - attribuisce i fondi alla zona residua.
B. Durante la seduta del 17 novembre 2014 il Consiglio comunale di Melano ha adottato la revisione del piano regolatore, che, per quanto qui d'interesse, prevede l'attribuzione dei mapp. 403 e 727 alla zona per attrezzature di interesse pubblico per la realizzazione di una centrale termica di quartiere (zona AP 7), disciplinata al cpv. 6 dell'art. 67 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che prevede:
Nella zona AP (zona per attrezzature di interesse pubblico), è ammessa la sistemazione di impianti con edifici di supporto, necessari ad assicurare le attività e i servizi degli enti pubblici (Confederazione, Cantone, Comuni, Consorzi, Patriziato, Parrocchia, aziende municipalizzate, aziende concessionarie); le particolari attività ammesse sono quelle specificate per ogni singolo comparto.
Gli edifici di supporto, ammessi in funzione della destinazione specifica di ogni comparto, devono essere commisurati alle corrispondenti necessità funzionali.
Sono pure ammessi piccoli edifici atti a soddisfare le esigenze di una normale attrezzatura, quali servizi igienici, cabine, tettoie, strutture per la raccolta dei rifiuti domestici, cartelloni, sculture, ecc.
Se non diversamente stabilito, in tutte le zone AP la distanza minima verso i confini privati è di m 5.00.
L'edificazione e la sistemazione dei singoli comparti AP devono avvenire sulla base di un progetto architettonico unitario, realizzabile anche a tappe, così da ottenere un complesso urbanisticamente valido, armonizzato con il contesto circostante.
(…)
Per i singoli comparti AP valgono le seguenti prescrizioni di zona.
(…)
AP 7 Centrale termica di quartiere (fmn. 403, 727)
Area destinata ad accogliere gli impianti per la produzione, l'accumulo e l'alimentazione della rete di teleriscaldamento.
Il grado di sensibilità al rumore (GS) è III.
C. Contro la menzionata delibera si è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato RI 1, che ha contestato l'inclusione dei suoi fondi in zona AP 7, postulando l'annullamento del vincolo e il loro inserimento in zona residenziale. Egli ha contestato la legalità della misura, in quanto la creazione di una centrale termica di teleriscaldamento sulle sue proprietà era fondata su semplici intenti e su meri studi teorici del Comune, mancando dei riscontri oggettivi che attestassero la sussistenza di un interesse pubblico preponderante alla sua realizzazione. Ha inoltre lamentato una disparità di trattamento per rapporto ai fondi limitrofi, tutti inseriti in zona edificabile.
D. Con risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Melano, respingendo il gravame di RI 1. Esso ha condiviso l'attribuzione dei mapp. 403 e 727 alla zona AP 7, ritenendo la scelta sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Inoltre, pur rilevando che i due fondi appartengono al comprensorio largamente edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), dall'analisi del potenziale edificatorio e del prevedibile fabbisogno di superfici abitative nel periodo di validità del piano regolatore, il Governo ha escluso la necessità di ulteriori zone residenziali a cui attribuire i fondi del ricorrente. Peraltro, secondo l'Esecutivo cantonale, gli stessi sarebbero localizzati in un contesto che renderebbe inopportuna e probabilmente inconciliabile una presa in considerazione dell'insediamento di contenuti abitativi, ciò per la presenza di una linea elettrica ad alta tensione che li sovrasta e per le immissioni foniche eccessive causate dagli assi viari che li lambiscono.
E. Avverso la citata risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo con le medesime domande di giudizio proposte davanti al Consiglio di Stato. Sottolineando come anche il Governo nella sua decisione abbia di principio riconosciuto il carattere edificabile dei suoi fondi, egli sviluppa e approfondisce gli argomenti avanzati senza successo in prima sede, chiedendo l'edizione da parte del Comune delle licenze edilizie rilasciate negli ultimi dieci anni relative ai fondi toccati dalla linea elettrica ad alta tensione. In aggiunta, lamenta una violazione del principio della proporzionalità e di quello dell'affidamento con riferimento alle assicurazioni fornitegli dal Municipio nel 2005.
F. Con la risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di Melano postulano la reiezione del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto. Il Comune in particolare chiede l'esperimento di un sopralluogo.
G. Nei successivi allegati scritti le parti si riconfermano nelle loro allegazioni e domande. In particolare, il Comune precisa che il suo Municipio non ha mai fornito al ricorrente alcuna assicurazione in merito all'inserimento dei suoi fondi in zona edificabile.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché la procedura relativa alla revisione del piano regolatore di Melano è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), la contestata variante dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. L'impugnativa può inoltre essere giudicata sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo richiesto dal Comune, rispettivamente l'edizione, sollecitata dal ricorrente, delle licenze edilizie rilasciate nel corso degli ultimi anni concernenti fondi toccati dalla linea di alta tensione, non appaiono invero suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.2. I piani regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 cpv. 4 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 cpv. 1 LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], op. cit., n. 56 seg. ad art. 14; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Jeannerat/Moor, op. cit., n. 57 ad art. 14; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
3.3. Coerentemente con quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso apposite NAPR, le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a), rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il Legislatore cantonale aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 consid. 26.11, non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii). Attraverso l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente (cfr. art. 30 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110), il Legislatore ha inoltre scongiurato il pericolo che licenze edilizie per opere di interesse pubblico dovessero essere rifiutate semplicemente perché poggiavano su di una pianificazione carente della zona a loro consacrata.
4.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.1; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.2; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.2. Visti i vantaggi che presenta questa tipologia di riscaldamento, la scheda V3 del piano direttore formula, fra i vari indirizzi, quello di "favorire la distribuzione efficiente e razionale di calore promuovendo la realizzazione di reti di teleriscaldamento, in particolare se abbinate a fonti di energia rinnovabile, agli scarti di calore dei processi industriali e alle centrali di cogenerazione, e definendo misure pianificatorie e normative per facilitare ed incitare l'allacciamento dei potenziali utenti" (cfr. capitolo 2 "Indirizzi", p.to 2.6. "Reti di trasporto del calore [teleriscaldamento]", pag. 13-14).
5.3. Negli ultimi anni il Comune di Melano ha maturato una particolare sensibilità in merito alle questioni di politica energetica, tanto da incaricare nel 2010 la Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI) di elaborare un piano energetico comunale (in seguito: PECo) quale base integrativa agli strumenti di pianificazione territoriale allo scopo di fissare degli obiettivi e delle strategie chiare in ambito di approvvigionamento energetico comunale (cfr. PECo di Melano, Rapporto tecnico del 31 ottobre 2011, pag. 5). In sintonia con questo approccio il rapporto di pianificazione del luglio 2014, dopo aver descritto la situazione demografica, territoriale e socio-economica del Comune di Melano (cap. 3) e presentato gli obiettivi della revisione del piano regolatore (cap. 4) e i suoi contenuti con riferimento alle diverse zone (cap. 6), al capitolo 6.7, pag. 57-59, tratta il tema dell'integrazione degli aspetti energetici nella pianificazione territoriale, indicando che tra le diverse misure delineate dal PECo per raggiungere gli obiettivi energetici comunali vi è quella di compiere una valutazione della fattibilità tecnica, economica e ambientale per una rete di teleriscaldamento per la copertura del fabbisogno termico del nucleo tradizionale di Melano (cfr. anche PECo di Melano, Rapporto tecnico citato, cap. 14, pag. 126 segg., 144-145). In proposito, il rapporto di pianificazione, a pag. 59, si limita poi a rilevare la necessità di "individuare una zona per servizi energetico-tecnologici in cui localizzare una centrale termica di quartiere con cui alimentare la rete (…)", nonché quella di introdurre un nuovo articolo nelle NAPR. Dalle analisi eseguite dalla SUPSI nell'ambito dell'allestimento del PECo era infatti emerso che, facendo riferimento ai criteri di valutazione riguardanti la densità del fabbisogno termico e la densificazione edilizia, la zona del nucleo tradizionale di Melano è quella più estesa e caratterizzata da un'elevata densità di fabbisogno termico annuo (cfr. PECo di Melano, Rapporto tecnico citato, cap. 9, pag. 89 segg.; PECo di Melano, Sintesi non tecnica del 14 ottobre 2011, cap. 7, pag. 31 segg.).
5.4. Ora, se è vero che con i citati studi il Comune ha di fatto messo in atto dei lavori preparatori volti a verificare la sua intenzione di realizzare un impianto di teleriscaldamento al servizio del territorio comunale e, più in generale, di perseguire gli obiettivi fissati nel PECo in materia di politica energetica attraverso strategie e misure mirate, tali analisi non hanno poi trovato un riscontro concreto a livello pianificatorio. Infatti il rapporto di pianificazione non apporta particolari motivazioni a giustificazione del vincolo AP 7 (cfr. citato rapporto di pianificazione, cap. 6.5.2, pag. 51), limitandosi ad esprimere delle ipotesi ("dalle analisi effettuate risulta che tale centrale potrà essere in buona parte interrata e dovrà essere collocata nei pressi del nucleo storico (indicativamente, all'interno del perimetro in rosso nella figura seguente)"; cfr. citato rapporto, cap. 6.7, pag. 59 e relativa illustrazione), ciò che dimostra come al momento dell'istituzione del vincolo AP 7 sui mapp. 403 e 727 la pianificazione dell'impianto di teleriscaldamento (e della centrale) non fosse ancora giunta ad uno stadio di maturazione tale da poterne dimostrare la fondatezza e quindi l'interesse pubblico alla sua base. Tant'è che nella sua risposta nella procedura di ricorso davanti al Consiglio di Stato lo stesso Comune ha ammesso che il vincolo AP 7 è stato istituito allo scopo "di salvaguardare la disponibilità del terreno in vista di ulteriori studi di verifica e di approfondimento e della susseguente progettazione e realizzazione dell'impianto", e ciò in contrasto con i principi esposti sopra al consid. 3.2. Poco importa che in seguito tali studi siano poi stati effettivamente svolti: per dimostrare in maniera sufficiente e rispettosa delle competenze il bisogno di dover vincolare i fondi del ricorrente per la realizzazione della controversa centrale termica, il Comune avrebbe dovuto produrre i dati riferiti a tali studi già nell'ambito della procedura di adozione della revisione del piano regolatore e non a posteriori (cfr. STA 90.2011.61 del 29 aprile 2015 consid. 7.1). Alla luce di queste considerazioni, le critiche sollevate dall'insorgente, secondo cui la creazione dell'opera sulle sue proprietà non sarebbe basata su riscontri oggettivi e su studi concreti atti a provare la sussistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell'impianto, meritano di essere condivise. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo nella risoluzione avversata, non è possibile ritenere che l'interesse pubblico alla base della scelta pianificatoria del Comune possa fondarsi unicamente sul PECo approvato dal Consiglio comunale il 28 marzo 2012 (cfr. decisione impugnata, pag. 62).
5.5. Il vincolo in parola risulta inoltre lacunoso anche dal profilo dei parametri edificatori previsti nella misura in cui l'opera dovrebbe essere solo parzialmente interrata, ciò che permette una volta di più di ritenere che la pianificazione dell'area non ha ancora raggiunto il grado di maturazione necessario a giustificarne l'istituzione. Infatti, contrariamente a quanto impone l'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT (dal 1°gennaio 2012 art. 30 RLst; cfr. supra, consid. 3.3), l'art. 67 NAPR - che disciplina le zone per attrezzature pubbliche (AP) - si limita a prevedere una distanza minima verso i confini privati di 5 metri (cpv. 3), indicando al cpv. 6 che l'area AP 7 è destinata ad accogliere gli impianti per la produzione, l'accumulo e l'alimentazione della rete di teleriscaldamento e che per la stessa il grado di sensibilità al rumore è III (cfr. supra, consid. B). Rimanendo del tutto silente sugli altri parametri edificatori necessari a definire la zona (cfr. art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT e, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 1 cifra II RLst, che fa riferimento in particolare alle altezze, distanze, indici di occupazione, di sfruttamento e di edificabilità), la norma viola l'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT e ribadito all'art. 3 LALPT e di conseguenza non può trovare avallo. Infatti, se è vero che la predeterminazione dei parametri edificatori per zone a vocazione pubblica può risultare talora difficile, tale circostanza non può tuttavia giustificare l'assenza di regole edilizie chiare che disciplinino la pianificazione degli insediamenti in tali zone. Per tutti questi motivi il vincolo AP 7 va annullato.
Fatta questa premessa, nemmeno l'invocata censura di disparità di trattamento permette al ricorrente di spuntare in questa sede l'attribuzione dei suoi fondi alla zona edificabile. Spetta ora al Comune di chinarsi sulla destinazione da assegnare ai fondi in parola.
Non è invece ravvisabile una violazione del principio dell'affidamento invocato dal ricorrente per rapporto alle indicazioni fornite nel 2005 dal Municipio in merito all'inserimento dei mapp. 403 e 727 in zona edificabile. Infatti, per consolidata giurisprudenza, né il Dipartimento del territorio né tanto meno l'Esecutivo comunale, sono in grado di offrire assicurazioni vincolanti riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio nell'ambito di una revisione del piano regolatore, che rimane soggetto all'approvazione del Consiglio di Stato. Nello specifico risulta che il Municipio si sia limitato ad informare il proprietario dei sedimi che "in occasione della revisione generale del Piano regolatore si potrà [sarebbe potuta] valutare la possibilità di inserire le particelle in territorio edificabile", ciò che in tutta evidenza non assurge ad assicurazione vincolante. La critica va dunque respinta.
8.1. Per tutti questi motivi il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui approva la zona AP 7 e la relativa normativa.
8.2. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente in proporzione al limitato grado di soccombenza per rapporto alla sua richiesta di inserimento dei mapp. 403 e 727 in zona residenziale, mentre il Comune ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Le ripetibili assegnate al ricorrente per entrambe le sedi di ricorso (fr. 1'800.-) e al Comune (fr. 200.-) sono invece poste in compensazione.
Per questi motivi,
decide:
§. Di conseguenza, la risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la zona AP 7 e l'art. 67 cpv. 6 (zona AP 7) NAPR.
La tassa di giustizia di fr. 200.- è posta a carico del ricorrente, al quale va restituito l'importo di fr. 1'800.- versato in eccedenza. Per effetto della compensazione, il Comune rifonderà all'insorgente fr. 1'600.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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