AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2019.599
Data decisione, Autorità: 03.06.2020, TRAM
Titolo: Elezione di ballottaggio dei deputati al Consiglio degli Stati - procedura preparatoria
Incarto n. 52.2019.599
Lugano 3 giugno 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 20 novembre 2019 dell'
Ricorrente
contro
l'operato delle cancellerie comunali dei comuni del Cantone Ticino in materia di tempestività dell'invio del materiale di voto agli elettori all'estero per il turno di ballottaggio del 17 novembre 2019 relativo all'elezione dei deputati al Consiglio degli Stati;
ritenuto, in fatto
A. Con decreto del 5 giugno 2019, pubblicato il 7 giugno successivo, il Consiglio di Stato ha convocato le assemblee dei comuni del Cantone per domenica 20 ottobre 2019 per eleggere, in un circondario unico costituito dall'intero Cantone, due deputati al Consiglio degli Stati per la legislatura 2019-2023 (FU 2019, 5479). L'Esecutivo cantonale ha inoltre stabilito che, nel caso in cui la maggioranza assoluta non fosse stata raggiunta, il ballottaggio si sarebbe tenuto domenica 17 novembre 2019.
B. a. Il 20 ottobre 2019 ha avuto luogo il primo turno; nessuno dei candidati ha raggiunto la maggioranza assoluta. Tre candidati non hanno nemmeno conseguito il numero di voti necessario (superiore al 5% delle schede valide) per poter partecipare al turno di ballottaggio (FU 2019, 10122).
b. Il Governo - preso atto che due candidati ammessi al turno di ballottaggio avevano nel frattempo rinunciato a parteciparvi - ha confermato lo svolgimento dell'elezione per domenica 17 novembre 2019 (decreto del 25 ottobre 2019, pubblicato il 29 ottobre successivo; FU 2019, 10245).
C. a. Domenica 17 novembre 2019 ha avuto luogo il turno di ballottaggio.
b. Mercoledì 20 novembre 2019, il Consiglio di Stato ha stabilito i risultati, pubblicandoli il venerdì 22 novembre seguente (FU 2019, 11136). I candidati hanno ottenuto i seguenti voti.
Filippo Lombardi, 1956, Massagno - PPD+GG
36'423
Marina Carobbio Guscetti, 1966, Lumino - PS
36'469
Marco Chiesa, 1974, Lugano - Lega dei Ticinesi/UDC
42'548
Giovanni Merlini, 1962, Minusio - PLR
33'278
Sono così stati proclamati eletti Marco Chiesa e Marina Carobbio Guscetti, quest'ultima avendo ottenuto più suffragi del deputato uscente Filippo Lombardi (∆ 46 voti), giunto terzo.
D. a. Nel frattempo, martedì 19 novembre 2019 Ricorrente, cittadino di __________, ha chiesto in via provvisionale al Consiglio di Stato di ordinare ai municipi di tutti i comuni del Cantone di conservare le buste ufficiali contenenti le schede di voto e le carte di legittimazione relative al turno di ballottaggio dell'elezione dei deputati al Consiglio degli Stati pervenute e che ancora lo sarebbero state dopo il 17 novembre 2019.
b. Mercoledì 20 novembre 2019, in evasione dell'istanza la Cancelleria dello Stato, ha chiesto ai comuni di conservare tutte le buste di trasmissione di voto ricevute dopo le 12.00 di domenica 17 novembre 2019, senza aprirle. Inoltre, ha domandato loro di comunicare in merito all'elezione del Consiglio degli Stati:
il numero di ticinesi all'estero che hanno votato al primo turno del 20 ottobre 2019;
il numero di ticinesi all'estero che hanno votato in occasione del ballottaggio del 17 novembre 2019;
il numero di buste depositate dopo il termine in occasione del primo turno del 20 ottobre 2019, se disponibile, differenziando per provenienza dall'estero o residenti.
E. a. Sempre mercoledì 20 novembre 2019, Ricorrente è insorto davanti a questa Corte chiedendo in via principale di annullare l'esito del turno di ballottaggio e di ordinare al Consiglio di Stato di ripetere l'elezione. In via subordinata, egli ha domandato di accertare l'irregolarità della procedura preparatoria del ballottaggio e, in particolare, che il materiale di voto non era pervenuto a tutti gli elettori ticinesi residenti all'estero entro il termine di dieci giorni prima di quello delle elezioni, come previsto dall'art. 18 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 19 novembre 2018 (LEDP; RL 150.100).
Con l'atto, che contrariamente a quanto preannunciato non è stato anticipato via fax al Tribunale ma è giunto per posta raccomandata solamente il venerdì 22 novembre successivo, il ricorrente sostiene di essere stato contattato da alcuni cittadini ticinesi che abitano all'estero, i quali gli avrebbero indicato di non aver ricevuto il materiale di voto in tempo, ciò che avrebbe precluso loro la possibilità di partecipare all'elezione, poiché la scheda votata non sarebbe potuta giungere alle cancellerie comunali entro sabato 16 novembre 2019. L'insorgente ritiene, dunque, che potrebbe essersi verificata una violazione dei diritti politici di un numero rilevante di elettori. Stante il risicato scarto di voti tra i candidati Marina Carobbio Guscetti e Filippo Lombardi, quelli dei ticinesi all'estero non pervenuti in tempo utile avrebbero potuto determinare un esito diverso dell'elezione, in favore di quest'ultimo. Egli produce copia della dichiarazione con cui __________, cittadino svizzero residente a Milano, iscritto nel catalogo elettorale di Neggio, attesta di aver ricevuto il materiale di voto per il ballottaggio venerdì 15 novembre 2019.
b. Chiamato a presentare una risposta, il Consiglio di Stato ha chiesto che il ricorso sia dichiarato irricevibile e, subordinatamente, per quanto ammissibile, respinto. Degli argomenti si dirà in seguito. Contestualmente il Governo ha fornito i dati relativi al numero d'iscritti nel catalogo elettorale e la data dell'invio del materiale di voto all'estero e in Svizzera per i comuni (19) con almeno 3'000 cittadini iscritti nel catalogo elettorale (a eccezione di uno, che non ha potuto raccogliere in tempo utile le informazioni), specificando che l'invio è avvenuto per posta prioritaria. L'Esecutivo cantonale ha anche comunicato i dati relativi alle buste giunte in ritardo all'ufficio elettorale, ovvero dopo le ore 12.00 del giorno del ballottaggio. Dati completati con un successivo scritto del 6 dicembre 2019 e di cui si dirà - ove necessario - in diritto.
F. Il 10 dicembre 2019 il ricorrente ha informato il Tribunale di essere venuto a conoscenza del fatto che un comune avrebbe spedito il materiale di voto all'estero tramite invio non prioritario (economy); esso ha prodotto la relativa ricevuta in forma anonima. Dal raffronto dei documenti prodotti in seguito dal Governo, emerge che essa è riferita al Comune di Brusino Arsizio. Il ricorrente ha inoltre trasmesso il documento "Lettere international, informazioni su zona tariffaria e tempo di trasporto nei paesi", reperito sul sito internet de La Posta (https://www.post.ch/it/spedire-lettere/lettere-estero/lettera-international-priority). Si tratta di una tabella relativa ai tempi di recapito medi in giorni feriali (lunedì-venerdì) per le modalità urgent, priority ed economy.
G. a. Con un lungo allegato di replica, il ricorrente ha confermato le domande poste con il ricorso. Egli, rimproverando al Governo la mancanza di collaborazione nell'accertare i fatti, ribadisce che in concreto non sarebbero state rispettate le tempistiche previste dall'ordinamento giuridico per l'invio del materiale di voto, sia perché esso sarebbe stato inviato tardivamente sia a seguito dell'affrancatura insufficiente delle buste di trasmissione, peraltro contraria anche alla direttiva n. 2 - Svizzeri e ticinesi all'estero del 29 agosto 2019 (direttiva n. 2) emanata dalla Cancelleria dello Stato, che imporrebbe di inviare tramite posta A il materiale di voto agli svizzeri all'estero. Addebita quindi alle autorità cantonale e comunali una gestione negligente dell'invio del materiale. Sostiene poi che, essendo intervenuta la pubblicazione dei risultati, la competenza di annullare l'elezione sarebbe ora passata al Tribunale federale; ritiene però siano rimaste d'attualità le ulteriori domande poste in particolare in relazione all'accertamento dell'irregolarità della fase preparatoria. Secondo l'insorgente, la presente procedura andrebbe considerata nell'ottica del possibile ricorso all'Alta corte, nel senso di assicurare che questa possa disporre di tutti gli elementi determinanti per statuire nel merito. Egli invoca anche una violazione del principio della parità di trattamento. Da ultimo rileva che i dati fino a quel momento forniti dal Consiglio di Stato attestavano una diminuzione della partecipazione degli elettori residenti all'estero da 2'293 a 1'673 (∆ 620, pari a circa 27%). Allo scritto è allegata la direttiva n. 2.
b. Con la duplica il Governo, che conferma la posizione assunta con la risposta, ha - tra l'altro - prodotto una tabella in cui per ciascun comune sono indicati il totale degli iscritti, gli iscritti ticinesi all'estero, il numero di questi che hanno votato al primo turno (20 ottobre) e al ballottaggio (17 novembre), la data di spedizione delle buste per il ballottaggio, il numero delle buste inviate in Europa e il tipo di invio, il numero delle buste inviate nel resto del mondo e il tipo d'invio. Un'ulteriore tabella riporta il dettaglio delle buste giunte in ritardo ai seggi. Le tesi verranno dettagliate ove necessario in diritto.
H. a. Il 31 dicembre 2019 il giudice delegato ha invitato il Consiglio di Stato a trasmettere le ricevute postali relative all'invio all'estero da parte dei comuni del materiale di voto concernente il ballottaggio, fissando nel contempo un termine al ricorrente per la presentazione della triplica.
b. Il 7 gennaio 2019 il Consiglio di Stato ha trasmesso la documentazione raccolta dai comuni attestante l'invio del materiale di voto agli aventi diritto di voto domiciliati all'estero. Laddove i comuni non dispongono di ricevute poiché hanno affrancato da sé le buste di trasmissione destinate all'estero, è stata versata agli atti la copia di una busta di trasmissione ritornata in ritardo dalla cui affrancatura risulta la data d'impostazione e la modalità di invio. In alcuni casi, ove non vi sono state buste rientrate dall'estero, è stata prodotta una dichiarazione della cancelleria comunale.
I. a. In triplica, datata 11 dicembre 2019 ma spedita il 10 gennaio 2020, il ricorrente conferma tesi e domande formulate nel ricorso. Sottolinea poi che la necessità di procedere all'invio immediato delle schede era sancita anche dal decreto del 25 ottobre 2019 di convocazione del ballottaggio. Egli ritiene che il materiale non sia giunto tempestivamente ad almeno 1'406 elettori, ovvero ai destinatari degli invii spediti dopo il 29 ottobre 2019 (1'330) e di quelli effettuati per posta B (76); ritardo da ascrivere all'agire negligente dei comuni, che avrebbero senz'altro potuto effettuare tempestivamente gli invii con la necessaria affrancatura. Egli sostiene poi che la direttiva n. 2 non sia una semplice ordinanza amministrativa, dunque andava rispettata. Egli rileva anche che agli atti non sarebbe stata versata la prova delle tempistiche relative alla stampa e alla consegna delle schede all'amministrazione cantonale. Sottolinea quindi come dagli atti prodotti dal Governo risulterebbe che almeno 88 buste sarebbero state ricevute dagli aventi diritto dopo il 7 novembre 2019. Numerose anche quelle giunte dall'estero dopo la chiusura dei seggi (almeno 214). Egli chiede poi alla Corte di chiarire due incongruenze: la prima riferita alla discrepanza tra il numero di ticinesi all'estero iscritti a catalogo e il numero delle buste spedite, inferiori di 3'230 unità; la seconda relativa al motivo per cui, contrariamente a quanto il ricorrente sostiene che ci si dovrebbe aspettare, il numero di aventi diritto di voto per l'elezione del Consiglio nazionale risulti minore di quello per l'elezione del Consiglio degli Stati. Egli produce alcune tabelle riassuntive dei problemi riscontrati e l'elenco dei membri del Comitato Organizzazione svizzeri all'estero.
b. Il Consiglio di Stato ha prodotto ulteriore documentazione con la quadruplica, in particolare una tabella aggiornata con le informazioni ottenute dai comuni, le indicazioni ottenute dalla posta sui termini di impostazione, le ricevute della consegna del materiale di voto per il ballottaggio ai comuni, la direttiva del 24 ottobre 2019 relativa al turno di ballottaggio indirizzata ai Municipi (direttiva sul ballottaggio) e le ricevute della consegna delle schede alla Cancelleria dello Stato per il turno di ballottaggio. L'Esecutivo cantonale ha quindi mantenuto la propria domanda, con motivazioni che saranno semmai discusse in seguito.
J. a. Il ricorrente ha quindi presentato una quintuplica, con cui conferma le proprie tesi anche alla luce dei nuovi documenti. In particolare egli sostiene che la direttiva sul ballottaggio contenga macroscopici errori e inesattezze. In definitiva, all'agire negligente dei comuni avrebbero concorso le indicazioni confuse date dal Cantone, che avrebbe sommerso questi ultimi di scritti. L'insorgente ritiene chiarita la posizione dei comuni che hanno spedito all'estero un numero inferiore di buste rispetto agli iscritti in catalogo, ma non quella dei comuni che, invece, hanno inviato un numero superiore di buste. Il ricorrente adombra la possibilità che all'elezione potrebbero aver partecipato 118 persone che non vi avevano diritto, ipotizzando che al momento della stampa delle carte di legittimazione l'operatore abbia compiuto un errore, caricando il catalogo degli aventi diritto di voto in materia federale.
b. In risposta a quest'ultimo allegato, il Governo è rimasto sulla sua posizione, fornendo ulteriori spiegazioni di cui si dirà in seguito, se necessario.
K. Con un ulteriore scritto il ricorrente riconferma le sue domande e tesi, producendo la stampa dei dati relativi alle elezioni dell'Assemblea federale (reperibili sul sito internet del Cantone) e una tabella riassuntiva dei pretesi problemi d'invio del materiale di voto. L'insorgente torna a chiedere una verifica per rapporto al numero di iscritti al catalogo elettorale, evidenziando quelle che gli paiono essere delle fluttuazioni anomale. L'allegato, non notificato al Governo, viene intimato alle parti con il presente giudizio.
Considerato, in diritto
1.1.2. La competenza non si estende invece alla verifica dell'operato del Consiglio di Stato e delle istanze a lui subordinate, che soggiacciono alla procedura di reclamo dell'art. 133 cpv. 3 LEDP. Ciò vale in particolare per quanto concerne la tempistica relativa alla procedura di ballottaggio, che deriva direttamente dall'art. 65 LEDP. Essa, infatti, era già stata indicata dal citato decreto governativo di convocazione delle assemblee comunali del 5 giugno 2019 (e ribadita in quello relativo al ballottaggio del 29 ottobre successivo). Atto che, come appena visto, non è impugnabile davanti a questa Corte. D'altro canto, il ricorrente non avrebbe potuto aspettare la conclusione dell'elezione per contestarne le modalità di svolgimento, ma avrebbe semmai dovuto insorgere contro il decreto che le fissava. Del resto, a ben vedere, nemmeno l'insorgente pretende di mettere in discussione questi aspetti.
1.2. Certa è pure la legittimazione attiva del ricorrente. La LEDP non contenendo norme in merito, quest'ultima dev'essere stabilita in virtù dell'art. 111 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RL 173.110), dall'art. 89 cpv. 3 LTF, secondo il quale in materia di diritti politici, il diritto di ricorrere spetta a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. Com'è il caso dell'insorgente.
1.3. In merito alla tempestività, il Tribunale considera quanto segue.
1.3.1. Per l'art. 133 cpv. 5 LEDP il ricorso dev'essere presentato nel termine di tre giorni a decorrere da quello in cui è stato compiuto l'atto che si intende impugnare o dalla scoperta del motivo di impugnazione. Il legislatore ha esteso, senza particolari motivazioni, il termine previsto dall'art. 163 cpv. 4 dell'abrogata legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (vLEDP; BU 1998, 365) che faceva decorrere detto termine (solo) dal momento in cui l'atto veniva compiuto, di modo che la possibilità di insorgere davanti al Tribunale decadeva il quarto giorno dopo il suo compimento. Oggi dunque, a differenza di quanto dispone ad esempio l'art. 77 cpv. 1 della legge federale sui diritti politici del 17 dicembre 1976 (LDP; RS 161.1), la legge cantonale non prevede (più) un termine di perenzione assoluta per il ricorso contro gli atti preparatori.
1.3.2. In concreto, il ricorrente sostiene di aver appreso casualmente la mattina di domenica 17 novembre 2019 che il materiale di voto era pervenuto con grande ritardo a un numero importante di cittadini all'estero. Il Tribunale non ha motivo di dubitare di ciò. Infatti, l'insorgente non era domiciliato all'estero, non era membro di un esecutivo, non faceva parte di una cancelleria comunale né era coinvolto in un qualche modo con la procedura di invio del materiale di voto, che non è pubblica. Sino a quel momento, poi, l'atto preparatorio contestato non era stato tematizzato pubblicamente, per esempio da mezzi di comunicazione di massa. Egli, pertanto, non era in misura di rendersi conto direttamente del preteso ritardo, ma poteva farlo solo in modo indiretto.
A torto il Consiglio di Stato sostiene che il termine di ricorso andrebbe in concreto fatto partire dal momento in cui la persona che ha segnalato all'insorgente il problema se ne è resa conto (rispettivamente doveva rendersene conto prestando la normale diligenza). Il ricorrente infatti insorge a titolo personale, di modo che l'eventuale ritardo (foss'anche la malafede) del cittadino all'estero nel rivelare la tardiva ricezione del materiale, non può avere effetti preclusivi assoluti sul suo diritto di ricorso. Ammettere altrimenti significherebbe circoscrivere il diritto di impugnare determinati atti materiali di una votazione solo a coloro che ne sono direttamente destinatari, ciò che equivarrebbe a un'inammissibile restrizione della legittimazione attiva. Nella misura in cui è rivolto a contestare il presunto invio tardivo del materiale di voto il ricorso è dunque tempestivo.
1.3.3. Sono invece tardive le ulteriori contestazioni relative alla discrepanza tra il numero di buste inviate all'estero e il numero di ticinesi all'estero iscritti nel catalogo. Queste censure, infatti, sono in realtà volte a contestare un ulteriore atto preparatorio svolto dai comuni, ovvero quello della stampa delle schede di legittimazione, che il ricorrente sospetta essere avvenuta impiegando un catalogo elettorale errato. Ora, il preteso vizio era per lui desumibile dalla tabella di cui al doc. 6 trasmessa dal Governo con lo scritto del 23 dicembre 2019, da lui ricevuto il 30 dicembre successivo. Sennonché egli ha contestato tale aspetto unicamente con la triplica spedita il 10 gennaio 2020, ovvero quando il termine d'impugnazione di 3 giorni (art. 133 cpv. 5 LEDP), non sospeso dalle ferie (art. 130 cpv. 1 LEDP), era ampiamente scaduto. Analogamente sono tardive le censure volte a contestare le pretese anomali variazioni del catalogo elettorale. I relativi dati, infatti, erano contenuti nei verbali di accertamento dei risultati dell'elezione, che sono stati pubblicati nel foglio ufficiale del 25 ottobre, rispettivamente 22 novembre 2019. Il ricorrente non può d'altronde nemmeno pretendere che la Corte esamini queste domande a titolo indipendente. Intanto, questi aspetti non sono rilevanti ai fini della questione, qui determinante, della tempestività dell'invio del materiale di voto. Inoltre, il Tribunale non è autorità di vigilanza in materia elettorale tenuta a esaminare lo svolgimento della stessa nel suo complesso. In ogni caso, possono essere condivise le pertinenti spiegazioni fornite dal Governo con la quadruplica e la sestuplica, a cui si rinvia (n. 17-18). Lo stesso ricorrente dà per altro atto che si può ritener chiarito almeno il caso dei comuni che hanno spedito all'estero un numero di buste inferiore al numero di aventi diritto iscritti in catalogo (quintuplica, pag. 16 ad 17-18).
1.4. Il ricorso può essere evaso sulla scorta degli atti all'incarto, prodotti dalle parti e integrati dalla documentazione richiamata dal Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare, sufficienti essendo quelle prodotte in fotocopia dal Governo nei casi in cui fa difetto un'attestazione postale, al fine di comprovare la tempistica degli invii non è necessario acquisire agli atti tutte le altre buste contenenti le schede di voto giunte dopo la chiusura delle operazioni di voto.
2.2. La ripetizione di una votazione si svolge giocoforza con nuove condizioni rispetto a quella originaria a seguito del trascorrere del tempo; esse comprendono diversi fattori come, in particolare, la composizione del corpo elettorale e le condizioni quadro politiche. Più il tempo trascorre più vi è da ritenere che esse mutino (DTF 138 I 171 consid. 5.5). La ripetizione di una votazione si giustifica dunque unicamente laddove le irregolarità evocate sono rilevanti e, cumulativamente, possono aver influenzato l'esito dell'elezione. Solo un'irregolarità grave può giustificarne la ripetizione; se è lieve si può soprassedervi. Devono essere in particolare considerate la differenza di voti, la gravità del difetto costatato e la sua portata nell'ambito della votazione. Un'irregolarità è considerata lieve quando dall'insieme delle circostanze non è seriamente possibile ritenere che, in assenza del vizio riscontrato, l'elezione avrebbe avuto un risultato differente (DTF 145 I 1 consid. 4.2).
2.3. 2.3.1. L'elezione dei deputati al Consiglio degli Stati è retta dal diritto cantonale. In Ticino essi sono eletti ogni quattro anni contemporaneamente al Consiglio nazionale, con la maggioranza assoluta al primo turno, in un unico circondario costituito dall'intero Cantone (art. 48 cpv. 1 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997; Cost./TI; RL 101.000) e 73 cpv.1 LEDP), secondo le modalità previste dalla LEDP (art. 1 cpv. 1 LEDP). Secondo l'art. 3 LEDP ha diritto di voto in materia cantonale ogni cittadino svizzero di diciotto anni compiuti, domiciliato da cinque giorni in un comune del Cantone (lett. a) e ogni cittadino ticinese all'estero di diciotto anni compiuti il cui comune di voto ai sensi della legislazione federale è nel Cantone (lett. b).
2.3.2. La disciplina relativa al materiale di voto è contenuta al capitolo quarto della LEDP. Secondo l'art. 17 cpv. 1 l'autorità competente per la votazione o l'elezione prepara il materiale di voto e se ne assume i costi, riservato quanto previsto dal capoverso 2, che stabilisce che il materiale di voto messo a disposizione dal Cantone è pagato da questo, mentre le spese di invio sono assunte dal comune. Nelle elezioni - prosegue la norma (cpv. 4) - il materiale di voto comprende le schede e le istruzioni sulle modalità di voto. Il Consiglio di Stato e il municipio custodiscono il materiale di voto in modo sicuro (cpv. 5). Infine, il Governo può emanare ulteriori prescrizioni sul materiale di voto e sulla sua custodia (cpv. 6).
2.3.3. L'art. 18 cpv. 1 LEDP affida alla cancelleria comunale il compito di inviare al domicilio di ogni avente diritto il materiale di voto in modo che questo lo riceva al minimo tre e al massimo quattro settimane prima del giorno della votazione o dell'elezione. Nel caso di elezione del sindaco o di turno di ballottaggio, il termine minimo del capoverso 1, soggiunge la norma (cpv. 2), è ridotto a dieci giorni.
Facendo dipendere il termine per l'invio del materiale di voto da quello della sua ricezione da parte dell'elettore, il legislatore ha inteso adeguarsi a quanto già previsto dalla LDP, in particolare dall'art. 11 cpv. 3, allo scopo di allineare le modalità di invio (Messaggio del Consiglio di Stato del 20 aprile 2016 [n.7185] concernente la revisione della legge sull'esercizio dei diritti politici in: RVGC 2018-2019, vol. 5, pag. 2577 segg., § 9.b, pag. 2595; rapporto della commissione speciale Costituzione e diritti politici del 20 settembre 2018, pag. 2698 segg., 2719 segg.). In merito a quest'aspetto, il citato rapporto spiega che (loc. cit.):
È importante sapere che a livello pratico, in occasione delle elezioni, il Servizio dei diritti politici prende contatto con La Posta e da essa riceve una tabella in cui sono riportati i termini di recapito del materiale di voto a dipendenza delle opzioni di invio (posta A, posta B, ecc.). Questa tabella è trasmessa ai comuni, che si organizzano in modo da consegnare il materiale di voto a La Posta secondo una tempistica che consenta a quest'ultima un recapito tempestivo dello stesso, cioè nel pieno rispetto dei termini imposti dal diritto federale. È chiaro che la posta può sbagliare, ma casi simili sono poi regolati dal rapporto contrattuale che ha con i comuni.
La maggioranza della Commissione
La maggioranza della Commissione (8 membri) aderisce pienamente alla versione del Consiglio di Stato. A parte il fatto che occorre essere conformi al diritto federale, essa ritiene importante mantenere la tempistica di ricezione proposta dal Governo, la quale è rivolta in particolare ai comuni affinché non speculino fino all'ultimo giorno per l'invio del materiale di voto.
Circa eventuali ricorsi contro presunte ritardate spedizioni del materiale di voto - un argomento sollevato dalla minoranza commissionale - sono già successi alcuni casi simili, ma i comuni interessati sono sempre riusciti a dimostrare che avevano trasmesso per tempo il materiale di voto.
La minoranza della Commissione
ipotesi di emendamento [n. 5]: art. 18 cpv. 1 nuova LEDP
Art. 18 cpv. 1
Invio 1La cancelleria comunale invia al domicilio di ogni avente diritto di voto il materiale di voto al minimo tre e al massimo quattro settimane prima del giorno della votazione o dell'elezione.
La minoranza della Commissione (3 membri) reputa che i termini previsti per il ricevimento del materiale di voto da parte degli aventi diritto (al minimo 3 e al massimo 4 settimane prima) non possono essere garantiti, a maggior ragione per i cittadini ticinesi (o svizzeri) residenti all'estero. In tal senso un cittadino, se non ricevesse il materiale di voto 3 settimane prima del giorno dell'elezione o della votazione, potrebbe contestare al Municipio di non averlo spedito in tempo, ciò che risulta inaccettabile.
Non si può verificare quando l'elettore riceve il materiale di voto; per contro, la data di spedizione da parte del comune può essere controllata.
Non essendo stata concretizzata l'ipotesi di emendamento al plenum (cfr. spiegazioni in RVGC cit. pag. 2707) la proposta formulata nel messaggio e sostenuta dalla maggioranza della commissione è stata accolta, senza discussione (cfr. RVGC cit. pag. 2478: Gli articoli tacitamente accolti perché non oggetto di discussione o di proposte di modifica non figurano nel presente verbale).
Quanto al termine di 10 giorni segnatamente in caso di ballottaggio, stando al citato messaggio il Governo era cosciente del problema della ricezione tempestiva del materiale di voto anche all'estero. Esso ha quindi proposto al Parlamento di anticipare il termine per il ritiro delle candidature alle 18.00 del giovedì successivo alla domenica delle operazioni di voto (art. 65 cpv. 1 LEDP), che in precedenza era fissato alle 18.00 del secondo lunedì successivo alla domenica delle operazioni di voto (art. 107 cpv. 1 vLEDP). Il Consiglio di Stato non ha però voluto modificare il termine di quattro settimane tra il primo turno e quello di ballottaggio. Tale tempistica teneva conto della volontà, da un lato, di disporre di più tempo per il recapito del materiale di voto e, dall'altro, di permettere l'insediamento dei deputati al Consiglio degli Stati in modo da poter partecipare all'elezione del Consiglio federale per la nuova legislatura (RVGC cit., pag. 2655 segg.). Anche questa proposta è stata adottata dal Gran Consiglio senza discussione.
2.3.4. L'art. 18 LEDP stabilisce dunque che le cancellerie comunali devono spedire il materiale di voto in modo che questo giunga agli elettori entro un determinato periodo. Nel caso del turno di ballottaggio il materiale di voto deve pervenire al minimo dieci giorni e al massimo quattro settimane prima dell'elezione. La norma impone quindi alle cancellerie comunale di organizzarsi in modo tale da spedire tempestivamente il materiale di voto, affinché esso giunga nei termini indicati. Non istituisce, tuttavia, un diritto alla ricezione tempestiva del materiale da parte dell'elettore. Ciò non sarebbe, del resto, nemmeno possibile, perché l'autorità non è in misura né di verificare né di garantire che il materiale di voto consegnato a La Posta a una determinata data giunga entro un giorno stabilito a tutti gli elettori, siano essi in Patria o all'estero. L'invio tramite posta comporta, infatti, sempre il rischio che esso sia recapitato tardivamente o anche smarrito. Eventuali ritardi possono essere dovuti pure a omissioni da parte dell'avente diritto nell'annunciare modifiche dell'indirizzo di recapito, carente apposizione del nome sulla cassetta delle lettere ecc. Rischio che, per quanto concerne gli elettori all'estero, è accresciuto dalla circostanza che gli attori incaricati del trasporto sono ovviamente più numerosi, includendo anche servizi postali stranieri.
Il fatto che il Legislatore non abbia inteso istituire un diritto soggettivo alla tempestiva ricezione del materiale di voto, è confermato proprio dalla tempistica prevista per la procedura di ballottaggio, anche per gli elettori all'estero. Infatti, pur avendo in occasione della revisione della LEDP inteso rendere più agevole la partecipazione al voto di questi ultimi, il Parlamento ha comunque mantenuto per la procedura di ballottaggio una tempistica assai serrata. Nel caso concreto, tra il momento in cui le liste sono divenute definitive - giovedì 24 ottobre 2019, ore 18:00 - e quello entro il quale il materiale avrebbe dovuto essere recapitato agli elettori - giovedì 7 novembre 2019 - erano a disposizione unicamente nove giorni lavorativi (considerando la festività di venerdì 1° novembre) per effettuare tutte le necessarie operazioni (stampa del materiale di voto, preparazione per ciascun comune, consegna alle cancellerie, confezione delle carte di legittimazione e delle buste e invio, trasporto e recapito all'elettore).
Tale interpretazione trova conforto pure nel fatto che, come visto, l'attuale impostazione della LEDP deriva dalla volontà di allineare la legge cantonale a quella federale. Ora, come rettamente evidenziato dal Consiglio di Stato, l'art. 12 cpv. 4 dell'ordinanza concernente persone e istituzioni svizzere all'estero del 7 ottobre 2015 (OSEst; RS 195.11) stabilisce che l'avente diritto di voto all'estero che riceve il materiale di voto in ritardo, sebbene sia stato spedito tempestivamente, o la cui scheda perviene troppo tardi al comune di voto non può far valere alcun diritto per questi ritardi.
2.4. Il 29 agosto 2019 il Servizio dei diritti politici della Cancelleria dello Stato ha emanato la direttiva n. 2 Svizzeri e Ticinesi all'estero. Per quanto riguarda l'invio del materiale di voto, il paragrafo 22 prevede che
Il comune provvede affinché il cittadino all'estero riceva il materiale di voto in modo tempestivo, tenuto conto dei tempi di recapito della busta di trasmissione all'estero e del suo ritorno alla cancelleria comunale con la scheda votata. Conformemente alle direttive della Cancelleria federale, affinché gli svizzeri all'estero possano esercitare effettivamente i loro diritti politici, i comuni di voto sono tenuti a inviare il materiale di voto sempre per «posta A» (cfr. FF 2008 6595).
2.5. Con scritto del 24 ottobre 2019 la Cancelleria dello Stato ha trasmesso, infine, ai Municipi del Cantone le direttive per l'organizzazione del turno di ballottaggio (doc. 10). Per quanto concerne il ritiro del materiale di voto essa indica (punto 11) quanto segue:
Il materiale di voto sarà disponibile presumibilmente a partire da
· lunedì 28 ottobre 2019 e nei giorni seguenti al Magazzino del Servizio dei diritti politici, centro COOP, St. Antonino (non al Mercato Coperto di Giubiasco).
I comuni possono organizzarsi in modo da delegare a un altro comune o alla Polizia comunale il compito di ritirare il materiale di voto. In tal caso è necessario consegnare al personale addetto alla distribuzione la relativa delega del Municipio. I comuni saranno avvisati telefonicamente, per il ritiro, non appena sarà disponibile il materiale di voto. Vi invitiamo nel frattempo ad avvisare i vostri collaboratori che, visto il poco tempo a disposizione, dovranno procedere celermente col ritiro.
Specificatamente per i ticinesi all'estero è inoltre indicato:
Attiriamo l'attenzione che, a causa dei termini brevi, occorre inviare ai ticinesi all'estero (coloro che risultano iscritti nel catalogo elettorale in materia cantonale) il materiale di voto il più presto possibile e con modalità di spedizione rapide.
le liste divengono definitive;
le schede stampate sono consegnate ai servizi dello Stato, che cominciano a preparare il materiale e contattano i comuni; una parte dei comuni ritira le schede e 3 procedono con l'invio all'estero per posta priority;
2 comuni procedono con l'invio delle buste all'estero per posta priority;
una parte dei comuni ritira le schede e alcuni le inviano all'estero per posta priority; il Comune di Grancia invia 14 buste per posta economy in Europa;
gli ultimi comuni ritirano le schede e una parte invia le schede all'estero per posta priority; il Comune di Brusino Arsizio invia 20 buste in Europa e 8 nel resto del mondo per posta economy; il Comune di Personico invia 3 buste in Europa per posta economy;
una parte dei comuni invia le schede all'estero per posta priority; il Comune di Cadempino invia 22 buste in Europa e 3 nel resto del monto per posta economy;
una parte dei comuni invia le buste all'estero per posta priority;
Ognissanti (giorno festivo ufficiale nel Cantone Ticino);
il Comune di Dalpe invia 10 buste in Europa per posta priority e 1 nel resto del mondo per posta economy;
il Comune di Brione Verzasca invia 10 buste (7 in Europa e 3 nel resto del mondo) per posta priority;
il Comune di Ponte Capriasca invia 19 buste (15 in Europa e 4 nel resto del mondo) per posta priority;
termine entro il quale il materiale di voto deve giungere agli elettori.
3.2. Come visto, il ricorrente postula l'annullamento dell'elezione contestando la tempestività dell'atto preparatorio con cui le cancellerie comunali hanno consegnato le buste a La Posta. Secondo l'insorgente:
in violazione dell'art. 18 cpv. 2 LEDP il materiale di voto non sarebbe pervenuto almeno dieci giorni prima al domicilio a un numero estremamente elevato di elettori all'estero, che quantifica in 1'406, pari a tutti i destinatari dei 1'330 invii effettuati per posta priority dopo il 29 ottobre, rispettivamente i 76 [recte: 71] destinatari degli invii per posta economy;
il mancato rispetto del termine di cui all'art. 18 cpv. 2 LEDP sarebbe imputabile ai comuni che per negligenza, alternativamente o cumulativamente,
a. non hanno inviato immediatamente il materiale di voto non appena in possesso delle schede, in violazione del punto 3b del decreto del 25 ottobre 2019 del Consiglio di Stato;
b. hanno inviato il materiale di voto per posta economy anziché priority, violando la direttiva n. 2 Svizzeri e ticinesi all'estero.
Secondo il ricorrente il mancato rispetto del termine di cui all'art. 18 cpv. 2 LEDP sarebbe poi dimostrato dal raffronto della data degli invii prodotta dal Governo con i tempi indicati da La Posta nella tabella da lui prodotta.
3.3. Ora, come spiegato in precedenza, il rispetto dei termini di cui all'art. 18 LEDP non dipende dalla verifica dell'effettiva ricezione del materiale di voto da parte degli elettori, bensì dalla dimostrazione della tempestività del suo invio. Si tratta, dunque, di esaminare se le cancellerie comunali hanno adempiuto al compito loro affidato con la necessaria diligenza.
3.3.1. In forza di quanto comunicato con la direttiva del 24 ottobre 2019 dalla Cancelleria dello Stato, le cancellerie comunali non potevano attendersi che la consegna delle schede avrebbe avuto luogo prima di lunedì 28 ottobre (a partire da). Sulla base delle indicazioni ricevute esse potevano, quindi, diligentemente organizzarsi per ritirare il materiale anche nei giorni seguenti, ossia il 29 e il 30 ottobre. Considerato inoltre il tempo necessario per il confezionamento del materiale di voto e il suo invio, il Tribunale ritiene che la consegna delle buste a La Posta entro giovedì 31 ottobre 2019, ovvero il giorno successivo a quello in cui al più tardi avrebbero potuto con sicurezza disporre delle schede, corrisponda, tutto sommato, alla diligenza organizzativa minima che ci si poteva attendere per adempiere a quanto stabilito dall'art. 18 cpv. 1 e 2 LEDP.
Contrariamente a quanto pretende il ricorrente, non è possibile dedurre dal decreto del Consiglio di Stato del 25 ottobre 2019, pubblicato il 29 ottobre successivo, relativo al ballottaggio, l'obbligo di procedere entro lo stesso 29 ottobre 2019 all'invio del materiale in forza di quanto indicato al punto 3b:
Per i ticinesi all'estero, le Cancellerie comunali non appena in possesso delle schede ufficiali procedono immediatamente alla spedizione all'avente diritto al suo domicilio all'estero, a condizione che il cittadino ticinese risulti iscritto nel catalogo elettorale in materia cantonale.
Infatti, tale decreto nulla aggiunge a quanto appena spiegato, ovvero che i comuni dovevano organizzarsi per spedire celermente il materiale agli elettori, in particolare a quelli all'estero, non appena avessero potuto disporne, ciò che appunto era previsto per il 28 ottobre, al più presto, e nei giorni successivi.
3.3.2. Per quanto riguarda l'invio per posta economy del materiale di voto, la legge non impone di far capo alla modalità prioritaria per gli elettori all'estero. Ciò è previsto unicamente nella citata direttiva n. 2. In merito, dev'essere condiviso quanto spiegato dal Consiglio di Stato nella quadruplica, ovvero che la delega dell'art. 11 del regolamento sull'esercizio dei diritti politici del 5 giugno 2019 (REDP; RL 150.110) concerne unicamente la facoltà per la Cancelleria dello stato di emanare direttive sul materiale di voto stesso, non sulle modalità del suo invio. Questa disposizione s'iscrive nel capitolo intitolato Materiale di voto che abbraccia gli art. 8-11 REDP. Si tratta di norme puntuali, riferite unicamente alla forma e al contenuto del materiale di voto; non concernono l'invio. Ferma questa premessa, quella in parola è una semplice ordinanza amministrativa, che non fonda né diritti né obblighi per i privati (DTF 121 II 473 consid. 2b; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo 2016, n. 81 segg.; Pierre Moor/ Alexandre Flückiger/ Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, III ed., Berna 2012 § 2.8.3). In questo senso il semplice fatto di aver spedito le schede per posta non prioritaria, non comporterebbe di per sé una violazione del diritto. Nel caso concreto, tuttavia, considerati i tempi ristretti del ballottaggio, gli invii per posta economy appaiono problematici sotto il profilo della diligenza richiesta e, in quanto tali, verranno considerati dal Tribunale nelle successive verifiche.
3.3.3. Per quanto riguarda la tabella de La Posta prodotta dal ricorrente, va subito precisato che essa non è in ogni caso vincolante, giacché la legge non lo prevede. Nemmeno essa corrisponde peraltro a quella citata nel rapporto relativo alla LEDP (RVGC 2018-2019 cit., pag. 2719 seg.). In ogni caso, detta tabella non soccorre affatto la tesi secondo cui il materiale di voto andava spedito entro il 29 ottobre 2019; al contrario. Intanto i tempi indicati su di essa possono variare di molto. Nel caso degli invii priority si va da un minino di 2 giorni a un massimo di 14 giorni. Per la modalità d'invio economy i tempi si allungano notevolmente: sono necessari dai 4 ai 30 giorni. Una forchetta, quindi, molto ampia, che nemmeno permette di garantire che il materiale di voto venga ricevuto nei termini stabiliti dalla legge. Ferma questa premessa, atteso come le buste inviate all'estero sono in massima parte destinate a paesi della tariffa europea (7060 rispetto a 1416 nel resto del modo, cfr. doc. 6a), se si volesse misurare la diligenza minima che i comuni dovevano adottare in base alla citata tabella, si dovrebbe calcolare quale ultimo termine per la spedizione il tempo medio d'invio nei paesi sottoposti a questa tariffa. Ora, stante quanto indicato, per i paesi sottoposti a tariffa Europa il tempo di spedizione per posta priority oscilla tra un minimo di 2 e un massimo di 8 giorni. Facendo la media di tutti tempi, si ottiene una forchetta di 2.5 - 4.2 giorni. Inoltre, nella quasi totalità di questi paesi il tempo minimo previsto varia dai 2 ai 3 giorni, (fanno eccezione: Bulgaria e Macedonia, 4 giorni; Bielorussia e Ucraina: 5 giorni); il tempo massimo è di 4 giorni in oltre i 3/5 dei paesi. Tempo, quest'ultimo, che appare pertanto determinante e che conferma la tempestività degli invii effettuati entro il 31 ottobre 2019 compreso. Tanto più che Ognissanti non è un giorno festivo a livello svizzero né lo è in molti paesi, per cui in realtà potrebbe essere computato come ulteriore giorno utile.
3.3.4. Resta da esaminare la rilevanza del mancato invio del materiale di voto entro il 31 ottobre 2019, tenendo altresì conto, visti i tempi particolarmente ristretti nel caso del ballottaggio, anche di tutti gli invii effettuati con modalità economy. Situazioni, queste, che concernono complessivamente sette comuni. È quanto viene fatto nel successivo considerando.
Comune
Data invio
Totale buste
Buste Europa
Buste resto del mondo
Votanti 20.10
Votanti 17.11
Brione Verzasca
5.11
10
7
Priority
3
Priority
1
0
Brusino Arsizio
29.10
28
20
Economy
8
Economy
6
4
Cadempino
30.10
25
22
Economy
3
Economy
4
4
Dalpe
4.11
11
10
Priority
1
Economy
0
2
Grancia
28.10
19
14
Economy
5
Priority
6
1
Personico
29.10
3
3
Economy
0
0
0
Ponte Capriasca
6.11
19
15
Priority
4
Priority
9
7
Totale
115
91
24
26
18
Totale invii economy
71
In tutti questi comuni le variazioni del catalogo elettorale complessivo tra il primo e il secondo turno sono molto contenute, financo nulle (https://www4.ti.ch/generale/dirittipolitici/elezione/archivio/).
4.1. Ferme queste premesse, si osserva anzitutto che globalmente gli invii effettuati dopo il 31 ottobre 2019 rispettivamente per posta economy concernono 110 invii (91 + 24, dedotti i 5 invii prioritari di Grancia). In secondo luogo si può constatare come al primo turno abbiano votato 26 elettori, mentre al secondo turno il loro numero è sceso a 18, dunque di 8 unità. Ciò corrisponde a una riduzione del 30.8%, che è perfettamente in linea con quella avvenuta per gli elettori all'estero nel complesso dei comuni ticinesi, rispettivamente di quei comuni che hanno inviato il materiale di voto entro il 29 ottobre per posta priority, data determinante secondo il ricorrente, ed è addirittura inferiore a quella dei pochi comuni che hanno potuto spedire il materiale per posta prioritaria già il 25/26 ottobre 2019:
Buste inviate all'estero
Votanti
20 ottobre
17 novembre
Differenza tra il primo turno e il ballottaggio
assoluta
%
Comuni in esame
115
26
18
8
-30.8
Tutti i comuni
8476
2436
1673
-763
Comuni invio entro 29 ottobre*
7032
2008
1388
-620
-30.9
Comuni invio 25/26 ottobre
299
80
49
-49
-36.8
*non è considerato Comano, che ha spedito il materiale in due date differenti, né Grancia.
Ciò detto, posto che una parte delle schede è comunque sia stata votata, persino laddove gli invii sono stati effettuati il 4 e il 6 novembre, e che la riduzione di votanti dall'estero in questi comuni rispetto al primo turno è in linea con quella generale, si potrebbe già escludere che la tempistica e la modalità degli invii in questione abbiano effettivamente avuto conseguenze preclusive per i loro destinatari.
4.2. Notoriamente una partecipazione del 100% degli elettori a un'elezione è irrealistica. È altrettanto notorio che la partecipazione al ballottaggio per il Consiglio degli Stati è inferiore a quella del primo turno (cfr. https://www4.ti.ch/generale/dirittipolitici/elezione/archivio/). Ciò si è verificato anche nell'elezione in esame sia, come appena visto, per gli elettori all'estero sia per il complesso dei votanti.
Nel caso concreto, anche volendo ammettere che la partecipazione al ballottaggio fosse stata la medesima di quella al primo turno, all'appello mancherebbero solamente 8 schede, che manifestamente sarebbero state insufficienti per colmare il divario di 46 voti tra la seconda e il terzo classificato.
A medesima conclusione si giunge analizzando la partecipazione degli elettori cui è stato inviato il materiale di voto all'estero, che al secondo turno, nei sette citati comuni, si è fermata al 15.7% (18/ 115100), mentre in generale si è attestata al 19.8 % (1'673/8'476 100), percentuale identica a quella riscontrata nei comuni che hanno inviato il materiale di voto all'estero entro il 29 ottobre 2019 (1'399/7'070*100). Ora, anche volendo applicare ai 115 invii in parola il tasso di partecipazione più elevato del 20% circa, al più sarebbero rientrate 23 schede, vale a dire comunque tre in meno rispetto al primo turno e cinque in più di quelle effettivamente rientrate. Per poter modificare il risultato, conseguendo almeno un pareggio tra i candidati secondo e terzo classificato, in questi comuni si sarebbe dovuto registrare al secondo turno più che un raddoppio dei votanti dall'estero (18+46=64, pari a oltre il 55% delle 115 buste inviate, percentuale superiore a quella dell'intero corpo elettorale, ferma al 47.84%, e mai raggiunta nelle ultime cinque volte dal complesso degli elettori per il turno di ballottaggio) e, inoltre, che tutti questi elettori votassero per Filippo Lombardi e nessuno per Marina Carobbio Guscetti. Ciò che è assolutamente inverosimile. Anche sotto questo profilo, anche se si volesse ammettere un'irregolarità nell'invio del materiale di voto per questi comuni, ciò non avrebbe comunque sia avuto influenza sull'esito dell'elezione.
4.3. A ciò s'aggiunge che la maggior parte delle buste relative ai sette comuni in questione è comunque sia stata inviata verso l'Europa. Se anche il materiale di voto non fosse giunto dieci giorni prima dell'elezione (il 7 novembre 2019), la rilevanza dell'eventuale ritardo andrebbe comunque relativizzata. Dev'essere infatti considerato che in presenza di un turno di ballottaggio, cui non sono ammessi nuovi candidati (art. 64 cpv. 4 LEDP), i loro profili e le loro posizioni sono ben note già dal primo turno. Il processo di formazione della volontà politica del cittadino è dunque ormai ampiamente consolidato, con il che obiettivamente il compito dell'elettore può essere svolto molto celermente. Oltretutto, in concreto, si trattava di esprimere due preferenze con soli quattro candidati tra cui scegliere. Spetta poi anche al cittadino che intende usufruire della possibilità di votare per corrispondenza attivarsi e utilizzare i mezzi di spedizione celere. La legge non impone particolari modalità, proprio per permettere all'avente diritto di voto all'estero di poter far capo a servizi di spedizione privati più efficienti, ancorché più costosi, laddove quelli postali non lo fossero (art. 23 cpv. 1 LEDP; Messaggio 7185, pag. 2600; cfr. anche BVR 2011 pag. 529 consid. 4.6).
Per questi motivi,
decide:
In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
Non si preleva alcuna tassa di giustizia né si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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