AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2017.38
Data decisione, Autorità: 31.08.2018, TRAM
Ricorso: TF 2C_912/2018
Titolo: Violazione dell'obbligo di dare informazioni (mancata produzione moduli A1). Divieto di prestare servizi in Svizzera per 1 anno. In ambito edilizio, tutti gli interventi (anche per semplice sostituzione di materiale) sono soggetti all'obbligo di notifica sin dal primo giorno
Incarto n. 52.2017.38
Lugano 31 agosto 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Sarah Socchi, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 19 gennaio 2017 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la risoluzione del 30 novembre 2016 (n. 5363) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione dell'11 febbraio 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di lavoratori distaccati (violazione dell'obbligo di dare informazioni);
ritenuto, in fatto
A. a. In occasione di un'ispezione effettuata il 3 settembre 2015 in un cantiere di Bodio, l'Associazione interprofessionale di controllo (AIC) ha riscontrato che due operai distaccati in Svizzera dalla RI 1 (__________) di Olgiate Comasco, i quali stavano completando la posa di una cucina, erano sprovvisti, tra l'altro, dell'attestato di notifica nonché del modulo A1 (che certifica l'assoggettamento del lavoratore distaccato alla legislazione dello Stato d'invio in materia di sicurezza sociale).
b. Dopo aver segnalato la mancata notifica dei suddetti lavoratori distaccati all'Ufficio per la sorveglianza sul mercato del lavoro (USML) - che ha poi sanzionato la ditta con una multa di fr. 500.- (cfr. decisione del 22 gennaio 2016, passata in giudicato) -, con scritto del 7 settembre 2015, l'AIC ha invitato la RI 1 a presentare, entro il 17 di quel mese, tutta una serie di documenti ritenuti utili per verificare l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali minime degli stessi lavoratori nel periodo del distacco sul nostro territorio, tra cui le copie del modulo A1 (timbrato e vidimato dall'autorità competente) e del contratto (d'appalto) concluso con il committente (o, alternativamente, del preventivo o della conferma d'ordine dei lavori da eseguire).
c. Trascorso infruttuoso il predetto termine, peraltro nel frattempo prorogato sino al 12 ottobre 2015 (cfr. sollecito del 23 settembre precedente), l'AIC ha trasmesso per competenza l'incarto all'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e dell'economia. Autorità che, il 4 dicembre 2015, ha comunicato alla RI 1 l'apertura nei suoi confronti di una procedura contravvenzionale per violazione dell'obbligo di dare informazioni, prescritto dall'art. 7 cpv. 2-4 della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20), prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa consistente nel divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni giusta gli art. 9 cpv. 2 lett. b e 12 cpv. 1 LDist e dandole la possibilità di esprimersi in merito o di fornire la documentazione richiesta entro 15 giorni.
d. Constatato che, dopo che le era stata fissata una nuova scadenza, aveva prodotto parte della documentazione richiesta (copia della visura camerale e delle fatture emesse, cfr. e-mail dell'8 gennaio 2016 dello __________), il 25 gennaio 2016 l'UIL ha comunicato alla RI 1 che risultavano ancora mancanti le copie dei moduli A1 timbrati e vidimati dall'autorità competente e del contratto di appalto con il committente, invitandola a trasmetterli entro cinque giorni, con l'avvertenza che in caso contrario la decisione sarebbe stata presa in base agli atti. Con e-mail di medesima data, la ditta ha ribadito quanto già addotto in precedenza, ovvero di non disporre di tali documenti.
e. Preso atto delle sue osservazioni e ritenuta incompleta la documentazione prodotta, l'11 febbraio 2016 l'autorità dipartimentale ha fatto divieto alla RI 1 e a tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di un anno a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 7 cpv. 2-4, 9 cpv. 2 lett. b e 12 cpv. 1 LDist, dell'ordinanza sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201), dell'art. 8 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 843.300) nonché 3 lett. a e b del relativo regolamento (RLLDist-LLN; RL 843.310).
B. Con giudizio del 30 novembre 2016, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1. Disattesa una censura relativa all'obbligo di motivazione, l'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che vi fossero gli estremi per pronunciare il divieto in questione in virtù delle ragioni addotte dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
C. Contro la predetta pronuncia governativa, la ditta soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. L'insorgente lamenta anzitutto la carente motivazione della decisione dipartimentale e contesta che il difetto possa essere stato sanato in sede di ricorso davanti al Governo. Alla luce della poca gravità della violazione commessa e della sua incensuratezza, ritiene in ogni caso eccessiva la sanzione applicatale e postula che le sia inflitta al massimo una multa.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
E. In sede di replica, la ricorrente si è riconfermata nelle proprie conclusioni e domande di giudizio. In duplica, l'autorità dipartimentale ha ribadito le proprie posizioni, mentre il Governo è rimasto silente.
Considerato, in diritto
1.2. L'impugnativa può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), il richiamo dal Governo dell'incarto STR 2016.480, sollecitato dall'UIL, non appare idoneo ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1, 133 I 270 consid. 3.1). Tra queste, anche il diritto ad una motivazione sufficiente. Tale diritto non impone tuttavia di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (cfr. DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di vista formale, il diritto ad una motivazione è rispettato anche se la motivazione è implicita, risulta dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) oppure da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi).
2.2. In concreto, il Governo ha ritenuto che non vi fosse stata alcuna violazione dell'obbligo di motivazione da parte dell'autorità dipartimentale nella misura in cui quest'ultima si era espressa, seppur in maniera concisa, sulle circostanze significative, così da permettere alla parte interessata di afferrare le ragioni della decisione e di impugnarla in piena conoscenza di causa. A giusta ragione. Se è vero che la motivazione contenuta nella risoluzione dell'UIL è alquanto succinta, dall'intimazione della procedura di contravvenzione e dalla successiva corrispondenza - a cui la decisione rinvia - è nondimeno possibile desumere con sufficiente chiarezza le ragioni che hanno indotto l'autorità dipartimentale a pronunciare il controverso divieto, ovvero la mancata produzione di una parte della documentazione richiesta dall'AIC, e meglio dei moduli A1 e del contratto d'appalto (rispettivamente della conferma d'ordine dei lavori), che erano stati sollecitati ancora il 25 gennaio 2016 e che la ricorrente sapeva perfettamente di non avere prodotto. La fondatezza o meno di tali argomenti è questione di merito. Ne discende che, tutto sommato, non vi è stata una violazione del diritto di essere sentita dell'insorgente. Quand'anche vi fosse stata, una simile lesione dovrebbe comunque essere considerata sanata, nella misura in cui l'UIL ha maggiormente sviluppato i motivi della propria decisione nella risposta di causa presentata davanti all'Esecutivo cantonale e la ricorrente ha dunque potuto difendersi compiutamente già in quella sede; oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'autorità dipartimentale costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 135 I 279 consid. 2.6.1).
Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS che effettuano una prestazione di servizi in un altro Stato contraente in qualità di lavoratori indipendenti, come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi (cfr. art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203). I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. Istruzioni OLCP, versione giugno 2018, emanate dalla Segreteria di Stato della migrazione, n. 6.3.1).
3.2. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale potenzialmente connessa con la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.
3.2.1. Giusta l'art. 6 cpv. 1 LDist, prima dell'inizio dell'impiego, il datore di lavoro deve notificare all'autorità designata dal Cantone in virtù dell'art. 7 cpv. 1 lett. d (in Ticino, l'USML) le indicazioni necessarie per l'esecuzione dei controlli, in particolare l'identità e il salario delle persone distaccate in Svizzera (lett. a), l'attività svolta in Svizzera (lett. b) e il luogo in cui saranno eseguiti i lavori (lett. c), allegando alla notifica una dichiarazione secondo la quale ha preso atto delle condizioni previste negli art. 2 e 3 e si impegna a rispettarle (cpv. 2). Il lavoro può iniziare il più presto otto giorni dopo la notifica dell'impiego (cpv. 3).
Secondo l'art. 6 ODist, la procedura di notifica è obbligatoria per tutti i lavori che durano più di otto giorni per anno civile (cpv. 1), ritenuto che, nel caso di attività in determinati settori
3.2.2. Giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist, il datore di lavoro deve mettere a disposizione degli organi competenti secondo il cpv. 1, su richiesta e in una lingua ufficiale, tutti i documenti che provano l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori. Se i documenti necessari non ci sono o non sono più disponibili, deve dimostrare l'osservanza delle disposizioni legali, in quanto non possa fornire la prova di non aver alcuna colpa nella perdita dei documenti giustificativi (cpv. 3). Secondo l'art. 8 ODist, gli organi di controllo possono esigere dal datore di lavoro estero l'esibizione di un documento che provi i versamenti dei contributi sociali all'estero a favore dei suoi lavoratori, tra l'altro, se questi non soddisfa spontaneamente o soddisfa solo in modo incompleto all'obbligo di notifica ai sensi dell'art. 6 LDist (lett. b).
4.2. Premesso che l'effettiva mancata produzione dei suddetti documenti nei termini via via impartitile a tal fine è incontestata, per quanto concerne il contratto d'appalto, in corso di procedura l'insorgente ha comunicato all'UIL di non avere concluso con il committente alcun contratto scritto e di non disporre di alcuna conferma d'ordine dei lavori, avendo operato, come di consueto, "tramite fattura diretta" (cfr. e-mail dell'8 e del 25 gennaio 2016). Ora, da questo profilo, a fronte di tale spiegazione, non può ragionevolmente essere ritenuto che, non producendo carte che concretamente non esistono, la ricorrente abbia violato l'obbligo di dare informazioni che le incombe giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist. Del resto, l'esistenza di un rapporto contrattuale con il committente era già stata dimostrata mediante la produzione, l'8 gennaio 2016, delle fatture emesse per i lavori eseguiti e non si comprende quale altra circostanza utile per l'esito del controllo tali atti dovessero comprovare.
4.3. Diversa conclusione s'impone invece per quanto concerne i moduli A1. Tali certificati attestano che i lavoratori distaccati da parte di un'impresa che esercita abitualmente le proprie attività in un Paese membro dell'UE rimangono assoggettati fino ad una determinata data alla legislazione in materia di sicurezza sociale dello Stato d'invio e sono quindi esonerati dall'applicazione della legislazione dello Stato di occupazione; vanno richiesti dai lavoratori stessi o dal loro datore di lavoro, se possibile prima dell'inizio del periodo di distacco (ma eccezionalmente anche nel corso di tale periodo o al termine dello stesso), all'istituzione competente dello Stato d'invio, che li rilascia a condizione che i contributi siano stati regolarmente versati nello Stato d'invio (cfr. art. 12 n. 1 del regolamento [CE] n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale; art. 15 n. 1 e 19 n. 2 del regolamento [CE] n. 987/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009 che ne stabilisce le modalità di applicazione; cfr. pure Guida pratica: La legislazione applicabile nell'unione europea, nello Spazio economico europeo e in Svizzera, edita dalla Commissione amministrativa per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, stato al dicembre 2013, pag. 6-7 e 15; cfr. anche doc. 9 allegato alla risposta dell'UIL in questa sede). Nella fattispecie, la ricorrente ha spiegato di non essere in possesso dei moduli A1 relativi agli operai che erano stati attivi sul cantiere di Bodio in quanto non aveva annunciato il loro distacco all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) italiano, convinta in buona fede che per l'intervento eseguito il 3 settembre 2015 - volto alla semplice sostituzione di alcuni elementi posati precedentemente che si erano rotti - non occorresse seguire le usuali procedure applicabili al distacco di lavoratori, cioè "fare sia l'annuncio all'autorità elvetica che all'autorità italiana" (cfr. dichiarazione prodotta con l'e-mail del 14 dicembre 2015, plico doc. 5 allegato alla risposta dell'UIL al Governo; cfr. pure e-mail dell'8 e del 25 gennaio 2016). A torto. La ricorrente non poteva infatti ignorare che, in ambito edilizio, tutti gli interventi - anche per la semplice sostituzione di materiale - sono soggetti a notifica sin dal primo giorno (cfr. art. 6 cpv. 2 ODist). In ogni caso, l'insorgente dimentica che avrebbe potuto (e dovuto) sollecitare il rilascio di tali documenti almeno in un secondo momento, quando l'AIC prima e l'UIL poi l'hanno esortata a più riprese ad esibirli nell'ambito della presente procedura, ciò che tuttavia ha omesso di fare. Neppure si è peraltro premurata di dimostrare in altro modo - entro i termini impartitile - l'osservanza delle disposizioni legali (cfr. art. 7 cpv. 3 LDist), e meglio l'assoggettamento dei suoi lavoratori distaccati alla legislazione italiana in materia di sicurezza sociale e la conseguente esenzione dall'obbligo contributivo in Svizzera. Non è invece dato di vedere come possa soccorrerla l'aver prodotto soltanto davanti all'Esecutivo cantonale i due scritti con cui il 30 marzo 2015 l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), sulla base di uno specifico accordo (cfr. art. 17 del regolamento [CEE] 1408/71), ha confermato all'indirizzo dell'INPS l'esenzione dei due lavoratori distaccati dall'assoggettamento alla legislazione svizzera concernente la sicurezza sociale per un distacco (dal 12 ottobre 2011 all'11 ottobre 2016, cfr. doc. E allegato alla replica). Già perché tardivo, tale invio non permette di ritenere che la violazione dell'obbligo di dare informazioni non sia stata commessa e che una sanzione non si giustifichi (cfr., nello stesso senso, sentenza Verwaltungsgericht Basel-Stadt VD.2015.36 del 2 settembre 2015, in: BJM 2016, pag. 304 consid. 2.6). Ad ogni modo, non ci si può esimere dal rilevare che la conferma dell'UFAS si riferisce ad altri committenti in Svizzera, di modo che non può essere considerata valida per il distacco sul cantiere di Bodio, come indicato dal Governo e del resto pacificamente ammesso anche dalla ricorrente davanti a questo Tribunale (cfr. ricorso, punto n. 49, pag. 11). Identiche conclusioni vanno tratte per quanto attiene ai moduli E101 - in uso prima ma con lo stesso scopo degli attuali A1 (cfr. Guida pratica, pag. 15), che li hanno sostituiti con effetto, per la Svizzera, dal 1° aprile 2012 (RS 0.831.109.268.11) -, che si riferiscono alla suddetta conferma dell'UFAS (punto n. 5.3). Moduli che, oltre a essere stati prodotti solo in questa sede con la replica (cfr. e-mail del 25 maggio 2016 di cui al doc. C con allegati), pure non contemplano il committente leventinese (ciò che rende peraltro irrilevanti anche le digressioni sviluppate al riguardo dalle parti, attinenti a un'altra procedura tuttora pendente, cfr. anche "oggetto" del citato e-mail del 25 maggio 2016 di cui al predetto doc. C e duplica, punto n. 2, pag. 2).
4.4. Posto come la richiesta di fornire la documentazione in questione fosse in concreto pienamente giustificata (cfr. art. 8 lett. b ODist), da tutto quanto sopra discende dunque che la ricorrente è incorsa in una chiara violazione dell'art. 7 cpv. 2 e 3 LDist.
5.2. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve in particolare tenere debitamente conto della gravità della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2).
5.3. In concreto, pur vertendo - contrariamente a quanto stabilito dalle precedenti istanze - soltanto sulla mancata produzione dei moduli A1, la violazione della legge da parte dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che la sua mancata collaborazione ha impedito all'ente preposto di controllare in modo completo l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori distaccati nel nostro Paese. Infatti, come correttamente rilevato dall'UIL (risposta, punto n. 13, pag. 5), il datore di lavoro estero che non presenta tale certificato interviene nel mercato del lavoro svizzero senza portare prova alcuna dell'adempimento dei propri obblighi legali nello Stato d'invio, creando il rischio di distorsioni della concorrenza rispetto alle aziende indigene e a quelle che distaccano lavoratori nel rispetto dei requisiti di legge e mettendo a rischio il corretto funzionamento del mercato del lavoro. D'altro canto bisogna comunque considerare che la ricorrente risulta - quanto meno dagli atti - incensurata. In queste circostanze, il divieto pronunciato nei confronti della RI 1 e di tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di un anno appare legittimo e giustificato. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la sanzione - che corrisponde alla più lieve prevista dalla norma applicabile - risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente, nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza. Ciò che, in concreto, esclude anche l'assegnazione di ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster