AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2018.332
Data decisione, Autorità: 23.04.2019, TRAM
Ricorso: TF 1C_294/2019, 26.06.2019
Titolo: Ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori e di divieto d'uso di un poligono di tiro
Incarto n. 52.2018.332
Lugano 23 aprile 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 10 luglio 2018 dell'
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 20 giugno 2018 (n. 2929) del Consiglio di Stato che ha accolto parzialmente il ricorso interposto dall'insorgente avverso la risoluzione del 30 maggio 2017 con cui il Municipio di Capriasca le ha ordinato di astenersi con effetto immediato da ogni attività di tiro e d'uso del poligono di tiro esistente (part. __________ e __________, sezione __________, e part. __________, sezione __________);
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è una società di tiro riconosciuta, costituita nel 1900, che gestisce il poligono di tiro (a 300 m) situato sui fondi part. __________ e __________ di __________ e part. __________ di __________, in area boschiva, fuori della zona edificabile. Lo stand di tiro (part. __________ e __________), con quattro linee di tiro, è attualmente costituito da una tettoia su un basamento di cemento, chiusa su due lati ("casa del tiratore"). I bersagli (butte; part. __________) si trovano sull'altra sponda della valle, sotto la strada cantonale che collega ________ a _______.
B. a. Con domanda di costruzione del 14 dicembre 2016, la RI 1 ha chiesto al Municipio di Capriasca la licenza edilizia per trasformare e ampliare l'impianto di tiro, costruendo un nuovo stand dei tiratori parzialmente interrato e coperto sui lati (per diminuire l'impatto fonico). La domanda, coordinata con un'istanza di dissodamento e accompagnata da una perizia fonica, non prevede un incremento dell'attività di tiro corrente.
b. Nel termine di pubblicazione, il progetto ha suscitato l'opposizione di diversi cittadini del Comune e vicini, tra cui CO 1 e CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 e CO 6, CO 7 e CO 8, CO 9, CO 10, CO 15, CO 16, CO 17 come pure CO 11, CO 12, CO 13 e CO 14 (membri della comunione ereditaria fu __________) - tutti rappresentati da RA 1 - i quali, il 18 marzo 2017, lamentando tra l'altro un consistente aumento dell'esercizio del poligono dal 2015, hanno chiesto al Municipio che fosse da subito vietata, in via provvisionale, ogni attività di tiro. Il poligono, hanno argomentato, non rispetterebbe i requisiti minimi di sicurezza, né i valori limite prescritti dall'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41); nel 2004, sarebbero inoltre già stati effettuati degli interventi non autorizzati.
c. Dopo aver interpellato la Sezione del militare e della protezione della popolazione (SMPP) e raccolto le osservazioni della società di tiro e dei vicini opponenti, con decisione del 30 maggio 2017 il Municipio ha ordinato alla RI 1, in via cautelare, (1) di astenersi con effetto immediato da ogni attività di tiro e d'uso della struttura esistente (accogliendo la predetta istanza) e (2) di presentare una domanda di costruzione a posteriori per tutti i lavori realizzati senza licenza edilizia presso lo stand di tiro esistente rispettivamente in merito all'eventuale uso eccedente tre giornate di tiro per anno civile che volesse farne per la pratica del tiro. In particolare, l'Esecutivo comunale ha dapprima negato che il divieto d'uso postulato dai vicini potesse essere disposto per motivi riconducibili alla sicurezza dell'impianto, all'inquinamento fonico o alle opere, d'importanza tutto sommato contenuta, eseguite nel 2014-2015. Ha tuttavia ritenuto che l'ordine s'imponesse poiché l'attività del poligono - ancorché al beneficio della tutela delle situazioni acquisite - sarebbe aumentata in modo importante dal 2014 (30 mezze giornate in calendario) rispetto al passato (tre giorni all'anno per tiri obbligatori e tiro in campagna). Nel 1999 sarebbero inoltre stati eseguiti senza licenza edilizia dei lavori necessari per l'omologazione della struttura, senza i quali l'attività non avrebbe potuto continuare.
C. a. Contro tale provvedimento - dichiarato immediatamente esecutivo
b. Con giudizio del 21 luglio 2017 il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto una domanda volta a concedere l'effetto sospensivo al ricorso contro l'ordine cautelare di cessazione dell'attività di tiro. Tale decisione è stata annullata dal Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 7 settembre 2017 (n. 52.2017.409) l'ha riformata, concedendo l'effetto sospensivo al gravame, in quanto riferito all'esercizio annuale del poligono per due tiri obbligatori e un tiro in campagna (tre mezze giornate), così come praticato in passato.
c. Il 20 giugno 2018 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto nel merito il ricorso della RI 1, annullando la risoluzione municipale limitatamente al divieto d'uso, ma solo per quel che riguarda il predetto esercizio di tre mezze giornate. Riconosciuta la competenza del Municipio a emanare la decisione, il Governo ha dapprima tutelato l'ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori, considerato che almeno parte dei lavori effettuati in passato al poligono (nel 1998-1999 e nel 2014-2015), nonché la sua parziale modifica d'uso, richiedessero una licenza edilizia, tuttavia mancante. Ha in ogni caso negato che all'ordine potessero ostare eventuali diritti acquisiti. L'Esecutivo cantonale non ha invece avallato l'interdizione generalizzata dell'attività di tiro, considerandola ingiustificata per quanto concerne gli esercizi federali, ritenuto che essi si sono sempre svolti negli scorsi decenni nell'interesse alla difesa nazionale e non hanno mai suscitato obiezioni di sorta da parte dei vicini e del Municipio (che avrebbe intrapreso i lavori del 1999) e visto pure che le autorità militari preposte alla sorveglianza della sicurezza del poligono ne hanno attestato la conformità con le normative federali in materia di tiro fuori del servizio.
D. Avverso tale risoluzione, nella misura in cui non le ha dato soddisfazione, la RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che sia annullata insieme alla decisione municipale. Chiede che il divieto d'uso del poligono sia eventualmente riformato, in via principale, nel senso di impedire solo il tiro sportivo (con fucili ad avancarica o da collezione o altre attività non contemplate dall'ordinanza sul tiro fuori del servizio del 5 dicembre 2003; ordinanza sul tiro; RS 512.31); in via subordinata, nel senso di ammettere, per 5 mezze giornate all'anno, le attività di tiro considerate dalla citata ordinanza. L'insorgente contesta nuovamente che il Municipio possa limitare l'attività dell'impianto di tiro riconosciuto, che sarebbe a suo dire di competenza federale. Nega poi che vi sia stato un aumento dell'uso del poligono costitutivo di un cambiamento di destinazione: i tiri svolti in passato, quand'anche recentemente ripartiti sull'arco di più giorni, rientrerebbero nell'attività prevista dall'ordinanza sul tiro. Richiamando l'OIF e considerando il numero di ore, sostiene che quelle svolte in passato corrisponderebbero a quelle effettuate nel 2016 e 2017 (le tre mezze giornate di 3 ore [9.00-12.00] equivarrebbero a 6 mezze semigiornate di due ore); il loro impatto sarebbe dunque identico (e rispetterebbe i limiti fissati dall'OIF). Anche il numero di cartucce sparate sarebbe rimasto invariato nel tempo. Contesta poi l'attendibilità delle opposte dichiarazioni rese da __________ e __________, che sarebbero persone interessate e coinvolte. Afferma che tre mezze giornate sarebbero in ogni caso insufficienti per svolgere gli esercizi federali; ne occorrerebbero almeno altre due mezze per l'istruzione e l'allenamento dei tiratori e il collaudo dell'impianto. Precisa inoltre di non aver mai inteso insediare un'attività prettamente sportiva: il tiro con armi ad avancarica e da collezione si sarebbe limitato a due occasioni. Per tutti questi motivi, l'insorgente ritiene quindi inammissibile la restrizione d'uso tutelata dal Governo (che andrebbe semmai riformulata così come sopraindicato). Per analoghe ragioni, altresì infondato sarebbe a suo dire l'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria. Tutti i lavori considerati sarebbero riconducibili a semplici opere di manutenzione e pulizia non soggette a licenza; quelli del 1999 sarebbero peraltro stati eseguiti dal Municipio dell'ex comune di __________, a cui andrebbe semmai rivolta l'ingiunzione.
E. In sede di risposta, l'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la SMPP chiede che il ricorso sia accolto, aderendo alle tesi ricorsuali. Il Municipio si oppone invece all'accoglimento del gravame, così come i vicini rappresentati da RA 1. Dei loro rispettivi argomenti si dirà, per quanto occorre, in appresso.
F. L'insorgente ha rinunciato a presentare una replica, richiamando interamente il contenuto dell'impugnativa e delle sue precedenti prese di posizione.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dall'incarto del Tribunale relativo al giudizio del 7 settembre 2017 (n. 52.2017.409), noto alle parti. Nemmeno le parti sollecitano l'assunzione di ulteriori mezzi di prova.
2.2. Per l'art. 1 cpv. 2 LE, la licenza è in particolare necessaria per la costruzione, ricostruzione, trasformazione rilevante (ivi compreso il cambiamento di destinazione) e demolizione di edifi-ci e altre opere, nonché per la modificazione importante della configurazione del suolo. L'art. 4 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) precisa a sua volta che la licenza edilizia è necessaria per la costruzione, la rinnovazione, la trasformazione anche parziale (ivi compreso il solo cambiamento di destinazione) e la ricostruzione di edifici e impianti di qualsiasi genere (lett. a).
2.3. Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto esistente, atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte a implicare l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT I-2003 n. 26 consid. 2, I-1994 n. 33 consid. 3 e rif. ivi citati; Scolari, op. cit., n. 647 ad art. 1). Sono inoltre da considerare come cambiamento di destinazione - richiedenti l'avvio di un procedimento di verifica preventiva della loro compatibilità con l'ordinamento pianificatorio ed edilizio - an-che tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata. La questione di sapere se una determinata modifica delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia costituisca cambiamento di destinazione va risolta indipendentemente dalla questione di sapere se tale modifica sia ancora conforme alla funzione attribuita alla zona di situazione (cfr. RDAT I-2003 n. 26 consid. 2; STA 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2, 52.2002.388 del 9 dicembre 2002 consid. 2, 52.1996.116 del 26 giugno 1996 consid. 2). Nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a esigere l'avvio di una proce-dura volta al rilascio della licenza edilizia; spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione più approfondita, come quella de-rivante dall'esame di una domanda di costruzione, che è possibi-le cogliere le implicazioni giuridiche di una determinata utilizza-zione delle costruzioni (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2; STA 52.2012.473 del 25 novembre 2013 consid. 3 e rimandi).
L'ordine di cessare immediatamente l'utilizzazione non autorizzata di un edificio o impianto configura un provvedimento di natura cautelare, fondato sull'ordinamento edilizio e volto a impedire una fruizione dell'immobile non autorizzata, fintanto che non verrà semmai stabilito, nell'ambito di un procedimento di rilascio del permesso in sanatoria, se tale uso sia conforme al diritto materiale concretamente applicabile (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.1; RDAT II-2000 n. 40 consid. 2, II-1992 n. 28 consid. 3). Per molti aspetti, tale misura può essere paragonata all'ordine di sospendere i lavori di costruzione privi della necessaria autorizzazione previsto dall'art. 42 LE, essendo anch'esso destinato ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto, nell'attesa che l'autorità accordi il permesso mancante o ordini il ripristino di una situazione conforme al diritto applicabile (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.1; STA 52.2016.156 del 19 luglio 2016, 52.2013.140 del 30 aprile 2013, 52.2008.277 del 22 agosto 2008 consid. 3.1; Scolari, op. cit., n. 1261 seg.). Per principio un simile divieto cautelare non presuppone l'esistenza di una violazione materiale del diritto; è sufficiente che l'opera sia stata realizzata senza permesso o sia utilizzata in contrasto con il permesso ricevuto. L'adozione di un divieto provvisorio d'utilizzazione esige che l'interesse pubblico o dei vicini a inibire la fruizione dell'opera non autorizzata prevalga su quello del proprietario, locatario o gestore a continuare a utilizzarla durante la procedura di rilascio del permesso (cfr. RDAT II-2000 n. 40, II-1992 n. 28; STA 52.2017.403 del 3 ottobre 2017, 52.2014.26 del 30 luglio 2014, 52.2011.510 del 18 maggio 2012).
4.1. Come visto in narrativa, controverso in concreto è il giudizio del Governo che ha, da un lato, tutelato l'ordine municipale di presentare una domanda di costruzione per i lavori e per l'intensificazione dell'uso del poligono e ha, dall'altro, riformato l'ingiunzione dell'Esecutivo comunale di cessare ogni attività dell'impianto, che ha limitato all'esercizio eccedente le tre mezze giornate praticate in passato.
L'insorgente contesta anzitutto che l'Esecutivo comunale fosse legittimato a emanare un simile provvedimento, trattandosi di un impianto il cui "esercizio" sarebbe di esclusiva competenza federale.
4.2. La censura va chiaramente disattesa. Di principio, il Municipio può sollecitare l'avvio di una procedura di rilascio della licenza edilizia per lavori di trasformazione (incluso un cambiamento di destinazione) che sono stati effettuati a un poligono di tiro senza autorizzazione, sospendendone se del caso l'attività nelle more del procedimento. Nemmeno gli impianti di tiro necessari per gli esercizi di tiro militare fuori del servizio sfuggono in effetti a una valutazione preventiva della loro conformità con il diritto pianificatorio e ambientale, che va accertata nel quadro di tale procedura. L'art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sugli impianti per il tiro fuori del servizio del 15 novembre 2004 (ordinanza sugli impianti di tiro; RS 510.512) - che il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) ha emanato in virtù della delega conferitagli dall'art. 133 cpv. 3 della legge federale sull'esercito e sull'amministrazione militare del 3 febbraio 1995 (legge militare, LM; RS 510.10) stabilisce espressamente che per i lavori di costruzione, di trasformazione e di ampliamento di impianti di tiro a 300 m, 25 m e 50 m è necessario un permesso di costruzione dell'autorità competente secondo il diritto cantonale (cfr. anche l'art. 17 della previgente ordinanza sugli impianti di tiro del 27 marzo 1991; RU 1991, 1292). In sintonia con l'art. 133 cpv. 3 LM, l'art. 5 di tale ordinanza ben ricorda inoltre come tali impianti debbano inserirsi nella pianificazione del territorio esistente e tener conto delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente (cfr. anche art. 5 della previgente ordinanza). Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, il permesso di costruzione non riguarda solo gli aspetti "costruttivi" della struttura, ma all'evidenza anche il suo "esercizio", che è del resto proprio ciò che rende questo genere d'impianti particolarmente rilevante dal profilo della pianificazione e dell'impatto sull'ambiente circostante. Ne è perfettamente cosciente la stessa ricorrente, che ha del resto presentato una domanda di costruzione per un'ulteriore trasformazione del poligono (allegando tra l'altro una perizia fonica relativa alle ripercussioni foniche derivanti dalla sua attività, doc. S). Non portano invece ad altra conclusione le competenze che l'ordinanza sugli impianti di tiro riserva agli ufficiali e periti federali: come ha già avuto modo di stabilire il Tribunale federale, esse riguardano infatti solo l'adeguatezza, la sicurezza e le esigenze tecniche dei poligoni disponibili per il tiro fuori del servizio (cfr. art. 12 seg. e 16; cfr. inoltre l'art. 21 che permette all'ufficiale di tiro di ordinare la chiusura dell'impianto di tiro per motivi tecnici di sicurezza); non la loro conformità con il diritto ambientale, pianificatorio ed edilizio, che resta demandata alle autorità competenti in base al diritto cantonale (cfr. DTF 131 II 743 consid. 4.4 e rimandi; STF 1A.183/2001 del 18 settembre 2002 consid. 4.5.5; cfr. anche STF 1C_165/2009 del 3 novembre 2009).
6.2. Analoga conclusione s'impone per l'ordine di astenersi da ogni attività di tiro del poligono, che il Governo ha comunque limitato a quella eccedente le tre mezze giornate all'anno (per due tiri obbligatori e un tiro in campagna), così come si è sempre svolta in passato. Dato per acquisito che il poligono è di fatto diventato una struttura non più solo destinata a permettere lo svolgimento degli esercizi federali ma anche altre pratiche di tiro, e che tale trasformazione costituisce un cambiamento di destinazione soggetto a licenza, l'ordine di sospendere l'utilizzazione instaurata appare giustificato già per il fatto che la modifica non è mai stata autorizzata. La violazione formale, ossia la mancanza del permesso che autorizzi la nuova destinazione rispettivamente il suo uso accresciuto, basta a legittimare un divieto d'uso adottato sotto forma di provvedimento cautelare. L'interesse pubblico alla cessazione di un'attività abusiva, da cui scaturiscono pure maggiori immissioni per i fondi situati nelle vicinanze (cfr. anche filmato doc. 17), risulta prevalente sugli interessi fatti valere dalla ricorrente. Per quanto riguarda quello alla difesa nazionale va in particolare rilevato che, in base al giudizio del Consiglio di Stato, l'impianto potrà comunque continuare a essere utilizzato, frattanto, per due tiri obbligatori e un tiro in campagna (come essenzialmente avvenuto negli ultimi decenni e in linea con le disposizioni della SMPP, cfr. FU 40/2014 del 20 maggio 2014; inoltre FU 56/2017 del 14 luglio 2017 e scritto dell'8 giugno 2017 del Dipartimento delle istituzioni, doc. L). Non lo sarà invece per tutti gli altri esercizi facoltativi e/o tiri sportivi, ma ciò non appare per nulla straordinario, ove solo si consideri che siffatte pratiche non si svolgevano nemmeno in passato, come peraltro non hanno luogo in molti altri poligoni vetusti e/o di media/piccola dimensione presenti nel nostro Cantone (in cui l'attività è sovente limitata al tiro obbligatorio e al tiro in campagna, cfr. anche risoluzione n. 1536 del 10 aprile 2018 del Consiglio di Stato, Rapporto del gruppo di lavoro "Tiro Ticino", pianificazione cantonale dei poligoni di tiro della SMPP del 3 aprile 2018, pag. 15, sub www.cft17.ch/images/DOCUMENTI/Foglioufficiale/Risoluzione_ governativa_TI_1536.pdf). Un prevalente interesse a effettuare anche il tiro sportivo (allenamenti, esercitazioni, ecc.) nel poligono (privo di licenza edilizia) di __________ - che ha una struttura apparentemente modesta e attempata ([..] concepita nel secolo scorso ed inserita nel territorio con gli occhi di allora e che oggigiorno mostra tutti i suoi limiti [..], cfr. rapporto UFT del 13 dicembre 2016, doc. E), gestita da una società di tiro che conta solo 25 membri (cfr. www.ftst.ch/content/__________)
6.3. In questa sede non vi è invece ragione di rimettere in discussione il giudizio del Consiglio di Stato, nella misura in cui ha ammesso in via provvisoria la possibilità di continuare a utilizzare l'impianto, così come tollerato in passato (per due tiri obbligatori e un tiro in campagna, tre mezze giornate), che i resistenti non hanno impugnato. Per quanto concerne le loro affermazioni in punto alla sicurezza del poligono, giova nondimeno ricordare che il provvedimento alla base della presente vertenza non è stato adottato (dall'UFT) per motivi tecnici di sicurezza, ma dal Municipio, in virtù delle competenze che gli derivano dalla legislazione edilizia. Da questo profilo, a questo stadio, non vi è quindi ragione di disquisire e di scostarsi dai rapporti delle competenti autorità in materia, che come indicato dal Governo hanno accertato la sicurezza dell'impianto (cfr. scritti 4 aprile 2017 dell'UFT 17 e 12 aprile 2017 della SMPP). Va da sé che spetterà a queste ultime chinarsi nuovamente su tali aspetti nel contesto della procedura di rilascio del permesso (cfr. art. 14 cpv. 2 e 16 dell'ordinanza sugli impianti di tiro), sorvegliando frattanto il corretto svolgimento degli esercizi federali nel poligono (dispositivi di avvertimento e di sbarramento, ecc.). Incomberà invece al Municipio verificare l'osservanza dei limiti del divieto d'uso in via cautelare, così come riformato dal Governo.
7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente, la quale rifonderà inoltre al Comune, assistito da un avvocato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Ai vicini resistenti non ne sono per contro dovute, non essendosi avvalsi dell'assistenza di un legale, né avendo di riflesso sopportato oneri a questo titolo. La LPAmm non prevede per contro alcuna "indennità d'inconvenienza".
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dall'insorgente, resta interamente a suo carico. La ricorrente rifonderà inoltre al Comune di Capriasca un identico importo a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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