AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 33.2019.7
Data decisione, Autorità: 19.08.2019, TCA
Ricorso: TF, 9C_576/2019, 05.12.2019
Titolo: Cittadina UE a cui è stato revocato il permesso B di dimora NON ha diritto di beneficiare delle prestazioni complementari, poiché non dimora più legalmente in Svizzera. Il nuovo art. 5 LPC si riferisce a tutti gli stranieri, sia UE/AELS - che non sottostanno al termine d'attesa - sia di Stati terzi
Raccomandata
Incarto n. 33.2019.7
TB
Lugano 19 agosto 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Tanja Balmelli, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 10 aprile 2019 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 2 aprile 2019 emanata da
Cassa cantonale di compensazione – Ufficio delle prestazioni, 6501 Bellinzona
in materia di prestazioni complementari
ritenuto in fatto
1.1. RI 1, vedova __________, cittadina __________, 1949, beneficiaria di una rendita di vecchiaia servita dall’AVS, è stata, nei suoi anni giovanili, titolare di un permesso di domicilio in Svizzera cui ha rinunciato rientrando in __________. Più specificatamente la signora RI 1 – come rammenta il TF nella sentenza 2C_205/2017 del 12 giugno 2018– “si è volontariamente trasferita in __________ nell’ottobre 1991” e ciò dopo un periodo di vita trascorso a __________.
Il 9 aprile 2014 (con
validità fino al 13 ottobre 2015; doc. 9) la competente autorità in materia di
stranieri ha rilasciato alla signora RI 1, entrata in Svizzera il precedente 14
ottobre 2013, a richiesta della stessa, un permesso di dimora B UE/AELS per
persone senza attività lucrativa. Per conseguire tale autorizzazione a
risiedere nel nostro Paese la cittadina straniera, come evoca sempre la STF
2C_205/2018, “ha indicato di disporre dei mezzi finanziari sufficienti al
proprio sostentamento in quanto al beneficio di una rendita AVS di fr. 1'170 e
di una pensione __________ di 772,59 euro mensili” (p. 2 sub. A), ed ha
prodotto una “ulteriore
1.2. Nonostante il chiaro tenore del permesso, il 31 agosto 2014 (doc. 8), ossia meno di 5 mesi dopo l’ottenimento del permesso B, RI 1 ha chiesto alla Cassa cantonale di compensazione di essere posta al beneficio di prestazioni complementari.
Con decisione del 25 agosto 2014 (doc. 62) la Cassa cantonale di compensazione, dopo avere chiesto a RI 1 con quali mezzi avesse fatto fronte al suo sostentamento dalla sua entrata in Svizzera il 14 ottobre 2013, le ha attribuito una prestazione complementare di CHF 348 al mese, oltre al pagamento del premio di Cassa malati.
1.3. Saputo che l'assicurata aveva presentato una richiesta di prestazioni complementari, e che quindi la condizione relativa alla disposizione, durante il soggiorno, di mezzi finanziari sufficienti per il proprio sostentamento per non dover ricorrere all'assistenza sociale (art. 24 cpv. 1 lett. a Allegato I ALC) non era più adempiuta, con decisione del 7 maggio 2015 (doc. 121) l'Ufficio della migrazione ha revocato il permesso di dimora B UE/AELS per persona senza attività lucrativa, intimandole di lasciare la Svizzera al più tardi entro il 6 luglio 2015.
La cittadina straniera ha impugnato il provvedimento dapprima dinanzi al Consiglio di Stato, che ha respinto il gravame, quindi dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che pure ha rigettato le istanze della ricorrente con sentenza del 9 giugno 2017, e da ultimo davanti al Tribunale federale che, con sentenza del 12 giugno 2018, a oltre 3 anni dalla promulgazione del provvedimento, ha emanato la citata STF 2C_205/2017 (doc. A13) con cui pure ha respinto il ricorso di RI 1 ritenendo che l'assicurata non adempiva le condizioni che le avrebbero permesso di continuare a soggiornare nel nostro Paese senza esercitare un'attività economica (cfr. consid. 6.4).
Il 10 agosto 2018 (doc. A14) il Tribunale federale, con pronuncia 2F_12/2018, ha evaso una domanda di revisione formulata da RI 1 avente per oggetto la predetta STF 2C_205/2017, emessa due mesi prima, respingendola per infondatezza.
1.4. Preso atto della sentenza del 12 giugno 2018 dell'Alta Corte (doc. 208), divenuta definitiva con la sua promulgazione, il 22 giugno 2018 l'Ufficio della migrazione ha fissato all'assicurata, quale ultimo termine, il 22 luglio 2018 per lasciare la Svizzera, avvertendola che la fissazione di un termine di partenza fondata su una decisione definitiva di rinvio non costituiva una decisione impugnabile per mezzo di un ricorso.
Ricevuta, in copia, la decisione della Sezione della popolazione, la Cassa cantonale di compensazione ha sospeso il versamento delle prestazioni complementari a decorrere dal 1° agosto 2018, che l'assicurata, il 10 agosto 2018 (doc. 209), ha prontamente chiesto di ripristinare osservando di non avere lasciato il Paese essendo pendente la sua domanda di revisione della STF (doc. 210).
A fronte della richiesta 1° settembre 2018 (doc. 214) dell'assicurata, tesa al ripristino delle prestazioni alla luce della pendenza della sua richiesta di revisione del giudizio federale, e dell’indicazione da parte della signora RI 1 secondo cui sarebbe stata legittimata a rimanere in Svizzera sino al 19 ottobre 2018, data indicata dalla qui ricorrente alla Sezione della popolazione quale data in cui avrebbe abbandonato il territorio elvetico (doc. 215), con decisione del 6 settembre 2018 (doc. 224) la Cassa ha ripristinato dal 1° agosto 2018 le prestazioni complementari (CHF 669.- al mese), informando la signora RI 1 che "rimaniamo in attesa della decisione del Tribunale Federale a seguito della domanda di revisione della sentenza del 12 giugno 2018".
1.5. Nonostante l’indicazione della partenza fornita dall’assicurata (doc. 215) ed il tenore delle STF 2C_205/2017 e 2F_12/2018, RI 1 ha postulato il rilascio di un nuovo permesso di dimora B UE/AELS senza attività lucrativa in data 10 settembre 2018. L’Ufficio della migrazione ha respinto la richiesta per manifesta mancanza dei presupposti per il rilascio di un permesso, trasmettendo copia della decisione emessa il 10 ottobre 2018 (doc. 239) alla Cassa cantonale di compensazione. Preso atto del provvedimento dell’Ufficio della migrazione, con decisione dello stesso giorno (10 ottobre 2018, doc. 244) la Cassa cantonale di compensazione ha, con effetto retroattivo al 1° ottobre 2018, sospeso le prestazioni complementari, determinando in CHF 669 le PC da restituire per il mese di ottobre 2018.
Il 15 ottobre 2018 (doc. 248) e il 9 novembre 2018 (doc. 250) l'assicurata, non avendo ancora abbandonato il territorio svizzero pur risiedendovi senza valido titolo in base al giudizio federale del 12 giugno 2018, ha chiesto alla Cassa di ripristinare il diritto alle PC dal 1° ottobre 2018 ciò che l’amministrazione ha rifiutato di fare con comunicazione del 15 novembre 2018 (doc. 252) secondo cui, a seguito del rifiuto del rilascio di un nuovo permesso di dimora B UE/AELS senza attività deciso il 10 ottobre 2018 dall'Ufficio della migrazione, non era soddisfatto il requisito della dimora legale in Svizzera previsto dall'art. 5 cpv. 1 LPC.
Con scritto del 20 novembre 2018 (doc. 254) l'interessata ha espresso il suo disaccordo in merito alla comunicazione del 15 novembre 2018 della Cassa, che peraltro non indicava i rimedi di diritto, affermando di dimorare legalmente e abitualmente in Svizzera e quindi di avere il diritto di ottenere, oltre al rimborso delle spese di malattia, anche le prestazioni complementari al pari dei pensionati svizzeri. RI 1 ha concesso un termine di sette giorni alla Cassa per ripristinare il suo diritto da ottobre, pena la presentazione di un ricorso al TCA per denegata giustizia. Con sollecito del 23 novembre 2018 (doc. 260) l'assicurata ha chiesto l'emanazione di una decisione con i rimedi di diritto.
1.6. Il 3 dicembre 2018 (doc. 267) vi è stato un incontro fra i funzionari della Cassa e l'assicurata, a seguito del quale (doc. 269) quest'ultima ha trasmesso all’amministrazione copia del ricorso formulato contro la decisione di rifiuto del 10 agosto 2018 dell'Ufficio della migrazione (doc. 270).
1.7. Mediante decisione del 14 gennaio 2019 (doc. 292) la Cassa di compensazione ha soppresso, dal 1° ottobre 2018, le prestazioni complementari all'assicurata, siccome, alla luce della revoca del permesso di dimora B confermata dal Tribunale federale, non v'erano più le condizioni di dimora legale in Svizzera ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LPC. L'amministrazione ha tolto l'effetto sospensivo a un'eventuale opposizione dell'interessata (art. 27 LPC).
1.8. Il 15 gennaio 2018 (recte: 2019) l'assicurata si è opposta alla decisione di soppressione della PC chiedendo il ripristino dell'effetto sospensivo e il 12 febbraio 2019 (doc. I dell'inc. n. 33.2019.5-6) ha formulato un ricorso per denegata giustizia, che, il 15 febbraio 2019, il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni ha dichiarato non ammissibile.
Il 25 febbraio 2019 (doc. 299) RI 1 ha presentato alla Cassa, per il tramite della figlia attiva in seno all’associazione RA 1, un sollecito teso all'emanazione della decisione su opposizione e quindi al ripristino immediato delle PC e della copertura delle spese mediche.
1.9. Il 2 aprile 2019 (doc. A2) la Cassa cantonale di compensazione ha emesso la decisione con cui ha respinto l'opposizione, osservando che il tenore dell'art. 5 cpv. 1 LPC è cambiato dal 1° luglio 2018 nell'ambito della modifica della legge federale sugli stranieri. Citando il relativo Messaggio del 4 maggio 2016 (FF 2016 2621), la Cassa di compensazione ha evidenziato che la nuova disposizione permette di rifiutare le prestazioni complementari agli stranieri che dimorano illegalmente in Svizzera e ha eliminato la situazione che verrebbe a crearsi con l'applicazione del solo art. 4 cpv. 1 LPC, che riconosce la residenza in Svizzera anche se lo straniero non è più titolare di un permesso di dimora, cosicché non dovrebbe più essere possibile percepire le prestazioni complementari una volta revocato il permesso di dimora (FF 2016 2651). L'amministrazione ha osservato che l'opponente non dimorava legalmente in Svizzera, poiché il Tribunale federale ha revocato definitivamente il permesso B UE/AELS il 12 giugno 2018 e la successiva domanda per un nuovo permesso è stata rifiutata dall'Ufficio della migrazione il 10 ottobre 2018.
In assenza quindi dei necessari presupposti dati dalla dimora legale in Svizzera, la PC non poteva essere ripristinata neppure se l'assicurata è beneficiaria di una rendita AVS.
1.10. Con ricorso del 10 aprile 2019 (doc. I) RI 1, sempre rappresentata dalla figlia, ha chiesto il ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso, l'annullamento della decisione con conseguente concessione delle prestazioni complementari dal 1° ottobre 2018 e che la Cassa si faccia carico dei precetti esecutivi ricevuti dalla Cassa malati per i premi LAMal non soluti.
In estrema sintesi, la ricorrente ha fatto valere che, stante la sua dimora in Svizzera, tanto le prestazioni complementari quanto il rimborso delle spese mediche le spettano per diritto. Ella ha ricordato di avere lavorato 25 anni a __________ e di essere stata a quel tempo in possesso di un permesso di domicilio C, perciò la rendita AVS che ora riceve, oltre a obbligarla ad essere assicurata per l'assicurazione malattia nel nostro Paese non potendo esercitare il diritto di opzione per il Paese di origine, le dà diritto, al pari di un pensionato svizzero, a ricevere le prestazioni complementari e il rimborso delle spese di malattia e di invalidità in virtù degli Accordi bilaterali e dei Regolamenti europei.
Secondo l’esposto l'assicurata è dimorante nel Canton Ticino e deve affrontare le normali spese quotidiane a cui però, senza le PC, non è in grado di fare fronte, in particolare alle spese mediche e ai premi LAMal, circostanza che le è pregiudizievole a causa della sua età e del suo grave stato di salute ciò che viola i principi costituzionali e il diritto internazionale. A suo dire, quindi, la decisione di soppressione è "teso solo a favoreggiare la partenza illegale della ricorrente dal territorio svizzero e a rendere irregolare il suo soggiorno nel territorio, ancor prima di far chiarezza sulla sua situazione previdenziale e pensionistica." (pag. 11).
L'insorgente ha rilevato che la decisione di allontanamento del 22 giugno 2018 dell'Ufficio della migrazione è gravemente illegale e irregolare, non essendovi le basi legali comunitarie per espellere dal territorio svizzero una beneficiaria di rendita AVS obbligandola ad entrare in territorio __________ contro la sua volontà. Pertanto, la sua permanenza in Svizzera è legale. Peraltro, la sentenza del Tribunale federale del 12 giugno 2018 non pronuncia un allontanamento e nemmeno si esprime sul sistema previdenziale e pensionistico, motivo per cui ha nuovamente ricorso contro la mancata concessione del permesso di dimora. Di conseguenza, fintanto che non vi sarà una decisione sulla sua situazione previdenziale, la ricorrente è legittimata a rimanere in Svizzera e quindi a percepire dalla Cassa sia le prestazioni complementari sia il rimborso delle spese mediche al pari di un pensionato svizzero, altrimenti vi sarebbe una discriminazione nel riconoscimento delle PC "stante il domicilio effettivo e abituale" (pag. 17) sul territorio elvetico. Infine, la decisione di soppressione della Cassa violerebbe anche il principio di proporzionalità, visto che dimora nel Canton Ticino dal 2013, dove ha stabilito il centro dei suoi interessi e dove intende risiedere in qualità di pensionata insieme ai suoi tre figli. Peraltro, la procedura di allontanamento è stata una misura estremamente severa e non proporzionata, oltre che arbitraria.
1.11. Con decreto del 16 aprile 2019 (doc. IV) dettagliatamente motivato il giudice delegato del TCA ha respinto la richiesta della signora RI 1 (del 10 aprile 2019) tesa al ripristino dell’effetto sospensivo al ricorso. La decisione incidentale del giudice delegato è stata impugnata dall'assicurata al Tribunale federale. L’Alta Corte ha respinto il gravame, siccome manifestamente infondato, nella misura in cui è stato ritenuto ammissibile, con sentenza 9C_287/2019 del 28 maggio 2019.
1.12. Nella risposta del 7 maggio 2019 (doc. V) la Cassa cantonale di compensazione ha proposto di respingere il ricorso e di confermare la decisione su opposizione con cui ha soppresso all'assicurata il diritto alle prestazioni complementari a causa del mancato adempimento del presupposto della dimora legale stabilito dall'art. 5 cpv. 1 LPC, nel tenore in vigore dal 1° luglio 2018, visto che l'Alta Corte ha confermato la revoca del permesso di dimora senza attività lucrativa dell'assicurata.
1.13. L'insorgente ha prodotto, il 14 maggio 2019 (doc. IX), la dichiarazione dell'Ufficio della migrazione attestante che il ricorso presentato al Consiglio di Stato (contro la decisione che nega un nuovo permesso di dimora B come specificato nelle considerazioni precedenti) beneficiava dell'effetto sospensivo, motivo per cui "la dimora della ricorrente nel territorio è legale ed è legittimata dalla trattazione del ricorso ex art. 11 ALC.". Pertanto, "la ricorrente è legittimata a permanere nel territorio affinché la sua causa venga esaminata dovutamente dal Tribunale del suo domicilio e fino a quando non vi sarà una pronuncia definitiva in merito alla sua situazione previdenziale e pensionistica, la ricorrente avrebbe diritto di rimanere nel territorio in qualità di pensionata e di accedere alle cure mediche e alle prestazioni complementari dell'Avs in parità di uguaglianza con i pensionati nazionali.". Secondo la ricorrente farebbe difetto, nel caso concreto, un esame della sua situazione dal punto di vista delle assicurazioni sociali, mentre nell'ambito del diritto degli stranieri la situazione è già stata esaminata, seppure la STF 2C_205/2017 del 12 giugno 2018 non abbia mai promulgato un allontanamento coatto dal territorio. Per l'insorgente, il Tribunale federale in questo giudizio non ha applicato il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale di cui all'Allegato II dell'ALC, che rinviano ai Regolamenti comunitari che le consentirebbero di potere rimanere in Svizzera. La sentenza federale avrebbe inoltre applicato una misura restrittiva nei suoi riguardi e ciò in violazione dell'art. 13 ALC. Un suo soggiorno nel nostro Paese sarebbe legittimato dall'art. 24 Allegato I ALC, essendo i suoi mezzi finanziari superiori al livello della pensione minima di previdenza sociale versata dallo Stato ospitante. L'assicurata ha prodotto uno scambio di corrispondenza avuto con l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (doc. IX/2) in merito alla sua situazione previdenziale e pensionistica. Per la ricorrente, la risposta dell'UFAS (doc. IX/3) dimostrerebbe una doppia discriminazione che ella subirebbe sulla sua rendita pensionistica svizzera se non fossero applicati i Regolamenti europei previsti dall'ALC, giacché risulterebbe discriminata in entrambi gli Stati. Ne deriverebbe una violazione dell'art. 8 Cost. fed. a causa della sua origine come pure dell'art. 2 ALC.
1.14. L'amministrazione si è confermata nella sua risposta (doc. XII) e l'assicurata non ha formulato ulteriori osservazioni (doc. XIII).
considerato in diritto
in ordine
2.1. L'insorgente si è diffusamente lamentata dell'agire del Tribunale federale, che avrebbe emanato un giudizio lacunoso, rispettivamente dell'Ufficio della migrazione riguardo al suo allontanamento dal suolo svizzero, facendo valere presunte violazioni di Regolamenti europei e Accordi internazionali, motivo per cui essa si ritiene legittimata a rimanere in Svizzera (doc. I pag. 13: "la permanenza della signora RI 1 nel territorio svizzero è legittimata, è regolare ed è legale.") e ha diritto ad "accedere alle cure mediche e alla prestazioni complementari dell'Avs in parità di uguaglianza con i pensionati nazionali" (doc. IX pag. 2), fino a quando non verrà fatta chiarezza "sulla sua situazione previdenziale e pensionistica" (doc. I pag. 11 e doc. IX pag. 2).
La ricorrente ha anche chiesto al Tribunale di ordinare alla Cassa cantonale di compensazione di farsi carico dei precetti esecutivi che essa ha ricevuto dalla sua Cassa malati a causa della soppressione delle prestazioni complementari dal 1° ottobre 2018 e quindi del mancato adempimento dell'obbligo di pagare i premi LAMal dovuto all'assenza di mezzi finanziari.
Questo Tribunale deve qui unicamente verificare la correttezza della decisione su opposizione del 2 aprile 2019 emessa dalla Cassa cantonale di compensazione relativa alla soppressione del diritto alle prestazioni complementari dal 1° ottobre 2018 e alla riduzione dei premi LAMal. Va infatti ricordato che, per costante giurisprudenza federale, la decisione impugnata costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b; SVR 2005 AHV Nr. 19; SVR 1997 UV Nr. 81). Se non è stata emessa nessuna decisione, la contestazione non ha oggetto e non può dunque essere pronunciata una sentenza nel merito (STF C 22/06 del 5 gennaio 2007; DTF 131 V 164 consid. 2.1; DTF 125 V 414 consid. 1a; DTF 119 Ib 36 consid. 1b).
Pertanto, le numerose critiche e le molteplici censure esposte da RI 1 nel suo ricorso e nello scritto successivo portanti su presunte violazioni commesse dal Tribunale federale e dall'Ufficio della migrazione nel giudicare sul suo diritto a soggiornare in Svizzera rispettivamente sul non avere analizzato gli aspetti sollevati dall'assicurata relativi alla sua situazione previdenziale e pensionistica derivante dalla mancata concessione del permesso di dimora, esulano dall’oggetto del contendere e già per tale ragione non possono essere tema di esame e giudizio da parte di questo TCA (STCA 32.2018.124 del 18 giugno 2019; STCA 43.2018.1 del 25 febbraio 2019). Neppure l'evocata problematica relativa alla situazione previdenziale (si noti che l'assicurata ha interpellato l'UFAS (doc. IX/2), che il 1° maggio 2019 (doc. IX/3) le ha spiegato i principi applicabili in materia) può essere esaminata da questo Tribunale, non essendo oggetto di decisione su opposizione impugnabile. Unico tema sub judice sono le PC.
nel merito
2.2. Fondandosi sull'art. 112 cpv. 2 lett. b Cost. fed. e sulla Disp. Trans. all'art. 112 Cost. fed., l'Assemblea federale ha adottato il nuovo art. 112a Cost. fed. specifico per le prestazioni complementari e il nuovo art. 112c Cost. fed. relativo all'aiuto agli anziani e ai disabili, in vigore il 1° gennaio 2008.
Giusta l'art. 112a Cost. fed., la Confederazione ed i Cantoni versano prestazioni complementari a persone il cui fabbisogno vitale non è coperto dall'assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità (cpv. 1) e la legge stabilisce l'entità delle prestazioni complementari nonché i compiti e le competenze di Confederazione e Cantoni (cpv. 2).
In virtù dell'art. 112c Cost. fed., i Cantoni provvedono all'aiuto e alle cure a domicilio per gli anziani e i disabili (cpv. 1) e la Confederazione sostiene sforzi a livello nazionale a favore degli anziani e dei disabili. A questo scopo può utilizzare fondi dell'assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità (cpv. 2).
In effetti, la Legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS/AI (LPC) – tanto quella del 19 marzo 1965 entrata in vigore il 1° gennaio 1966, quanto quella del 6 ottobre 2006 in vigore dal 1° gennaio 2008 - persegue lo scopo di garantire un "reddito minimo" per far fronte ai "fabbisogni vitali" di cui al citato art. 112 cpv. 2 lett. b Cost. fed. e Disp. Trans. all'art. 112 Cost. fed. (RCC 1992 pag. 346) e al nuovo art. 112a Cost. fed.
Questa nozione è più ampia rispetto al "minimo vitale" disciplinato dal diritto esecutivo (art. 93 LEF). La LPC contiene dunque la garanzia di un reddito minimo per le persone anziane e invalide (su queste questioni: cfr. DTF 113 V 280 (285), RCC 1991 pag. 143 (145), RCC 1989 pag. 606, RCC 1986 pag. 143; Cattaneo, "Reddito minimo garantito: prossimo obiettivo della sicurezza sociale" in: RDAT 1991-II pagg. 447 segg., spec. pag. 448 nota 12 e pag. 460 nota 83). I limiti di reddito rivestono pertanto una doppia funzione e meglio quella di limite dei bisogni e di reddito minimo garantito (DTF 121 V 204; Pratique VSI 1995 pagg. 52 e 176; Pratique VSI 1994 pag. 225; RCC 1992 pag. 225; cfr. anche Messaggio concernente la terza revisione della Legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS/AI, pagg. 3, 8 e 9).
2.3. In virtù dell'art. 2 cpv. 1 LPC, la Confederazione e i Cantoni accordano alle persone che adempiono le condizioni di cui agli articoli 4-6 prestazioni complementari per coprire il fabbisogno esistenziale. Giusta l'art. 4 cpv. 1 lett. a LPC, le persone domiciliate e dimoranti abitualmente in Svizzera hanno diritto alle prestazioni complementari se ricevono una rendita di vecchiaia dell'AVS.
Secondo l'art. 5 cpv. 1 LPC, gli stranieri devono aver dimorato ininterrottamente in Svizzera durante dieci anni immediatamente prima della data a partire dalla quale è chiesta la prestazione complementare (termine d'attesa). A seguito della modifica del 16 dicembre 2016 della legge federale sugli stranieri (rinominata dal 1° gennaio 2019 legge federale sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI]), dal 1° luglio 2018 l'art. 5 cpv. 1 LPC è stato a sua volta modificato ed ha ora il seguente tenore: "Gli stranieri hanno diritto alle prestazioni complementari se dimorano legalmente in Svizzera. Devono inoltre aver dimorato ininterrottamente in Svizzera durante dieci anni immediatamente prima della data a partire dalla quale è chiesta la prestazione complementare (termine d'attesa).".
2.4. La concessione delle prestazioni complementari è subordinata alla condizione che la persona abbia diritto (art. 4 cpv. 1 lett. a, abis, ater e c LPC) o, in precise circostanze, avrebbe avuto diritto (art. 4 cpv. 1 lett. b e d LPC), alle prestazioni complementari all'AVS/AI e che abbia il suo domicilio e la sua dimora abituale in Svizzera. Delle condizioni supplementari, ossia il termine d'attesa prima di avere diritto alle prestazioni, sono inoltre richieste per determinate categorie di cittadini stranieri. Oltre a queste condizioni personali (artt. 4 e 5 LPC), per beneficiare delle PC occorre adempiere le condizioni economiche fissate dalla legge (art. 9 segg. LPC) (Michel Valterio, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, 2015, N. 1 ad art. 4 pag. 27).
Se, quindi, l'art. 4 LPC è applicabile a tutte le persone domiciliate e dimoranti abitualmente in Svizzera che richiedono le prestazioni complementari, l'art. 5 LPC si riferisce soltanto agli stranieri, ritenuta comunque l’applicazione dell’art. 32 LPC che riserva il diritto europeo.
Va a questo proposito evidenziato che il Tribunale federale ha, da tempo, stabilito che i cittadini di uno Stato contraente dell'ALC, residenti legalmente in Svizzera, hanno diritto alle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità alle condizioni previste all'art. 2 cpv. 1 vLPC (attuale art. 4 cpv. 1 LPC), allo stesso modo dei cittadini svizzeri (DTF 133 V 265 consid. 5.3: "En soumettant l'octroi de prestations complémentaires aux ressortissants étrangers non seulement aux conditions posées pour les ressortissants suisses, mais à des conditions supplémentaires de résidence en Suisse avant la date pour laquelle ils demandent ces prestations, l'art. 2 al. 2 LPC est directement discriminatoire. Dès lors qu'elle a son domicile et sa résidence habituelle en Suisse, l'intimée devrait pouvoir prétendre l'octroi de prestations complémentaires aux mêmes conditions que les ressortissants suisses, conformément aux art. 3 par. 1 et 10bis par. 1 du règlement n° 1408/71. L'intimée et l'OFAS ne le contestent d'ailleurs pas. Aussi convient-il d'examiner le droit aux prestations litigieuses en faisant abstraction de la nationalité étrangère de l'intimée et des conditions posées par l'art. 2 al. 2 LPC.".).
2.5. Le Direttive sulle prestazioni complementari all’AVS e AI (DPC), edite dall’UFAS, valide dal 1° aprile 2011, stato 1° gennaio 2018, hanno concretizzato come segue i concetti esposti sul diritto alle prestazioni complementari da parte dei cittadini stranieri.
Per il N. 2110.01 DPC, un assicurato ha diritto alle PC se adempie cumulativamente le seguenti condizioni:
ha diritto a una determinata prestazione di base dell’AVS o dell’AI o lo avrebbe se avesse compiuto il periodo minimo di contribuzione previsto per queste assicurazioni;
è domiciliato e dimora abitualmente in Svizzera;
possiede la cittadinanza svizzera o, se straniero, apolide o rifugiato, ha soggiornato per un certo periodo senza interruzione nel nostro Paese (i cittadini degli Stati membri della Comunità europea e dell'AELS assoggettati al regolamento (CE) n. 883/04 sono però equiparati agli svizzeri);
le sue spese riconosciute superano le sue entrate computabili.
Giusta il N. 2410.01 DPC, per la concessione di una PC ai cittadini svizzeri, ai cittadini degli Stati membri della Comunità europea e dell’AELS assoggettati al regolamento (CE) n. 883/04 non è richiesta una durata minima del domicilio o della dimora in Svizzera.
Secondo il N. 2410.02 DPC, per tutti gli altri cittadini stranieri, per i rifugiati e per gli apolidi sono invece previsti termini d'attesa. Per poter richiedere una PC, queste persone devono cioè essere state domiciliate e aver avuto la dimora abituale in Svizzera senza interruzione per un certo periodo immediatamente prima dell’inizio del diritto (v. N. 2420.01–2420.03).
Il N. 2310.01 DPC dispone che il diritto alle PC presuppone il domicilio civile secondo i N. 1210.02 segg. e la dimora abituale in Svizzera. In caso di soggiorno prolungato all’estero il versamento delle PC è pertanto sospeso e riprende soltanto al rientro in Svizzera. Il diritto alle PC dei cittadini stranieri di cui al N. 2410.02 che, se non per causa di forza maggiore, soggiornano all’estero ininterrottamente per più di un anno, non rinasce al loro rientro in Svizzera. Inizia invece un nuovo periodo di attesa ai sensi del capitolo 2.4.
Per il N. 2320.01 DPC, è considerata dimora abituale solo la presenza effettiva e legale in Svizzera. I periodi in cui una persona ha soggiornato illegalmente in Svizzera non sono presi in considerazione per il calcolo della durata della dimora (STF 9C_423/2013 del 27 agosto 2014 concernente un caso ticinese). Non sono considerati neppure i periodi in cui una persona non era assoggettata, per un motivo qualsiasi, all’obbligo contributivo AVS/AI.
2.6. Con l'introduzione, il 1° luglio 2018, della 1a frase dell'art. 5 cpv. 1 LPC ("Gli stranieri hanno diritto alle prestazioni complementari solamente se dimorano legalmente in Svizzera."), il legislatore ha voluto chiaramente rifiutare il versamento delle prestazioni complementari agli stranieri che dimorano illegalmente in Svizzera. L'intento della norma è quello di evitare che stranieri, cui è revocato il permesso di dimora o di soggiorno di breve durata (FF 2016 2651), possano percepire prestazioni complementari.
Il Messaggio 4 marzo 2016 del Consiglio federale concernente la modifica della legge federale sugli stranieri (FF 2016 2621), entrata in vigore il 1° gennaio 2019, precisa, a questo proposito, che:
"A livello federale non esiste, al momento, nessuna disposizione legale che disciplini la concessione o il rifiuto dell'aiuto sociale agli stranieri che arrivano in Svizzera in cerca di un impiego. Si propone pertanto, conformemente all'ALC, di uniformare la prassi e di escludere dall'aiuto sociale gli stranieri e i loro familiari che giungono in Svizzera al solo scopo di trovare un impiego. Il disegno di legge introduce inoltre un disciplinamento chiaro che precisa il momento dell'estinzione del diritto di soggiorno in caso di perdita dell'impiego." (FF 2016 2624)
Pertanto, al fine di completare queste misure:
"si propongono uno scambio di dati in caso di versamento di prestazioni complementari nonché di revoca dei permessi di dimora. Gli stranieri senza permesso di dimora in Svizzera sono inoltre espressamente esclusi dal versamento di prestazioni complementari." (FF 2016 2626)
Conformemente all'ALC, uno straniero senza attività lucrativa non ha diritto a sussidi statali e deve disporre di un'assicurazione malattia sufficiente (art. 24 cpv. 1 Allegato I ALC). In caso contrario, il suo diritto di soggiorno si estingue. Ciò vale anche per lo straniero che percepisce le PC. Tuttavia, spesso alle autorità competenti in materia di migrazione mancano tutte le informazioni necessarie per il ritiro del permesso di dimora. Lo scambio di dati (informazioni) previsto con gli organi incaricati di stabilire e versare le prestazioni complementari è stato perciò codificato:
"Questa regolamentazione concerne in linea di massima tutti gli stranieri che soggiornano in Svizzera senza esercitare un'attività lucrativa. I permessi per i cittadini di uno Stato terzo possono essere vincolati a delle condizioni. In tal caso, se la condizione per cui è stato rilasciato il permesso non è più adempiuta e se il diritto federale non prevede il diritto a un permesso, è possibile revocarlo. Ciò vale anche qualora lo straniero, per cui era stata presupposta l'esistenza di mezzi finanziari sufficienti, faccia successivamente richiesta di un aiuto sociale o prestazioni complementari." (FF 2016 2650 seg., 2674)
L'art. 26a LPC, intitolato "Comunicazione di dati alle autorità di migrazione", in vigore dal 1° luglio 2018 e modificato dal 1° gennaio 2019, ha concretizzato questo scambio di informazioni.
Nel modificare l'art. 5 cpv. 1 LPC, volto alla concessione delle prestazioni complementari unicamente agli stranieri dimoranti legalmente nel nostro Paese, l'Esecutivo ha rilevato che l'art. 5 LPC prevede che gli stranieri debbano dimorare in Svizzera ininterrottamente durante il termine d'attesa prima di chiedere la prestazione complementare. Ha poi ricordato che il Tribunale federale delle assicurazioni (P 42/90 dell'8 gennaio 1992) ha stabilito che per determinare la durata del soggiorno non vanno calcolati i periodi in cui lo straniero ha dimorato illegalmente in Svizzera. Per la concessione di prestazioni complementari ai cittadini svizzeri e UE/AELS, che sottostanno al regolamento (CE) n. 883/2004, non è prevista invece alcuna durata di residenza o di soggiorno minima.
Secondo l'art. 4 cpv. 1 LPC, solamente gli stranieri domiciliati e dimoranti abitualmente in Svizzera hanno diritto a prestazioni complementari. Questa norma vale anche per gli stranieri che hanno adempiuto il termine d'attesa e per quelli che non vi sottostanno. Per il Consiglio federale la modifica proposta dell’art. 5 cpv. 1 LPC mira a eliminare la distorsione che deriva dal riconoscimento, in applicazione dell’art. 4 cpv. 1 LPC, della residenza in Svizzera anche per lo straniero non più titolare di un permesso di dimora (FF 2016 2675).
2.7. In tema di dimora legale in Svizzera degli stranieri quale condizione necessaria per potere ottenere le prestazioni complementari, questo Tribunale si è già pronunciato il 15 maggio 2013 con la STCA 33.2012.15, confermata dal Tribunale federale.
In quel suo giudizio la scrivente Corte ha analizzato il caso di una cittadina kosovara, vedova dal 2004 di un cittadino svizzero, che ha vissuto illegalmente in Svizzera dal 1992 fino al 31 marzo 2006, ossia fino all'ottenimento di un permesso di dimora B concesso dalle autorità ticinesi dal 1° aprile dal 2006, e che ha lavorato nel nostro Paese assolvendo il suo obbligo contributivo. Dal 1° marzo 2012 era al beneficio di una rendita di invalidità e il mese seguente ha chiesto le prestazioni complementari, che la Cassa cantonale di compensazione le ha rifiutato dopo avere accertato che il soggiorno legale sussisteva unicamente dal 1° aprile 2006 e non precedentemente.
Il TCA ha analizzato, nelle considerazioni del punto 2.6., la giurisprudenza federale sul domicilio e la dimora abituale in Svizzera di uno straniero, evidenziando che, oltre alla condizione del domicilio secondo il codice civile e la dimora abituale in Svizzera, non doveva essere (soprattutto) dimenticata la condizione - ritenuta già nella STFA P 42/90 dell'8 gennaio 1992, ripresa 4 mesi dopo nella DTF 118 V 79 consid. 4a e ribadita nella DTF 133 V 265 al considerando 7.3.2 - che lo straniero che chiede le prestazioni complementari deve essere in possesso di un'autorizzazione di soggiorno e deve quindi risiedere legalmente in Svizzera. Questa Corte ha rilevato che, a differenza delle prestazioni dell'AVS, dell'AI, dell'IPG ed anche della LAINF, le prestazioni complementari sono esclusivamente finanziate dalle imposte e non dai contributi degli assicurati (motivo per cui non si tratta di prestazioni assicurative sociali esportabili nel senso degli Accordi bilaterali: DTF 133 V 265). Per tale ragione la giurisprudenza sviluppata in ambito di assicurazione invalidità o infortunio, in cui è stata relativizzata l'esigenza di un permesso di soggiorno, non può essere applicata al contesto delle PC. Nel giudizio cantonale qui esposto il TCA ha inoltre ritenuto che non si potesse dedurre un diritto alle prestazioni complementari per il fatto che l’assicurata, benché sprovvista di un regolare permesso di dimora e di lavoro, avesse esercitato un'attività lucrativa sul cui salario percepito sono stati prelevati i contributi sociali.
Alla luce della giurisprudenza analizzata nella STCA 33.2012.15 del 15 maggio 2013 è stata ritenuta ininfluente la circostanza che sia la condizione del domicilio secondo il Codice civile, sia quella della dimora abituale potessero essere adempiute in quel caso. Questa Corte ha ritenuto che la condizione della dimora dell’art. 5 cpv. 1 LPC presupponesse il possesso di un permesso di soggiorno valido.
Il TCA ha concluso che unicamente i periodi durante i quali l'assicurata aveva dimorato in Svizzera in virtù di un'autorizzazione rilasciata dalla competente autorità per gli stranieri potevano essere presi in considerazione nel computo dei 10 anni. I soggiorni trascorsi in Svizzera da uno straniero senza autorizzazione non costituendo periodi di presenza e di domicilio in Svizzera ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LPC e ciò a prescindere dalla volontà dell'assicurata di costituirsi un domicilio nel nostro Paese secondo il Codice civile. Il Tribunale cantonale delle assicurazioni ha quindi respinto la richiesta di prestazioni complementari formulata dalla ricorrente in assenza dei presupposti di legge stante la non computabilità dei periodi del soggiorno illegale in Svizzera della stessa.
Il ricorso interposto dagli eredi dell’assicurata contro il giudizio cantonale è stato respinto dal Tribunale federale, che il 26 agosto 2014 (STF 9C_423/2013), ha condiviso il ragionamento giuridico del TCA:
" 4.2. Il Tribunale federale delle assicurazioni (oggi Tribunale federale) ha stabilito il principio secondo cui i presupposti della residenza in Svizzera di un cittadino straniero sono adempiuti soltanto qualora egli vi soggiorni lecitamente (STFA 1962 pag. 26). Tale massima è imposta dal principio di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.) che domina tutte le istituzioni statali svizzere, il quale esige che le condizioni dell'evento assicurato siano riempite in modo conforme all'ordinamento giuridico vigente di questo Stato, nella misura in cui ad esso non deroghino norme del diritto internazionale. Tale prassi è sempre stata mantenuta e deve essere confermata anche in questo caso. Sarebbe infatti ingiusto privilegiare lo straniero che si trattiene illecitamente in Svizzera nei confronti dei suoi connazionali che ottemperano all'obbligo di lasciare il territorio elvetico dopo la scadenza del loro permesso di soggiorno (sentenze H 261/95 del 25 giugno 1997 consid. 3b; P 42/90 dell'8 gennaio 1992 consid. 3b; H 12/80 del 9 febbraio 1981 consid. 1 e I 49/71 dell'8 giugno 1971 consid. b). Tanto basterebbe quindi per respingere il ricorso che non invoca, a ragione, motivi oggettivi atti a giustificare un cambiamento di giurisprudenza, quali una conoscenza più approfondita dell'intenzione del legislatore, la modifica delle circostanze esterne o cambiamento della concezione giuridica (DTF 134 V 359 consid. 8.1 pag. 366)
4.3. Nella misura in cui il ricorso tenta di collegare il periodo di dimora in Svizzera con il periodo di contribuzione all'AVS, che in concreto sarebbe superiore a 10 anni, esso è volto all'insuccesso. Il legislatore ha scelto esplicitamente i termini di "domicilio" o "dimora": se avesse voluto introdurre un periodo minimo di contribuzione o da ciò farne dipendere la dimora sul territorio elvetico lo avrebbe fatto (sentenza P 41/96 del 4 luglio 1998 consid. 4, pubblicata in SVR 1999 EL n. 1 pag. 1)."
2.8. RI 1 ha chiesto le prestazioni complementari nel luglio 2014. L’assicurata aveva 64 anni e mezzo e beneficiava sia di una rendita di vecchiaia svizzera sia di una rendita pensionistica estera dal suo Stato di origine, il figlio si era impegnato a garantire economicamente il sostentamento della madre e il permesso di dimora (ottenuto il precedente 9 aprile 2014) è stato concesso con l’avvertenza di sua revoca in caso di richiesta di prestazioni complementari all’AVS rispettivamente di prestazioni assistenziali.
RI 1 percepisce una rendita AVS di vecchiaia (art. 4 cpv. 1 lett. a LPC) ciò che la legittima, di principio, a chiedere una prestazione complementare e ottenerla se sono dati i presupposti della legge. Siccome la ricorrente è di cittadinanza __________ occorre verificare gli aspetti di diritto tali da influenzare la facoltà di percepire le prestazioni da parte dei cittadini UE. In merito ai rapporti con il diritto europeo l’art. 32 cpv. 1 LPC, nel suo tenore in vigore dal 1° gennaio 2017, prevede che:
" Ai cittadini svizzeri o di uno Stato membro dell'Unione europea che sono o sono stati soggetti alla legislazione in materia di sicurezza sociale della Svizzera o di uno o più Stati membri dell'Unione europea, ai rifugiati o agli apolidi residenti in Svizzera o in uno Stato membro dell'Unione europea, nonché ai familiari e ai superstiti di queste persone, in merito alle prestazioni che rientrano nel campo d'applicazione della presente legge, si applicano i seguenti atti normativi nella versione vincolante per la Svizzera dell'allegato II sezione A dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone):
a. regolamento (CE) n. 883/2004;
b. regolamento (CE) n. 987/2009;
c. regolamento (CEE) n. 1408/71;
d. regolamento (CEE) n. 574/72."
Dal 1° giugno 2002 vige l'"Accordo tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone" (RS 0.142.112.681, di seguito: ALC) che rinvia, per quanto concerne la sicurezza sociale, al "Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità", modificato ed aggiornato dal regolamento (CE) n. 118/97, regolamento (CE) n. 1290/97, regolamento (CE) n. 1223/98, regolamento (CE) n. 1606/98 e regolamento (CE) n. 307/1999 e modificato dall'Accordo sulla libera circolazione delle persone tra la Comunità europea e i suoi Stati membri da una parte e la Svizzera dall'altra parte.
Dal 1° aprile 2012 il regolamento (CEE) n. 1408/71 è stato sostituito dal regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 sul coordinamento dei regimi di sicurezza sociale (RS 0.831.109.268.1), modificato dal regolamento (CE) n. 988/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009. Dal 1° gennaio 2015 questo nuovo regolamento è stato modificato per la Svizzera dal regolamento (UE) n. 465/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 maggio 2012 (RU 2015 345).
Pure il regolamento (CE) n. 987/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004, che ha a sua volta sostituito dal 1° aprile 2012 il regolamento (CEE) n. 574/72, è stato modificato dal 2015 dal regolamento (UE) n. 465/2012.
Ratione temporis sono applicabili sia l'ALC che il regolamento (CE) n. 883/2004 nella versione modificata dal regolamento (UE) n. 465/2012 (DTF 141 V 396 consid. 5.1), poiché la decisione impugnata è stata emanata il 2 aprile 2019 e concerne il diritto alle prestazioni complementari dell’assicurata dal mese di ottobre 2018 in poi (DTF 141 V 396 consid. 5.1; DTF 130 V 53 consid. 4.3; STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.2; STF I 667/05 del 24 luglio 2006, consid. 6.2; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid. 3.2 [STFA H 281/03]; SVR 2004 AHV no. 12 pag. 38 consid. 5 [STFA H 37/03]; cfr. pure la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag. I-1343, punto 45).
Il caso in esame ricade, come indicato, ratione materiae nel campo di applicazione dell'ALC e del regolamento n. 883/2004 nella versione modificata dal regolamento (UE) n. 465/2012. Le prestazioni complementari di cui alla LPC rientrano nel campo materiale dell'Allegato II ALC (DTF 133 V 265 consid. 4.2.2 in fine pag. 270) e del regolamento (CE) n. 883/2004 (DTF 141 V 396 consid. 6.2 pag. 402). L'art. 3 n. 3 del regolamento (CE) n. 883/2004 menziona che lo stesso si applica anche alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo di cui all'art. 70, quest'ultimo al suo n. 2 lett. c rinvia all'elenco di cui all'Allegato X, in cui per la Svizzera alla lett. a sono menzionate le PC previste dalla legge federale (DTF 141 V 396 consid. 6.2 pag. 401 seg.). Il Regolamento (UE) n. 465/2012 non prevede alcuna modifica in tale ambito (DTF 143 V 81 consid. 7.1).
Per quanto attiene al campo di applicazione personale (ratione personae), affinché l'ALC e il regolamento (CE) n. 883/2004 - il regolamento (UE) n. 465/2012 non prevede alcuna modifica in tale ambito - si applichino alla ricorrente, cittadina __________ vedova di un suo connazionale
In concreto, la condizione della nazionalità è realizzata; la ricorrente, cittadina __________ con residenza legale in Svizzera sino alla definitiva revoca del suo permesso, può invocare l'ALC e il regolamento (CE) n. 883/2004.
Occorre inoltre verificare se è dato un nesso transfrontaliero, che è indispensabile per l'applicazione dell'ALC. Come evidenziato dalla DTF 143 V 81 al considerando 8.3.1, per giurisprudenza costante della Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE), le disposizioni europee sulla coordinazione dei sistemi di sicurezza sociale non possono essere applicate alle attività che non presentano alcun nesso di collegamento con una qualsiasi delle situazioni contemplate dal diritto dell'Unione e i cui elementi rilevanti restino in complesso confinati all'interno di un unico Stato membro (tra le altre, sentenze del 5 maggio 2011 C-434/09 McCarthy, punto 45, e dell'11 ottobre 2001 C-95/99 a 98/99 e C-180/99 Khalil et aliud, punto 69; v. anche DTF 141 V 521 consid. 4.3.2 pag. 525). Il carattere transfrontaliero è in particolare dato quando una persona, una fattispecie o una richiesta presenta un rapporto giuridico in relazione con più stati dell'UE: in questo ambito entrano in considerazione il luogo di residenza o di lavoro, oppure la nazionalità (Spiegel, op. cit., n. 15).
Nel caso di specie, dagli atti risulta che l’assicurata ha esercitato un'attività lucrativa in Svizzera per diversi anni prima di ritornare a vivere in __________ dall'ottobre 1991 al 13 ottobre 2013 (doc. A13: STF 2C_205/2017 del 12 giugno 2018 consid. 7.3). Essa è stata dunque assoggettata all'AVS svizzera ai sensi dell'art. 2 n. 1 del regolamento (CE) n. 883/2004. Per tale motivo, l'assicurata rientra nel campo di applicazione personale dell'Allegato II all'ALC e del regolamento (CE) n. 883/2004. Non è determinante, in questo contesto, che sia pensionata e non eserciti più un'attività lucrativa (DTF 133 V 265 consid. 4.2.3). Inoltre, l'interessata beneficia di una rendita pensionistica estera ed è stata dunque assoggettata a un’altra legislazione di uno Stato membro dell’UE in relazione a periodi di attività lucrativa o di contributi alle assicurazioni sociali. L’assicurata ha quindi esercitato il suo diritto alla libera circolazione trasferendosi in Svizzera il 14 ottobre 2013 senza esercitare un’attività lucrativa.
Entrambi i presupposti per riconoscere un’applicazione dell’ALC e del regolamento (CE) n. 883/2004 sono pertanto dati anche in campo personale e dunque per dedurre a favore dell'assicurata un diritto alle prestazioni complementari.
Per quanto concerne il diritto applicabile, l’art. 11 n. 1 del regolamento (CE) n. 883/2004 prevede che le persone alle quali lo stesso si applica sono soggette alla legislazione di un singolo Stato membro. Tale legislazione è determinata a norma del medesimo regolamento. L’art. 11 n. 2 dispone che ai fini dell’applicazione “del presente titolo”, le persone che ricevono una prestazione in denaro a motivo o in conseguenza di un’attività subordinata o di un’attività lavorativa autonoma sono considerate come se esercitassero tale attività. Ciò non si applica alle pensioni di invalidità, di vecchiaia o di reversibilità né alle rendite per infortunio sul lavoro, malattie professionali, né alle prestazioni in denaro per malattia che contemplano cure di durata illimitata. Inoltre, secondo l'art. 11 n. 3 lett. e, fatti salvi gli art. 12-16, qualsiasi altra persona che non rientri nelle categorie di cui alle lettere da a) a d) è soggetta alla legislazione dello Stato membro di residenza, “fatte salve le altre disposizioni del presente regolamento” che le garantiscono l’erogazione di prestazioni in virtù della legislazione di uno o più altri Stati membri.
Per l’art. 16 n. 2 del regolamento (CE) n. 883/2004, una persona che riceve una pensione o pensioni dovute ai sensi della legislazione di uno o più Stati membri e che risiede in un altro Stato membro, può essere esentata, su sua richiesta, dall’applicazione della legislazione di quest’ultimo Stato, a condizione che non sia soggetta a detta legislazione a causa dell’esercizio di un’attività subordinata o autonoma.
In concreto, l’assicurata è beneficiaria di una rendita pensionistica versata da uno Stato membro e dagli atti non si evince – e nemmeno ella lo fa valere -, che ha chiesto di essere esonerata dall’applicazione della legislazione dello Stato in cui risiede. Da quanto precede discende che l’insorgente, dimorante in Svizzera legalmente sino alla promulgazione della STF 2C_205/2017, titolare di una rendita estera (e di una rendita svizzera), è assoggettata al diritto svizzero, e quindi anche alla LAVS, alla LPC e alla LAMal, sia in virtù dell’art. 11 n. 3 lett. e sia dell’art. 16 n. 2 del regolamento (CE) n. 883/2004.
2.9. La ricorrente è dunque cittadina UE titolare di una rendita AVS e può postulare il riconoscimento di prestazioni complementari alla stregua di un cittadino svizzero in virtù dell'ALC e del regolamento (CE) n. 883/2004 - senza soggiacere a un termine di attesa (DTF 133 V 265 consid. 5.3) -, nella misura in cui le spese riconosciute eccedano i redditi computabili (art. 9 cpv. 1 LPC).
L'art. 4 LPC pone, quale condizione generale per tutti i richiedenti le prestazioni complementari, che, cumulativamente (STF 9C_940/2015 del 16 luglio 2016 consid. 3.3), la persona sia domiciliata e dimorante abitualmente in Svizzera secondo l'art. 13 LPGA. Per gli stranieri l'art. 5 LPC pone invece delle condizioni supplementari da adempiere.
Dall’entrata in vigore il 1° luglio 2018 della modifica della norma, la prima frase dell'art. 5 cpv. 1 LPC introdotta a seguito della modifica della legge federale sugli stranieri, si riferisce a tutti gli stranieri, senza distinguo quo alla loro nazionalità e quindi dal loro Stato di origine. Di conseguenza sia i cittadini di Stati terzi sia quelli di Stati membri dell'UE/AELS debbono adempiere la condizione della dimora legale in Svizzera. Per questi ultimi, tuttavia, è da ritenere (per le ragioni espresse nelle considerazioni precedenti con rinvio all’art. 32 LPC) l'esonero dall’obbligo di adempiere la condizione del termine d'attesa, che prevede l’art. 5 cpv. 1 LPC.
In altre parole, l'art. 5 cpv. 1 1a frase LPC ha precisato il principio del presupposto della dimora legale in Svizzera durante cinque o dieci anni come stabilito dall'allora Tribunale federale delle assicurazioni (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) nella STFA P 42/90 dell'8 gennaio 1992 e ribadito nella STF 9C_423/ 2013 del 26 agosto 2014 con il richiamo all’art. 5 Cost. fed. Questo principio è valido per tutti gli stranieri, anche per coloro che non devono sottostare ad un termine di attesa. La legalità della dimora dello straniero è divenuta, e costituisce ora, condizione indispensabile, imprescindibile e irrinunciabile, che lo straniero deve adempiere, non beneficiando – a questo proposito - i cittadini UE/AELS di privilegio alcuno rispetto agli stranieri di paesi terzi. Come rammenta il TF: “i presupposti della residenza in Svizzera di un cittadino straniero sono adempiuti soltanto qualora egli vi soggiorni lecitamente …. Tale massima è imposta dal principio di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.) … il quale esige che le condizioni dell’evento assicurato siano riempite in modo conforme all’ordinamento giuridico vigente” (STF 9C_423/2013 consid. 4.2.).
Scopo della modifica della norma, come indicato nel citato Messaggio concernente la modifica della legge federale sugli stranieri (FF 2016 2621), è l’esplicitazione del principio secondo cui: "non debba essere più possibile percepire prestazioni complementari una volta revocato il permesso di dimora o di soggiorno di breve durata." (FF 2016 2651). Il legislatore ha voluto chiaramente escludere dal versamento di prestazioni complementari per tutti gli stranieri, siano essi cittadini UE/AELS o di Stati terzi, senza valido titolo per risiedere in Svizzera, in particolare in assenza di un permesso di dimora (FF 2016 2625).
Il giudice, come pure l’amministrazione preposta all’applicazione della LPC, non ha (e non deve avere), la facoltà di pronunciarsi in merito al permesso rilasciato (o revocato) dalla competente autorità in materia di stranieri, ciò conformemente a quanto espresso nella DTF 133 V 265 al considerando 7.3.2, in cui la nostra Massima Istanza si è così pronunciata:
" (…) Dans ce contexte, il n'appartient pas aux institutions de sécurité sociale suisses ni au Tribunal fédéral saisi d'un recours en matière d'assurance sociale de se prononcer sur le bien-fondé de l'autorisation de séjour délivrée à l'intimée ou sur le maintien de cette autorisation: Dès lors que l'intimée en est titulaire, elle réside légalement en Suisse et peut prétendre des prestations complémentaires, à des conditions équivalentes à celles fixées par le droit suisse pour un ressortissant suisse (dans ce sens, arrêt de la CJCE du 7 septembre 2004, Trojani, C-456/02, Rec. 2004, p. I-7573, points 40 ss; cf. également BUCHER, op. cit., p. 224 ss, MAVRIDIS, op. cit., p. 535 s.). Il revient en définitive aux autorités de police des étrangers d'examiner si l'autorisation de séjour doit être allouée, voire maintenue ou retirée, eu égard aux art. 24 par. 1 de l'annexe I à l'ALCP et 16 al. 2 OLCP."
2.10. Su questo argomento è utile ricordare che il Consiglio di Stato ticinese ha recentemente proposto al Parlamento di estendere anche all'ambito degli assegni familiari il principio introdotto nelle PC, secondo cui i cittadini stranieri hanno diritto alle prestazioni complementari soltanto se sono in possesso di un permesso di soggiorno valido. Analogamente a quanto fatto dalla Confederazione in ambito di prestazioni complementari a seguito della modifica della Legge federale sugli stranieri, l’esecutivo propone di modificare le norme cantonali relative agli assegni familiari integrativi e agli assegni di prima infanzia (AFI-API).
Si veda al riguardo il Messaggio n. 7687 del 10 luglio 2019 del Consiglio di Stato sulla modifica della legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2008 (Laf).
Tale modifica vuole, "sancire il principio secondo il quale il diritto a queste prestazioni sociali cantonali è dato soltanto ai genitori che dimorano legalmente in Ticino rispettivamente il diritto è soppresso quando la decisione di revoca o il mancato rinnovo del permesso di soggiorno è definitivamente cresciuta in giudicato." (Messaggio n. 7687, capitolo 2 pag. 3), anche se lo straniero oggetto del provvedimento di fatto non ha ancora lasciato il Cantone (Messaggio n. 7687, punto 2.2 pag. 4).
2.11. Nel caso di specie, il 9 aprile 2014 l'assicurata ha ottenuto dalle competenti autorità ticinesi un permesso di dimora B UE/AELS senza l'esercizio di un'attività lucrativa, valido fino al 13 ottobre 2015 (doc. 9). Con l'ottenimento delle prestazioni complementari dal 1° agosto 2014 (doc. 62) l’assicurata ha disatteso una delle condizioni poste dalla decisione dell’Ufficio della migrazione con il rilascio del permesso. Il 7 maggio 2015 (doc. 121) l'Ufficio della migrazione ha revocato a RI 1 il permesso di dimora, non essendo più dato il presupposto dell'art. 24 cpv. 1 lett. a Allegato I ALC. Contro questa decisione l'interessata ha formulato ricorso dapprima al Consiglio di Stato, quindi al Tribunale cantonale amministrativo e da ultimo al Tribunale federale, che, il 12 giugno 2018 (STF 2C_205/2017), ha emanato la sua sentenza definitiva e immediatamente esecutiva escludendo il sussistere delle condizioni che permettevano a RI 1 di continuare a soggiornare nel nostro Paese senza esercitare un'attività economica. Il TF ha quindi verificato se, conformemente ai combinati art. 6 ALC, 24 cpv. 1 lett. a Allegato I ALC e 16 OLCP, la ricorrente disponesse di mezzi finanziari sufficienti per non dovere ricorrere all'assistenza sociale (cfr. consid. 6). Ritenuto che le prestazioni complementari all'AVS devono essere fatte ricadere sotto la nozione di assistenza sociale di cui all'art. 24 cpv. 1 lett. a Allegato I ALC, il Tribunale federale ha concluso che l'interessata non adempiva le condizioni che le avrebbero permesso di continuare a soggiornare nel nostro Paese senza esercitare un'attività economica e ha respinto il ricorso (cfr. consid. 6.4).
Questo giudizio federale è stato oggetto, da parte dell’interessata, di una domanda di revisione (datata 23 luglio 2018), che l'Alta Corte ha respinto il 10 agosto 2018 (2F_12/2018).
Esaurite quindi tutte le vie di diritto a disposizione dell'assicurata contro la decisione del 7 maggio 2015 emessa dall'Ufficio della migrazione, e ciò con il giudizio 12 giugno 2018 citato, la revoca del permesso di dimora B UE/AELS è di conseguenza definitivamente cresciuta in giudicato. Da tale data, ossia dal 12 giugno 2018, il soggiorno in Svizzera della qui ricorrente è illegale.
Alla luce della sentenza federale di conferma della revoca del permesso di dimora, con decisione di allontanamento del 22 giugno 2018 (doc. 208) l'Ufficio della migrazione ha fissato all'assicurata il 22 luglio 2018 quale termine ultimo per lasciare la Svizzera, termine sino al quale la presenza in Svizzera della straniera è stata tollerata. Come indicato la legalità della dimora in Svizzera di RI 1 è cessata il 12 giugno 2018, la sua permanenza è stata tollerata dall’autorità amministrativa, in attesa della partenza che doveva avvenire entro il 22 luglio 2018.
Questa circostanza è stata peraltro ribadita dal Tribunale federale nella sentenza 28 maggio 2019 (STF 9C_287/2019) emanata a seguito del ricorso formulato da RI 1 contro la decisione del giudice delegato, del 16 aprile 2019, con cui è stata respinta la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo al gravame qui esaminato, sentenza in cui il TF ha affermato, al considerando 3, che "la Corte cantonale ha giustamente considerato che la ricorrente non è più titolare di un permesso di dimora che l'autorizzi a restare in Svizzera come risulta dalle sentenze del Tribunale federale del 12 giugno e 10 agosto 2018 che la riguardano (sentenze 2C_2015/2017 e 2F_12/2018). La sua situazione deve essere equiparata a quella di chi risiede all'estero.".
Il fatto che l'assicurata abbia presentato, il 10 settembre 2018, una domanda per l'ottenimento di un nuovo permesso di dimora B UE/AELS per soggiornare in Svizzera senza attività lucrativa, e che contro la decisione di rifiuto del 10 ottobre 2018 (doc. 239) dell'Ufficio della migrazione sia pendente un ricorso al Consiglio di Stato avente effetto sospensivo (doc. IX/1), e la ricorrente abbia inoltrato istanze di ricusazione del Consiglio di Stato e del Tribunale cantonale amministrativo (su questo aspetto si veda la STF 2C_120/2019 del 25 febbraio 2019 che ha respinto la contestazione della signora RI 1), non muta l'esito della presente controversia. La pendenza di un ricorso contro una decisione di rifiuto di concedere un permesso di dimora (domanda presentata appena poche settimane dopo la sentenza del TF del 12 giugno 2018 che conferma la revoca del permesso precedentemente concesso alla qui ricorrente) non fa nascere nello straniero, che non è legittimato a risiedere in Svizzera, il diritto a risiedere legalmente e, quindi, a domandare e ricevere prestazioni complementari.
2.12. Da quanto precede discende dunque che, con la revoca del permesso, la signora RI 1 non ha un valido titolo per risiedere in Svizzera, venendo meno la condizione della dimora legale di cui all'art. 5 cpv. 1 1a frase LPC, a partire dalla data della sentenza federale del 12 giugno 2018, e, comunque, trascorso il termine di tolleranza impartito con la decisione 22 giugno 2018 per lasciare il territorio nazionale. Ne deriva che la ricorrente non ha più diritto alle prestazioni complementari all'AVS. Una diversa soluzione si porrebbe in netto contrasto con la volontà del legislatore, adottata in base a progetto del Consiglio federale, con la novella in vigore dal 1° luglio 2018, per cui: "Gli stranieri senza permesso di dimora in Svizzera sono inoltre espressamente esclusi dal versamento di prestazioni complementari" (FF 2016 2625) e ciò affinché "non debba essere più possibile percepire prestazioni complementari una volta revocato il permesso di dimora o di soggiorno di breve durata." (FF 2016 2651).
Da evidenziare ancora come, in presenza di una modifica legislativa, il diritto applicabile è di principio quello in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente o che esplica delle conseguenze giuridiche, con riserva di disposizioni particolari di diritto transitorio (DTF 130 V 445 consid. 1.2.1; DTF 129 V 398 consid. 1.1; DTF 129 V 1 consid. 1.2; STF 8C_774/ 2009 del 12 febbraio 2010, consid. 4.4; STF 8C_729/2007 del 6 novembre 2008, consid. 3). In presenza di uno stato di fatto duraturo (quali per esempio le indennità giornaliere LAINF, cfr. STF 8C_774/2009 del 12 febbraio 2010, consid. 4.4), non ancora risolto al momento del cambiamento della legge, si applica di regola il nuovo diritto, salvo disposizione transitoria contraria oppure violazione di diritti acquisiti (DTF 121 V 97 consid. 1a).
In concreto, contrariamente alla tesi della ricorrente, la modifica del 1° luglio 2018 le è opponibile benché il suo diritto alle prestazioni complementari sia insorto il 1° agosto 2014. Stando così le cose dalla data della sentenza federale del 12 giugno 2018, e, nell’ipotesi più favorevole, al più tardi con la scadenza del termine legale di tolleranza di 30 giorni impartito dall'Ufficio della migrazione con la decisione di allontanamento del 22 giugno 2018, per l'assicurata non era più data la condizione della dimora legale in Svizzera prevista dall'art. 5 cpv. 1 1a frase LPC. Pertanto, la ricorrente non ha più diritto alle PC, nell’ipotesi a lei più favorevole, almeno dal 1° agosto 2018 e quindi antecedentemente rispetto alla data prevista nella decisione impugnata (1° ottobre 2018).
Va al riguardo evidenziato che il TCA può, in linea di principio, riformare una decisione a svantaggio della ricorrente dopo averle dato la possibilità di prendere posizione in merito e averla resa attenta sulla possibilità di ritirare il ricorso (art. 61 lett. d LPGA; art. 20 cpv. 2 LPTCA; DTF 122 V 166 consid. 2a e b; RAMI 2000 pag. 336; DLA 1995 n. 23 pag. 139 consid. 3b; Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2003, ad art. 61, n. 7 segg.).
Questo Tribunale, nell'evenienza concreta, considerate tutte le circostanze del caso e la situazione della ricorrente (pensionata settantenne, che beneficia di rendita AVS [CHF 1'170] e __________ [Euro 772,59] che deve lasciare immediatamente il territorio svizzero in assenza di un valido permesso), rinuncia a riformare peggiorativamente la decisione impugnata imponendo a RI 1 una retroattività della decadenza del diritto alle prestazioni complementari al 1 luglio (rispettivamente 1 agosto) 2018, con obbligo di rifondere alla Cassa quanto indebitamente percepito. Trattandosi di una facoltà concessa all'autorità giudicante (STFA U 192/02 del 23 giugno 2003; STFA H 313/01 del 17 giugno 2003; STFA C 119/02 del 2 giugno 2003; STFA U 334/02 del 22 aprile 2003; DTF 119 V 249; fra le ultime: STCA 33.2016.1 del 15 aprile 2016; 33.2013.7 del 17 febbraio 2014; STCA 30.2007.32 del 23 novembre 2007; STCA 36.2007.69 del 16 agosto 2007), questa Corte prescinde da una reformatio in pejus.
2.13. Da quanto precede deriva che la decisione su opposizione del 2 aprile 2019 deve essere confermata ed il ricorso integralmente respinto.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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