AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2017.34
Data decisione, Autorità: 16.10.2018, TRAM
Titolo: Rifiuto di ratificare le condizioni di finanziamento della nuova sede della protezione civile. Nozione di "altre misure di protezione civile" ai sensi dell'art. 47 cpv. 2 LPPC. Buona fede e parità di trattamento. Confermata dal TF con sentenza 4.12.2019 (STF 2C_1037/2018)
Incarti n. 52.2017.34 52.2017.40
Lugano 16 ottobre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sui ricorsi
a.
b.
del 17 gennaio 2017 del RI 1, , patrocinato da: PA 1, ,
del 20 gennaio 2017 del Comune di , rappresentato dal suo Municipio, ,
contro
la decisione del 30 novembre 2016 (n. 5359) del Consiglio di Stato, che ha respinto le impugnative presentate dagli insorgenti avverso la risoluzione del 14 gennaio 2016 con cui la Sezione degli enti locali si è rifiutata di ratificare le condizioni di finanziamento della nuova sede della Protezione Civile __________, approvate dal Consiglio consortile in occasione della sua seduta del 20 maggio 2015;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 2 agosto 2012 la Delegazione amministratrice dell'allora Ente regionale di Protezione civile del __________ (oggi RI 1; in seguito: RI 1) ha licenziato il messaggio n. 2/2012 per la richiesta di un credito di CHF 3'910'000.- più spese accessorie per l'acquisto degli spazi da adibire a nostra nuova sede (composta di uffici, aule, magazzino e autorimessa) presso il Centro di Pronto Intervento a __________. La Delegazione ha in particolare invitato i propri delegati a voler risolvere:
È approvato l'acquisto in proprietà per piani degli spazi da adibire a nuova sede dell'Ente regionale di PCI del __________ nel Centro di pronto intervento di proprietà del Comune di __________, la cui costruzione è prevista sul mappale numero __________ di __________.
Alla Delegazione amministratrice è concesso un credito di CHF 3'910'000.00 più spese accessorie per l'acquisizione della quota di proprietà per piani.
La spesa sarà registrata nel conto investimenti, voce numero 503, "Costruzioni edili".
Contributi o partecipazioni sanno registrati in diminuzione dell'investimento previsto.
La quota parte dell'investimento di ogni singolo comune sarà calcolata sulla base dell'ultimo dato ufficiale della popolazione residente permanente al momento della stipulazione dell'atto d'acquisto.
Ai comuni è data facoltà di ammortizzare tutta o parte della rispettiva quota d'investimento con uno o più versamenti da concordare con la Delegazione amministratrice.
La Delegazione amministratrice è autorizzata a finanziare l'investimento tramite un prestito bancario da stipularsi alle migliori condizioni di mercato.
Gli oneri di finanziamento saranno addebitati ai singoli Comuni in base alla rispettiva quota residua da ammortizzare.
La Delegazione amministratrice è autorizzata a perfezionare gli atti necessari all'intavolazione della proprietà per piani.
Il credito è da utilizzare entro il 31 dicembre
b. Riunitasi in assemblea straordinaria il 26 settembre 2012, l'Assemblea consortile ha approvato il messaggio con voto quasi unanime.
c. Adita su istanza del 24 ottobre 2012 della Delegazione amministratrice dell'Ente, con decisione del 3 dicembre 2012 la Sezione degli enti locali (SEL) ha ratificato la predetta risoluzione assembleare. La medesima è quindi regolarmente cresciuta in giudicato.
B. Precedentemente a questi eventi, e segnatamente il 1° gennaio 2012, erano entrate in vigore alcune modifiche della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC; RS 520.1) concernenti in particolare la costruzione di rifugi e l'attribuzione della competenza nella gestione dei contributi sostitutivi ai Cantoni, invece che ai Comuni e alle organizzazioni regionali. A livello cantonale il legislatore ha quindi proceduto ad adattare le norme d'applicazione del diritto federale, modificando in particolare gli art. 35 e 36 della legge sulla protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 520.100), poi entrati in vigore il 1° gennaio 2014, nel senso che in Ticino la competenza a gestire i contributi sostitutivi è stata attribuita al Dipartimento delle istituzioni e per esso alla Sezione del militare e della protezione della popolazione (SMPP) con effetto a partire dal 1° gennaio 2012. In virtù della norma transitoria di cui al nuovo art. 36 LPCi, i contributi sostitutivi incassati dai Comuni fino al 31 dicembre 2011 vengono riversati alle Regioni (cpv. 1) e nei Comuni con posti protetti a sufficienza possono essere utilizzati secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile (cpv. 2 lett. c).
C. Preso atto delle suddette modifiche della LPCi pubblicate sul FU n. 84/2013 e pur essendo consapevole che le stesse non erano ancora entrate in vigore, con lettera del 29 ottobre 2013 il Municipio di __________ si è rivolto alla SMPP chiedendo "di poter utilizzare il 50% dei contributi sostitutivi da noi incassati sulla base di autorizzazioni a costruire rilasciate entro il 31.12.2011 per il finanziamento della nuova sede della PCi presso il nuovo Centro di pronto intervento".
Evadendo questa richiesta, con risoluzione del 18 febbraio 2014 la SMPP ha autorizzato il Comune "ad utilizzare i propri contributi sostitutivi per finanziare altre misure di protezione civile, in quanto attualmente ha un grado di copertura superiore al 100% (un posto protetto per abitante)". In particolare, l'ha autorizzato ad utilizzare gli importi incassati dal Comune fino al 31.12.2011 a parziale finanziamento della nuova sede della PCi presso il nuovo Centro di pronto intervento a __________ (quota parte del Comune di __________).
D. a. Dopo avere debitamente informato i Comuni consorziati in merito al nuovo quadro legislativo nel frattempo entrato in vigore e alla propria intenzione di modificare le modalità di finanziamento della nuova sede volendo fare capo integralmente ai contributi sostitutivi (cfr. lettera 23 aprile 2014 della Delegazione consortile, agli atti), mediante istanza del 3 giugno 2014 il RI 1 ha formalmente chiesto alla SMPP di poter finanziare l'operazione di acquisto della nuova sede attingendo dai contribuiti sostitutivi ed ha quindi postulato che a tale scopo gli venisse riservato provvisoriamente l'importo di fr. 2'730'947.-, da poi addebitare sui contributi sostitutivi prelevati dai singoli Comuni come da conteggio indicato nel medesimo scritto, che avrebbe potuto essere leggermente modificato a dipendenza del numero di abitanti rilevati al momento della firma dell'atto notarile di compravendita (cfr. richiesta utilizzo contributi sostitutivi del 3 giugno 2014, agli atti).
b. In risposta a tale missiva, il 10 giugno 2014 la SMPP ha comunicato quanto segue:
(…) in merito alla vostra lettera del 3 giugno u.s. (…) riteniamo necessario fissare un incontro presso in nostri uffici di __________. Lo scopo è di rettificare la documentazione in base alle nuove disposizioni di legge relative al finanziamento con contribuiti sostitutivi (CS). Infatti quanto riportato nelle vostre lettere del 23 aprile u.s. trasmesse ai Comuni da parte del Consorzio di PCi non corrisponde a quanto fissato nel Regolamento sulla protezione civile (RPCi) entrato in vigore il 01.01.2014.
Le attuali basi legali conferiscono le competenze di gestione dei contributi sostitutivi ai Consorzi di PCi previo ottenimento dell'autorizzazione cantonale. L'utilizzo dei fondi (RPCi art. 31a cpv. a) per altri scopi di PCi a favore di una Regione di PCi dovranno essere prelevati sussidiariamente dal conto contributi sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%.
In questo senso la vostra richiesta del 3 giugno u.s. di utilizzo dei CS è pertinente, mentre dovranno essere riviste le chiavi di riparto (…).
c. Il 7 agosto 2014 la SMPP, riferendosi nuovamente alla richiesta formulata il 29 ottobre 2013 dal Municipio di __________ di utilizzo dei contributi sostitutivi per il finanziamento della nuova sede regionale della PCi, ha comunicato a quest'ultimo che sulla base delle normative in vigore "ogni utilizzo deve ottenere preventivamente un'autorizzazione cantonale rilasciata dalla nostra Sezione". Ricordato che "le modifiche al RPCi [regolamento sulla protezione civile del 3 giugno 2008; RL 520.110] stabiliscono che, i fondi dei contributi sostitutivi per altri scopi di PCi a favore di un Consorzio, devono venir prelevati prioritariamente dal conto contributi sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%", la SMPP ha poi indicato l'iter procedurale da seguire per poter utilizzare i contributi sostitutivi per altri scopi di PCi, definito in occasione del prospettato incontro, che si era tenuto il 17 luglio 2014 presso i suoi uffici alla presenza dei rappresentanti del RI 1, della SMPP e della SEL (cfr. lettere del 7 agosto 2014 della SMPP ai Comuni consorziati):
a) la Delegazione consortile deciderà l'importo dei contributi sostitutivi che intenderà utilizzare e licenzierà un messaggio in tal senso al Consiglio consortile (…);
b) susseguente invio del messaggio e della lettera informativa ai Municipi e ai loro rappresentanti in Consiglio consortile;
c) decisione da parte del Consiglio consortile (…);
d) scaduti i termini di ricorso la Delegazione consortile inoltrerà alla SMPP la richiesta di utilizzo dei contributi sostitutivi.
E. Per attuare quanto indicato in precedenza, il 10 settembre 2014 la Delegazione consortile del RI 1 ha emanato un nuovo messaggio (n. 6/2014) - inviato ai Comuni consorziati il giorno seguente - concernente il finanziamento della nuova sede del Consorzio attingendo ai contributi sostitutivi, con il quale ha precisato che, a seguito delle modifiche legislative intervenute negli ultimi tempi, si rendeva necessario rettificare la decisione assembleare del 26 settembre 2012. In particolare, per quanto qui più interessa, nella sua lettera accompagnatoria 11 settembre 2014 allegata al predetto messaggio, la Delegazione consortile ha indicato quanto segue:
(…) In sintesi: i contributi sono in gestione al Consorzio di PCi per cui, in caso di utilizzo per un'opera a carattere regionale, a beneficiarne è il Consorzio e non più il singolo Comune. Nel caso concreto del finanziamento della nostra nuova sede sarà il Consorzio a decidere l'importo di contributi da utilizzare, e tutti i Comuni ne beneficeranno indipendentemente dalla sufficienza di posti protetti sul loro territorio e dai singoli importi precedentemente utilizzabili per altri scopi di protezione civile. Conseguentemente necessita una nuova decisione del Consiglio consortile in merito al finanziamento della nuova sede. La delegazione consortile ha licenziato un messaggio in proposito, che ricevete in allegato. La proposta in esso contenuta è di pagare totalmente l'acquisto della nuova sede attingendo ai contributi sostitutivi, così che l'investimento sarà esente da costi di finanziamento e di ammortamento (…).
La Delegazione consortile ha pertanto postulato la modifica dei punti 5, 6 e 7 della decisione adottata il 26 settembre 2012 dal legislativo consortile, come segue:
Copia dello scritto 11 settembre 2014 ai Municipi dei Comuni consorziati e del messaggio ad esso allegato sono stati inviati alla SMPP, che con lettera del 24 settembre 2014 ha proposto alcune banali correzioni, poi apportate, riprendendo in toto il concetto di finanziamento della nuova sede della PCi tramite l'utilizzo di contributi sostitutivi.
F. Il 21 ottobre 2014 il RI 1 ha postulato presso la SMPP il rilascio dell'autorizzazione preventiva per l'utilizzo dei contributi sostitutivi regionali al fine di procedere all'acquisto della nuova sede presso il Centro pronto intervento (CPI) a __________, con conseguente riservazione dell'importo di ca. fr. 3'942'000.- (fr. 3'910'000.- prezzo forfettario d'acquisto + ca. fr. 32'000.- di spese accessorie). Il 5 novembre seguente la SMPP ha provveduto a riservare, per conto del Consorzio, l'importo richiesto, precisando tuttavia che la decisione definiva sull'utilizzo dei contributi sostitutivi sarebbe stata emanata unicamente dopo la crescita in giudicato della relativa risoluzione di competenza del Consiglio consortile.
G. a. Con decisione unanime del 20 maggio 2015, il Consiglio consortile del RI 1 ha approvato il messaggio n. 6/2014, confermando in questo modo la volontà di finanziare la nuova sede PCi, nel suo complesso, tramite contributi sostitutivi (cfr. estratto del verbale della seduta, agli atti).
b. Cresciuta regolarmente in giudicato dopo pubblicazione agli albi dei Comuni consorziati e sul FU n. 40/2015 del 22 maggio 2015, il 25 agosto 2015 la summenzionata decisione è stata quindi sottoposta per ratifica alla Sezione degli enti locali.
H. a. Preso atto del contenuto della circolare del 5 agosto 2015 dell'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP), trasmessa a tutti i Cantoni e nella quale veniva sottolineato come i contributi sostitutivi non possano essere utilizzati per fare fronte alle spese generate dall'amministrazione cantonale, regionale o comunale, come pure nel settore dell'istruzione, nel corso di un incontro informale avvenuto il 15 ottobre 2015 con il Direttore del Dipartimento delle istituzioni, il presidente del RI 1 ed il sindaco di __________ sono stati informati del fatto che, contrariamente a quanto ipotizzato in un primo momento, non sarebbe stato possibile attingere dai contributi sostitutivi incassati per poter finanziare l'acquisto della nuova sede della PCi.
b. Il 17 novembre 2015 il Dipartimento delle istituzioni ha quindi allestito un documento (doc. DD), che ha inviato a tutte le Regioni di PCi, con il quale ha reso noto il contenuto della suddetta direttiva federale ed ha chiarito che i fondi accumulati tramite il prelievo di contributi sostitutivi non potevano essere impiegati per l'acquisto di immobili da destinare quale sede di PCi.
I. Visto il preavviso negativo 22 dicembre 2015 della SMPP - che riprende in sostanza quanto indicato nella circolare dell'UFPP del 5 agosto 2015, ricordando altresì che la regolamentazione dell'amministrazione dei contributi sostitutivi spetta ai Cantoni, motivo per cui resta unicamente ipotizzabile un eventuale uso dei contributi in parola nella forma di un prestito privilegiato (cfr. preavviso agli atti) - con decisione del 14 gennaio 2016 la SEL si è rifiutata di ratificare la risoluzione del 20 maggio 2015 del Consiglio consortile con cui erano state modificate le condizioni di finanziamento della nuova sede della PCi del __________ (dispositivo n. 1). Ha pure statuito (dispositivo n. 2) che restavano in vigore le condizioni d'acquisto della nuova sede di PCi stabilite con risoluzione assembleare del 26 settembre 2012, riservata la facoltà al RI 1 di definire direttamente con i servizi competenti del Cantone (SMPP) un uso dei contributi sostitutivi nella forma di un prestito senza interessi.
L. Con due separate impugnative (a) e (b), di identico tenore, il RI 1 e il Comune di __________ hanno impugnato la predetta decisione dinnanzi al Consiglio di Stato, postulando, in ordine, che ne fosse accertata la nullità e, nel merito, il suo annullamento, con conseguente rilascio dell'autorizzazione ad utilizzare i contributi sostitutivi già riservati preventivamente (fr. 1'037'549.- per il Comune di __________ e fr. 3'942'000.- per il RI 1, come da decisioni 18 febbraio e 5 novembre 2014 della SMPP) allo scopo di finanziare l'acquisto della nuova sede della PCi a ________. In quella sede i ricorrenti hanno innanzitutto eccepito la competenza della SEL a statuire sulla domanda di autorizzazione dell'uso dei contributi sostitutivi, asserendo che la decisione, stando all'art. 30 RPCi, spettava esclusivamente alla SMPP. Nel merito, gli insorgenti hanno poi contestato la risoluzione impugnata, sostenendo che il finanziamento della nuova sede PCi tramite contributi sostitutivi andava ammessa poiché la formulazione "altre misure di protezione civile" di cui all'art. 47 cpv. 2 LPPC contemplerebbe anche l'utilizzo di tali mezzi finanziari per la realizzazione di infrastrutture come quella in discussione. Essi hanno infine ravvisato nell'agire della SMPP una lesione del principio della buona fede e dell'affidamento, per il fatto che quest'ultima aveva dato a più riprese, anche per atti concludenti, chiare garanzie in merito alla possibilità di utilizzare i contributi sostitutivi incassati per l'acquisto della nuova sede della PCi a ______. Da ultimo hanno censurato pure la violazione del divieto di retroattività "in quanto è stata applicata, quale presunta base legale per giustificare la mancata autorizzazione all'uso dei CS [contributi sostitutivi], la direttiva 5 agosto 2015 dell'UFPP (…), che non può comunque assumere valenza di legge, ad un iter avviato nel 2012, attivato con il supporto dell'Autorità di vigilanza".
M. Con giudizio del 30 novembre 2016 il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i predetti ricorsi. Esposte le normative federali e cantonali applicabili, il Governo ha rilevato che la competenza della SEL a pronunciarsi sulla risoluzione 20 maggio 2015 del Consiglio consortile scaturisce dai combinati art. 42 della legge sul consorziamento dei Comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL 183.100), 205 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e 49 del regolamento di applicazione della legge organica comunale del 30 giugno 1987 (RALOC; RL 181.110). Nel merito, ha considerato che la nozione "altre misure di protezione civile" di cui agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett. c dell'ordinanza sulla protezione civile del 5 dicembre 2003 (OPCi; RS 520.11) deve essere intesa in senso restrittivo, vale a dire che vi rientrano unicamente le misure in stretta relazione con la protezione civile in quanto tale; la realizzazione di aule, uffici e autorimesse non ricade dunque sotto questo concetto, ragione per cui il finanziamento di simile opere tramite l'utilizzo dei contributi sostitutivi non può essere ammesso. Dopo aver analizzato tutta la corrispondenza agli atti, il Governo non ha ravvisato nell'agire della SMPP una disattenzione dei principi della buona fede e dell'affidamento, non avendo la medesima mai dato chiare e definitive garanzie in merito al rilascio di un'autorizzazione che permettesse di far capo ai contributi sostitutivi per poter procedere all'acquisto della nuova sede della PCi. L'esecutivo cantonale ha quindi respinto anche le censure relative alla violazione del divieto di retroattività delle leggi sollevate dagli insorgenti, annotando che la decisione con cui la SEL aveva negato la ratifica della risoluzione 20 maggio 2015 del Consiglio consortile non dipendeva tanto dalla direttiva del 5 agosto 2015 dell'UFPP, quanto piuttosto dalle modifiche, entrate in vigore il 1° gennaio 2012, che erano state apportate dal legislatore federale alla LPPC. Infondate sarebbero infine anche le argomentazioni addotte con riferimento ad una presunta violazione del principio di legalità, l'autorità avendo statuito sulla base delle norme di legge in vigore.
N. Con separate impugnative di identico tenore il RI 1 e il Comune di __________ insorgono ora dinanzi a questo Tribunale, chiedendone l'annullamento e postulando di poter utilizzare i mezzi finanziari accumulati attraverso il prelievo di contributi sostitutivi per l'acquisto della nuova sede della Pci di __________. Ripropongono in sostanza le medesime censure già sollevate davanti alla precedente istanza di giudizio.
O. All'accoglimento dei gravami si sono opposti il Governo, senza formulare particolari osservazioni, e la SMPP, adducendo degli argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Dal canto suo, la SEL si è limitata a fare riferimento al proprio allegato di risposta del 29 febbraio 2016 inoltrato davanti al Consiglio di Stato.
Con gli allegati di replica e duplica le parti si sono riconfermate essenzialmente nelle loro rispettive, antitetiche tesi e conclusioni.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 50 cpv. 2 LPCi. La legittimazione attiva del Comune di __________ e del RI 1 è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2012, di alcune modifiche alla LPCC e all'OPCi si è introdotta la possibilità di utilizzare i contributi sostitutivi in primo luogo per finanziare i rifugi pubblici dei Comuni e rinnovare i rifugi privati (art. 47 cpv. 1 LPPC) e, solo in secondo piano, per sostenere "altre misure di protezione civile" (art. 47 cpv. 2 LPPC). A questo proposito l'art. 22 cpv. 1 OPCi precisa che i contributi sostitutivi sono destinati secondo il seguente ordine di priorità: (a) alla realizzazione, all'equipaggiamento, all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, (b) al rinnovamento dei rifugi privati, solo se i proprietari hanno rispettato l'obbligo di diligenza, (c) ad altre misure di protezione civile, in particolare per il controllo periodico dei rifugi o l'acquisizione di materiale di protezione civile. L'elenco riportato dall'OPCi non è esaustivo, i Cantoni sono liberi di fissare le loro priorità.
2.2. A livello cantonale la materia è regolata dagli art. 35 e 36 LPCi, nonché 29 e segg. RPCi.
L'art. 35 cpv. 1 LPCi dispone che il Consiglio di Stato disciplina il prelievo di contributi sostitutivi. Il Dipartimento, soggiunge il cpv. 2, ne fissa l'ammontare. Giusta l'art. 36 cpv. 1 LPCi, nella sua formulazione in vigore dal 1° gennaio 2014 (BU 2013, 507) i contributi sostitutivi sono incassati dal Cantone. Essi sono registrati per singolo Comune e vengono gestiti dal Dipartimento mediante lo specifico "Fondo contributi sostitutivi PCi". I contributi sostitutivi, precisa il cpv. 2, possono essere usati come segue: (a) prioritariamente (al minimo 50%) per la realizzazione, l'equipaggiamento, l'esercizio, la manutenzione e il rinnovamento dei rifugi pubblici, come pure per il rinnovamento dei rifugi privati a livello cantonale, (b) secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile. Secondo la norma transitoria di cui all'art. 36 cpv. 1 LPCi, i contributi sostitutivi incassati dai Comuni fino al 31 dicembre 2011 vengono riversati alle Regioni ed il Dipartimento ne stabilisce la modalità ed i termini. Essi vengono gestiti come segue: (a) sono registrati per singolo Comune e il loro impiego deve essere autorizzato dal Dipartimento, (b) nei Comuni che non dispongono di posti protetti a sufficienza, i contributi sostitutivi sono destinati alla realizzazione, nonché all'equipaggiamento, all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, come per il rinnovamento dei rifugi privati presenti sul territorio comunale, (c) nei Comuni con posti protetti a sufficienza, i contributi sostitutivi possono essere utilizzati come segue: prioritariamente (al minimo 50%) per la realizzazione di rifugi in altri Comuni della Regione, nonché all'equipaggiamento, all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, come pure per il rinnovamento dei rifugi privati, secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile ai sensi dell'art. 36 cpv. 4.
L'art. 36 cpv. 4 LPCi specifica, dal canto suo, che sono altri scopi di protezione civile, in particolare: la realizzazione, il rimodernamento e la sistemazione delle costruzioni protette, compreso il loro equipaggiamento, l'istruzione, le pianificazioni e i preparativi, l'impiego in caso di catastrofe o di eventi straordinari, la messa a disposizione di materiale, infrastrutture ed equipaggiamento di protezione civile e le opere di prevenzione nell'ambito della protezione civile. L'art. 30 RPCi dispone che l'impiego dei contributi sostitutivi deve essere approvato e autorizzato dal Dipartimento, il quale tiene il controllo dei contributi sostitutivi incassati, conservati e spesi. Il Dipartimento, precisa ancora l'art. 31, definisce le priorità sull'impiego dei contributi sostitutivi per altri scopi di protezione civile. Per quanto concerne l'utilizzo dei fondi, l'art. 31a RPCi prevede che per i rifugi pubblici e il rinnovo dei rifugi obbligatori, i fondi sono prelevati sussidiariamente: (a) dal conto contributi sostitutivi della Regione di PCi versati nel Comune dove è ubicato il rifugio, (b) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile del Comune dove è ubicato il rifugio, (c) dal conto contributi sostitutivi della Regione di PCi dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%, (d) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile, (e) dai mezzi propri del Comune interessato. Per gli altri scopi di PCi a favore di una Regione, i fondi sono prelevati sussidiariamente (cpv. 2): (a) dal conto contributi sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%, (b) eventualmente dal fondo del Cantone dall'importo disponibile, (c) dai mezzi propri della Regione interessata. Per gli altri scopi di PCi a favore del Cantone, i fondi sono prelevati sussidiariamente: (a) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile, (b) dai mezzi propri del Cantone (cpv. 3). L'incasso, il prelievo e l'utilizzo dei contributi sostitutivi è regolato inoltre da una specifica direttiva (n. 801) del 16 giugno 2014 della SMPP, entrata in vigore il 1° luglio 2014.
3.2. La censura è fondata. Come rettamente sostenuto dai ricorrenti, la domanda inoltrata il 25 agosto 2015 al Cantone dalla Delegazione consortile non riguardava una risoluzione assembleare nell'ambito della quale era stata approvata l'accensione di un credito - e per cui si sarebbe resa necessaria l'approvazione della SEL in applicazione degli allora vigenti art. 42 LCCom e 205 LOC -, ma verteva unicamente sull'ottenimento dell'autorizzazione a poter utilizzare i contributi sostitutivi già di pertinenza del Consorzio (ma gestiti e amministrati dalla Regione) per finanziare l'acquisto della nuova sede della PCi; autorizzazione, questa, che però solo il Dipartimento, e per esso la SMPP, poteva dare, stante quanto sancito dall'art. 30 RPCi. Ne discende pertanto che dal profilo giuridico la decisione del 14 gennaio 2016 della SEL è nulla, in quanto pronunciata da un'autorità che non era competente a determinarsi sull'oggetto, al centro della richiesta formulata il 25 agosto 2015 della Delegazione consortile. Malgrado ciò, e contrariamente a quanto sostenuto dagli insorgenti, non si giustifica ancora di rinviare l'intero incarto alla SMPP, affinché si esprima tramite decisione formale e non semplice parere sulla suddetta richiesta della Delegazione consortile. A questo proposito occorre infatti considerare che, nel caso di specie, motivi di economia processuale e di celerità di giudizio inducono questa Corte a ritenere che la SMPP si sia già chiaramente espressa sulla questione dell'utilizzo dei contributi sostitutivi da parte del RI 1 per l'acquisto della sua nuova sede di __________. Lo ha fatto in un primo tempo il 22 dicembre 2015, allorquando ha espresso il proprio preavviso negativo alla SEL riguardo alla ratifica della risoluzione consortile del 20 maggio 2015 ed in seguito attraverso i vari allegati responsivi che essa ha presentato davanti sia al Consiglio di Stato che al Tribunale cantonale amministrativo, con i quali ha sempre ribadito la sua posizione. In simili circostanze, un rinvio degli atti alla SMPP affinché statuisca formalmente sulla richiesta del RI 1 di poter di utilizzare i contributi sostitutivi per il finanziamento della sua nuova sede non si giustifica in quanto si tradurrebbe in un mero esercizio di stile, dato che la suddetta autorità cantonale non potrebbe far altro che riconfermare per l'ennesima volta la sua posizione negativa. Malgrado l'errore procedurale che ha caratterizzato la fase iniziale del presente procedimento e che comunque non ha arrecato ai ricorrenti alcun pregiudizio sul piano puramente processuale, si impone pertanto di ugualmente entrare nel merito delle censure sollevate in questa sede dai ricorrenti.
4.2. Orbene, il diritto federale stabilisce che i contributi sostitutivi spettano ora ai Cantoni (cfr. art. 47 cpv. 3 LPPC), ai quali viene data la possibilità di utilizzarli in modo mirato secondo le loro esigenze, al fine di procedere a una compensazione solidale tra i Comuni con una sovraccapacità in posti protetti e i Comuni con uno scarso grado di copertura. L'obiettivo perseguito dalla suddetta norma è quindi quello di ottimizzare la realizzazione di rifugi e colmare in modo mirato il disavanzo di posti protetti (cfr. FF 2010 5293, pag. 5301). La legge permette, in via secondaria, l'utilizzo di tali contributi per "altri scopi di protezione civile" (art. 47 cpv. 2 LPCC). Come già esposto sopra (cfr. consid. 2.1), quest'ultima possibilità è precisata dall'art. 22 cpv. 1 OPCi, norma che definisce secondo quale ordine di priorità sono destinati i contributi sostitutivi, e meglio: (a) alla realizzazione, all'equipaggiamento, all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici; (b) al rinnovamento dei rifugi privati, solo se i proprietari hanno rispettato l'obbligo di diligenza;(c) ad altre misure di protezione civile, in particolare per il controllo periodico dei rifugi o l'acquisizione di materiale di protezione civile. Dai materiali legislativi che hanno accompagnato l'adozione delle basi legali federali e, segnatamente dalle Spiegazioni relative alla "Revisione dell'ordinanza sulla protezione civile, Commenti alle singole disposizioni" del 30 novembre 2011, nonché dal "Commento agli articoli concernenti le costruzioni di protezione della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC) e dell'ordinanza sulla protezione civile (OPCi)" del 1° novembre 2015, emanati dall'UFPP, risulta che la nozione "altre misure di protezione civile", di cui alle suddette norme, va interpretata in senso stretto, vale a dire che sono prese in considerazione unicamente le misure in relazione con la protezione civile propriamente detta. Nel primo documento appena menzionato viene infatti precisato che rientrano nella nozione di "altre misure di protezione civile" le "misure inerenti alle costruzioni di protezione, come ad esempio i controlli periodici dei rifugi (partecipazione ai costi del materiale, degli apparecchi di misurazione e del personale di terzi) o la manutenzione e l'esercizio degli impianti di protezione civile" (cfr. commento all'art. 22 OPCi, pag. 5). Nel secondo documento (commento agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett. c OPCi, pagg. 10-11) viene in particolare evidenziato che in questo tipo di misure "non sono invece comprese le misure inerenti alle amministrazioni cantonali, regionali e comunali della protezione civile, come ad esempio i salari degli impiegati (tra cui ad esempio gli istruttori) o le infrastrutture amministrative (come ad esempio le infrastrutture d'istruzione)". La direttiva del 5 agosto 2015 dell'UFPP, inviata a tutti i capi dei servizi cantonali responsabili della protezione della popolazione e della protezione civile, non fa dunque altro che meglio chiarire il contenuto e la portata degli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett. c OPCi, ribadendo in modo esplicito che le spese generate dall'amministrazione a livello cantonale, regionale e comunale, al pari delle spese d'istruzione, non possono essere coperte tramite l'utilizzo dei contributi sostitutivi in quanto non inclusi nel concetto di "altre misure di protezione civile". In particolare, contrariamente a quanto sembrano sostenere gli insorgenti, tale direttiva non va al di là di quanto era già stato stabilito dal legislatore, ma era unicamente volta a chiarire il contenuto della legge. Questa Corte ritiene dunque che l'acquisto dei locali destinati ad ospitare la nuova sede PCi del __________, non rientri sotto tale nozione, ragione per cui il finanziamento di questa operazione attraverso l'utilizzo dei fondi accumulati con il prelievo di contributi sostitutivi non può essere ammesso in quanto ciò sarebbe contrario a quanto prescritto dal diritto federale. A giusta ragione pertanto la SMPP si è alla fine opposta a questa soluzione.
4.3. Quanto appena esposto permette quindi di respingere anche le censure, sollevate dai ricorrenti, secondo cui nel caso concreto la decisione che vieta loro di far capo ai contributi sostitutivi, sarebbe lesiva del divieto di retroattività delle leggi e del principio della legalità. Infatti, alla luce di quanto sin qui considerato, il mancato rilascio di un'autorizzazione in tal senso non scaturisce dalla direttiva 5 agosto 2015 dell'UFPP, ma si fonda direttamente sulle sopra menzionate disposizioni delle LPPC e della relativa ordinanza, la cui entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio 2012, è ben precedente alle richieste che erano state formulate a questo proposito dalla Delegazione consortile.
5.2. L'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce che ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. L'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge (illegali), se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio. Inoltre la legge non deve essere cambiata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. DTF 141 V 530 consid. 6.2, 137 II 182 consid. 3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii; STA 52.2015.17 del 24 maggio 2017 consid. 4.2, 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2, 90.2006.12 del 17 gennaio 2008 consid. 5.3; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 616 segg., 639 con rinvii). Soddisfatte queste esigenze, il principio della buona fede prevale su quello della legalità, riservato il caso in cui un interesse pubblico preponderante impone l'applicazione della legge a scapito dell'interesse del privato al mantenimento degli impegni assunti dall'autorità. In quest'ultima evenienza, lo Stato risponde tuttavia del danno cagionato al cittadino deluso nelle proprie legittime aspettative.
5.3. Nel caso in esame, i suddetti requisiti non sono soddisfatti. Se da un lato è sicuramente vero che dall'esame della documentazione agli atti emerge che, contrariamente a quanto assunto dal Governo, al Municipio di __________ ed al RI 1 erano state date dalla SMPP a più riprese delle evidenti rassicurazioni in merito alla possibilità di far capo ai contributi sostitutivi per finanziare la realizzazione della nuova sede di PCi (cfr. in particolare gli scritti del 18 febbraio, 12 giugno e 7 agosto 2014 al Municipio e 10 giugno 2014 e 5 novembre 2014 al RI 1), dall'altro lato occorre però anche considerare che in virtù di ciò da parte degli insorgenti non sono state adottate delle particolari disposizioni sulle quali essi non possono più fare ritorno, se non subendo dei chiari pregiudizi. Anche il fatto che le informazioni ricevute dalla SMPP abbiano portato il Consorzio a modificare, rispetto a quanto previsto inizialmente, le modalità di finanziamento dell'intera operazione ha sì cagionato una sicura perdita di tempo al RI 1, ma costituisce comunque un inconveniente che, per quanto possa essere fastidioso, non ha arrecato ai ricorrenti alcun danno o svantaggio irreversibile. Per il Consorzio rimangono infatti sempre d'attualità le modalità di finanziamento che erano state inizialmente previste con risoluzione assembleare del 26 settembre 2012. Esso avrebbe comunque anche la possibilità di definire con la SMPP l'uso dei contributi in parola sotto forma di un prestito senza interessi, così come era stato proposto da questa stessa autorità nel suo preavviso del 22 dicembre 2015 alla SEL. Ne discende dunque che, sebbene l'agire della SMPP non vada esente da critiche, non risultano ancora riunite le condizioni che permetterebbero ai ricorrenti di invocare con successo la tutela della buona fede al fine di ottenere l'autorizzazione auspicata.
gio di mezzi pesanti della PCi il cui finanziamento è stato assicurato facendo capo ai contributi sostitutivi. Sennonché, anche questo argomento non può essere condiviso. A prescindere dal fatto che la parità di trattamento non può essere invocata fondandosi su confronti fra casi decisi da autorità diverse, resta comunque il fatto che la sola circostanza secondo cui la legge non sia stata correttamente applicata in uno o più casi non conferisce di massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede il diritto (cfr. al riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9). Dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità, l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo di norma prevale. Posto dunque come l'attuale legislazione federale non permetta di utilizzare i contributi sostitutivi per finanziare l'acquisto o la realizzazione di immobili da destinare quale sede di PCi (vedi sopra consid. 4), il semplice fatto che in un singolo caso concreto verificatosi in un altro Cantone questa regola parrebbe non essere stata rispettata non conferisce ancora ai ricorrenti il diritto di beneficiare nella fattispecie che li riguarda di un trattamento analogo.
7.2. Visto l'esito la tassa di giustizia e le spese sono poste in parti uguali a carico dei ricorrenti, che hanno agito in questa sede a tutela dei loro interessi pecuniari (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
I ricorsi (a) e (b) sono respinti.
La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 2'000.- sono poste in parti uguali a carico dei ricorrenti.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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