AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2019.163
Data decisione, Autorità: 23.07.2019, TRAM
Titolo: Commessa pubblica. Criteri di idoneità e conformità dell'offerta. Ricorrente escluso a ragione poiché non disponeva delle risorse tecniche necessarie per eseguire (tutti) i lavori posti a concorso. False indicazioni
Incarto n. 52.2019.163
Lugano 23 luglio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 1° aprile 2019 di
RI 1, RI 2, componenti il Consorzio V__________, patrocinate da PA 1, ,
contro
a.
b.
la decisione del 20 marzo 2019 (n. 1338) del Consiglio di Stato, che ha escluso l'insorgente dalla procedura di aggiudicazione del servizio di pulizia delle canalizzazioni e trattamento delle acque lungo vari tratti autostradali durante il periodo 2019-2021 (UT-CAN 2019-21, settore 2);
la decisione del 20 marzo 2019 (n. 1337) del Consiglio di Stato, che in esito al concorso per il servizio di pulizia delle canalizzazioni e trattamento delle acque lungo vari tratti autostradali durante il periodo 2019-2021 ha aggiudicato la commessa (UT-CAN 2019-21, settore 2) al Consorzio formato dalle ditte CO 1 e CO 2;
ritenuto, in fatto
A. Il 7 dicembre 2018 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la pulizia delle canalizzazioni ed il trattamento delle acque lungo vari tratti autostradali, suddivisi in 3 settori (lotti), per il biennio 2019-2021 (FU n. ________ pag. __________). L'elenco prezzi e le disposizioni particolari CPN 102 erano impostati in maniera identica per tutti i lotti messi a concorso, ognuno oggetto di delibera. Le regole di gara prescrivevano, fra l'altro, i seguenti criteri di idoneità (pos. 223.100 CPN 102):
CI-1: Ditta iscritta al Registro di Commercio Svizzero da almeno due anni, nel campo della pulizia di condotte, trattamento delle acque e smaltimento di rifiuti speciali, o altra attività pertinente; Sono ammessi i cambiamenti di ragione sociale.
CI-2: Ditta di sufficiente solidità finanziaria e condizioni di lavoro socialmente adeguate allo svolgimento della commessa pubblica in oggetto. Il committente valuterà la compilazione dell'Autocertificazione sul rispetto delle condizioni di lavoro contenuta nel fascicolo Dichiarazioni dell'offerente e riterrà idonee unicamente le ditte che possano, senza riserve determinanti, dimostrare di disporre di un'organizzazione aziendale sufficiente attraverso la compilazione di risposte affermative ai punti 1, 2, 3, 5, 6 e negative al punto 4.
CI-3: Ditta o consorzio con risorse ed inventario sufficiente per soddisfare le esigenze d'impiego richieste alla posizione 131.100.
(…)
Dal canto suo, la pos. 131.100 CPN 102 descriveva così le esigenze necessarie per adempiere il CI-3:
la pulizia idrodinamica delle condotte con o senza attrezzatura speciale (robot) per la fresatura dei sedimenti duri;
l'aspirazione e lo smaltimento del liquame delle fosse settiche e biologiche;
il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti da lavori generali di pulizia e aspirazione (separatori di idrocarburi, impianti di depurazione SABA, vasche multifunzionali, caditoie stradali, pozzetti, ecc…);
il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dal lavaggio delle gallerie (pareti, lampade e segnaletica luminosa);
il trattamento e lo smaltimento definitivo dei rifiuti speciali secondo le direttive UFAM;
il rilevamento dello stato delle condotte mediante apparecchi di ripresa video secondo le direttive VSA.
Per questioni organizzative e di tempistica, per interventi specifici, il committente può richiedere, per ogni singolo settore, l'impiego contemporaneo di:
1 impianto mobile con il dispositivo per il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dall'aspirazione di separatori di idrocarburi e caditoie stradali;
1 impianto mobile con il dispositivo per il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dal lavaggio delle gallerie autostradali (capacità di trattamento minimo 500 l/min);
3 veicoli cisterna combi (minimo 3 assi) per la pulizia idrodinamica della canalizzazione.
I veicoli impiegati sui cantieri autostradali devono essere almeno di classe EURO 4 secondo le Normative Europee Antinquinamento. (…)
Pur non essendo espressamente annoverata tra i criteri di idoneità enumerati alla pos. 223.100 CPN 102 (cfr. CI-C5), la particolarità della commessa richiamava la necessità di possedere diverse autorizzazioni esatte dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. I concorrenti dovevano infatti essere titolari, tra l'altro, di un'autorizzazione quale impresa di smaltimento di rifiuti speciali ai sensi dell'Ordinanza sul traffico di rifiuti del 22 giugno 2005 (OTRif, RS 814.610) e del relativo regolamento cantonale di applicazione (regolamento di applicazione dell'ordinanza sul traffico di rifiuti del 10 luglio 2007; ROTRif, RL 832.120), rilasciata dalla Divisione dell'ambiente. Questa esigenza era esplicitata alla pos. 252.100 lett. e CPN 102, nel fascicolo "dichiarazioni dell'offerente" e in alcune posizioni dell'elenco prezzi [vedi in particolare le pos. 351.003, 351.004, 351.005 CPN 111 ove i concorrenti avrebbero peraltro dovuto fornire diversi dati (marca e tipo, numero di targa, classificazione EURO) concernenti gli impianti mobili impiegati]. Ricadendo nel novero delle "direttive UFAM" siffatta necessità era esatta anche alla pos. 131.100 CPN 102 e, per rinvio, alla pos. 223.100 CPN 102 concernente i criteri di idoneità (CI-3 in particolare). Nel bando (cifra 13) e nella documentazione di gara (pos. 221.100) era segnalata chiaramente la possibilità di ricorso contro gli stessi. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. a. Nel termine stabilito (7 febbraio 2019), per il lotto UT-CAN settore 2, qui in discussione, sono giunte al committente le offerte del Consorzio formato dalle imprese RI 1 e RI 2 (Consorzio V______) di fr. 1'118'302.95 e quella del Consorzio F_____ composto delle ditte CO 1 e CO 2, dell'importo di fr. 1'214'021.32.
b. Dopo l'apertura delle offerte, l'Ufficio delle commesse pubbliche e della programmazione ha comunicato al Consorzio V__________r che era necessario integrare la documentazione. Gli ha dunque impartito un termine scadente il 28 febbraio 2019 per la presentazione della documentazione mancante (dichiarazioni aggiornate comprovanti l'avvenuto pagamento degli oneri sociali relativi alla RI 2 e autorizzazione OTRif per il trattamento del codice 16 10 01 dell'impianto mobile offerto alla pos. 351.005 dell'elenco prezzi), pena l'esclusione dalla gara (cfr. lettera del 21 febbraio 2019 al Consorzio V__________). L'insorgente ha evaso tale richiesta il 25 febbraio 2019, trasmettendo alla committenza copia delle attestazioni aggiornate, nonché della decisione dell'11 febbraio 2019 con cui la Divisione dell'ambiente ha rilasciato alla RI 2 il consenso all'impiego dell'impianto mobile MAK W9 targato BL __________ per il trattamento dei rifiuti speciali di cui al codice 20 03 60, in Ticino (autorizzazione OTRif, agli atti sub doc. I). Nella sua risposta, il Consorzio V________ ha inoltre rilevato che nel caso non venisse preso in considerazione il mezzo con autorizzazione del cantone Basilea Campagna riguardo al cod. 16 10 01, si sarebbe potuto eseguire l'intervento con il codice citato con il veicolo RI 1 targato __________ (vedi autorizzazione annessa) invertendo i mezzi per le esecuzioni (cfr. doc. G).
c. Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 20 marzo 2019 il Consiglio di Stato ha risolto di escludere dalla procedura il Consorzio V__________, rilevando che il veicolo dichiarato alla pos. 351.005 CPN 111 dell'elenco prezzi non risulta idoneo in quanto non in possesso dell'autorizzazione OTRif per il trattamento del codice 16 10 01 per la pulizia delle gallerie e che pertanto la prestazione non può avvenire nel rispetto della pos. 131.100 delle Disposizioni Particolari CPN 102 che recita […] il trattamento e lo smaltimento definitivo dei rifiuti speciali secondo le direttive UFAM. Con decisione di uguale data, la stazione appaltante ha inoltre assegnato la commessa al Consorzio F__________, primo in classifica con 600 punti.
C. Mediante ricorso del 1° aprile 2019 il Consorzio V__________ ha impugnato entrambe le decisioni davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la delibera a proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Il ricorrente ha addotto che i (2) impianti mobili offerti adempiono tutti i requisiti richiesti dal committente per compiere le diverse operazioni di pulizia esplicitate alla pos. 131.100 CPN 102. Essi dispongono in particolare delle necessarie autorizzazioni quali imprese di smaltimento di rifiuti speciali ai sensi dell'OTRif per i codici 20 03 06 (pulizia generale) e 16 10 01 (lavaggio delle gallerie). Nell'elenco prezzi i veicoli non sono tuttavia stati indicati alle posizioni corrispondenti. Per una svista, ha soggiunto il Consorzio V__________, l'impianto mobile targato TI __________ - in possesso dell'autorizzazione OTRif per i codici 20 03 06 e 16 10 01 - è stato indicato alle pos. 351.003/004 CPN 111 anziché alla pos. 351.005; viceversa, l'impianto mobile targato BL __________ - omologato per eseguire solo i lavori di pulizia generale (autorizzazione per il codice 20 03 06) - è stato dichiarato alla pos. 351.005 anziché alle pos. 351.003/351.004. Disponendo della totalità di mezzi tecnici richiesti per la corretta esecuzione della commessa, che in concreto si sarebbero potuti tranquillamente invertire (cfr. doc. G), il provvedimento disposto dalla stazione appaltante violerebbe il principio della proporzionalità e costituirebbe un inammissibile eccesso di formalismo. Il ricorrente ha censurato infine l'agire del committente, sostenendo che lo stesso, contrariamente alle regole di gara (pos. 133.100), avrebbe deliberato alla CO 2 (quale consorziata da un lato, ed in qualità di società indipendente dall'altro lato) più di un settore.
D. a. In sede di risposta la Divisione delle costruzioni si è opposta all'accoglimento dell'impugnativa, annotando che nell'inversione dei mezzi proposti in due diverse posizioni del capitolato sono ravvisabili gli estremi di una modifica dell'offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile. L'ente banditore ha sottolineato che le pos. 351.003/004 e 351.005 dell'elenco prezzi richiedono prestazioni diverse, sia per quanto riguarda l'operaio ausiliario (da comprendere unicamente nelle pos. 351.003/004) sia per quanto attiene all'elevata capacità di trattamento dell'impianto (richiesta solo nella pos. 351.005) e che l'impianto mobile disposto sull'autocarro SCANIA G490 LB 8x4 segnalato alle pos. 351.003/004, non risulterebbe comunque idoneo per l'impiego nella pos. 351.005, avendo lo stesso una capacità di trattamento (408 l/min) inferiore a quella richiesta (almeno 500 l/min). Il committente ha infine rilevato che un consorzio di ditte, nel contesto delle commesse pubbliche costituisce un concorrente unico (Consorzio F__________) diverso da quello "singolo" (CO 2) e che, sotto questo aspetto, le regole di gara permettevano ai concorrenti di gareggiare in entrambe le forme, purché non avvenisse nel medesimo settore. Alla condizione (in concreto adempiuta) di disporre di automezzi e risorse personali distinte e sufficienti per garantire il possibile impiego contemporaneo richiesto, la CO 2 era certamente legittimata a concorrere e ad aggiudicarsi i lotti 2 (quale consorziata) e 3 (quale società indipendente).
b. Anche il deliberatario ha postulato la reiezione del gravame, con motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dalla stazione appaltante.
c. L'ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. Con la replica e le dupliche le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole ulteriormente con argomentazioni di cui si dirà, ove occorresse, in appresso.
Considerato, in diritto
1.2. In quanto partecipanti al concorso, i membri del Consorzio V__________ sono senz'altro legittimati a contestare la loro estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 165.100). La qualità per impugnare l'aggiudicazione della commessa al Consorzio F__________ potrà invece essere riconosciuta loro soltanto in caso di annullamento del provvedimento di esclusione (STA 52.2016.330 del 9 novembre 2016 consid. 1), ma in tal caso è comunque impossibile che la commessa venga aggiudicata loro direttamente ex art. 18 cpv. 1 CIAP, dato che la loro offerta non è stata né valutata, né posta in graduatoria.
1.3. Con queste precisazioni il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2.2. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
2.3. Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire l'aggiudicazione. Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza (art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP), che governano l'intero ordinamento delle commesse pubbliche. La conformità deve essere data sia per quanto riguarda il concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara e, più in generale, le norme di legge regolanti il campo di attività nel quale si inserisce la commessa. In particolare, l'offerente che non soddisfa o non soddisfa più i criteri di idoneità richiesti deve essere escluso dall'aggiudicazione (art. 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP).
3.2. Nella sua offerta, il Consorzio V__________ ha indicato voler offrire:
l'impianto mobile SCANIA G490 LB 8x4 CAP RECY targato TI __________ per il trattamento e il ricircolo delle acque provenienti dalla pulizia idrodinamica della condotta e delle acque di rifiuto provenienti da lavori generali di pulizia e aspirazione (pos. 351.003/004);
l'impianto mobile SCANIA G490 LB 10x4 targato BL ______ per il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dal lavaggio delle gallerie (pos. 351.005).
Alla sua offerta il ricorrente ha allegato copia dell'autorizzazione OTRif rilasciata alla RI 1 per l'impiego del primo impianto per il trattamento dei rifiuti speciali di cui ai codici 20 03 06 e 16 10 01 (cfr. autorizzazione del 5 aprile 2017, agli atti). Non ha invece fornito quella riferita al secondo impianto mobile per l'esecuzione dei lavori di pulizia delle gallerie, di pertinenza della consorziata RI 2, che questa ha invero ottenuto (soltanto) l'11 febbraio 2019 a gara ampiamente scaduta (doc. I). Ne segue che il Consorzio ricorrente non disponeva di tutti i veicoli e i permessi richiesti dal committente per la corretta esecuzione della commessa. Checché ne dica l'insorgente, il veicolo targato BL __________ non era utilizzabile per compiere nessuna delle operazioni di pulizia (generale e delle gallerie) richieste alla pos. 131.100 CPN 102, in quanto la detentrice RI 2 era priva della necessaria autorizzazione OTRif rilasciata dal Canton Ticino (segnatamente dalla Divisione dell'ambiente). Di riflesso, non soddisfaceva le esigenze della pos. 133.100 CPN 102 e, a cascata, il CI-3 della pos. 223.100 CPN 102. Tanto basta per dimostrare che l'insorgente era inidoneo a concorrere e che doveva, giocoforza, essere estromesso dalla procedura in applicazione dell'art. 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP. Siffatto provvedimento si giustifica peraltro anche a cagione delle false indicazioni che il ricorrente ha dato al committente laddove ha offerto il veicolo SCANIA G490 LB 10x4 targato BL __________ indicandolo come destinato e idoneo al lavaggio delle gallerie autostradali nell'atto di consorziamento, nella lista d'inventario e nell'elenco prezzi, quando in realtà non lo è affatto; oltre a non essere omologato per il codice OTRif 16 10 01, lo stesso ha una capacità di trattamento di soli 408 l/min (cfr. art. 38 cpv. 1 lett. f RLCPubb/ CIAP; sul concetto di false indicazioni cfr. STA 52.2016.538 del 18 maggio 2017 consid. 4 in fine). Invano l'insorgente afferma di essere incorso in una infima svista e quindi tollerabile e del tutto sanabile nella compilazione dell'elenco prezzi (dichiarando il mezzo targato BL alla pos. 351.005 anziché alle pos. 351.003/004 e viceversa, quello targato TI, alle pos. 351.003/004 anziché 351.005) e che con la sua risposta del 25 febbraio 2019 esso non avrebbe apportato alcuna modifica alla sua offerta (sin dall'inizio comprensiva dei due impianti mobili), ma si sarebbe limitato a fornire una speciale indicazione integrativa, precisando quale veicolo, già indicato, avrebbe effettuato quale lavoro, già stabilito. A prescindere dal fatto che il veicolo inadatto alle pulizie delle gallerie (SCANIA G490 LB 10x4 targato BL __________) è stato esplicitamente indicato come destinato a quella mansione sia nella lista d'inventario (pag. 8 delle dichiarazioni dell'offerente), sia nell'atto di consorziamento tra la RI 1 e la RI 2, sia nell'elenco prezzi integrati nell'offerta (a dimostrazione che di svista non si è trattato), la proposta di scambiare i due automezzi offerti in altrettante posizioni di capitolato (peraltro ben differenti come rettamente ritenuto dal committente), quand'anche muniti sin dal principio di valide autorizzazioni OTRif, costituisce una vera e propria modifica ex post alla sostanza della sua offerta. Operazione, questa, notoriamente inammissibile.
Sta di fatto che il giorno in cui il ricorrente ha presentato la sua offerta non aveva le risorse tecniche necessarie per eseguire (tutti) i lavori posti a concorso, poiché stando ai documenti prodotti (con l'offerta e successivamente il 25 febbraio 2019) uno dei suoi impianti mobili non disponeva dell'autorizzazione cantonale quale impresa di smaltimento di rifiuti speciali che la committenza aveva imposto richiamandosi all'OTRif ed al relativo regolamento di applicazione, rispettivamente alle direttive UFAM. Nel suo complesso l'offerta dell'insorgente non era pertanto conforme alle esigenze di gara. Le prescrizioni del concorso devono essere infatti soddisfatte al momento della scadenza del termine per l'insinuazione delle offerte. Non basta che siano adempiute al momento dell'aggiudicazione o addirittura soltanto al momento dell'esecuzione del contratto (RtiD I-2012 n. 17). A giusta ragione l'insorgente è stato dunque estromesso dalla procedura. La controversa esclusione non procede da un eccesso di formalismo, né viola il principio della proporzionalità, atteso che il difetto ravvisato dal committente concerne la sostanza stessa dell'offerta, riferita all'effettiva disponibilità delle risorse tecniche richieste al concorrente ai fini dell'esecuzione della commessa. Spettava al Consorzio insorgente presentare un'offerta ineccepibile accompagnata da tutta la documentazione necessaria, compresa quella attestante il possesso delle (chieste) autorizzazioni quale impresa di smaltimento di rifiuti speciali.
Escluso a ragione, non occorre a questo punto esaminare la fondatezza delle ulteriori doglianze sollevate dalla committenza con riferimento alla (minor) capacità di trattamento dell'impianto mobile disposto sull'autocarro SCANIA G490 LB 8x4 di cui alle pos. 351.003/004 CPN 111 dell'elenco prezzi ed allo scompenso economico che si verrebbe a causare applicando la stessa tariffa (fr. 245.- ) a tutte le posizioni, poiché non potrebbero comunque condurre ad altro risultato. Ne segue che non gli è data facoltà di impugnare l'aggiudicazione in mancanza della necessaria legittimazione ricorsuale (cfr. supra, consid. 1.2). Gli insorgenti non adducono del resto alcun motivo per cui anche il Consorzio deliberatario avrebbe dovuto essere a sua volta escluso. Aggiungasi di transenna che l'assegnazione del settore 3 alla CO 2 e del settore 2 al Consorzio F__________, di cui fa parte anche la CO 2, è conforme alle norme previste nei documenti di gara (pos. 133.100 CPN 102) essendo gli aggiudicatari due soggetti distinti e avendo indicato mezzi e personale diverso per uno e per l'altro lotto.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto nella misura in cui è ricevibile.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal ricorso ed ai valori in discussione, è posta a carico dei comparenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata dai membri del consorzio ricorrente, rimane interamente a loro carico, con vincolo di solidarietà.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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