AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2019.48
Data decisione, Autorità: 06.05.2019, TRAM
Titolo: Commesse pubbliche. Diritto di essere sentito (motivazione). Valutazione del criterio dell'attendibilità del prezzo (interpolazione lineare). Nel fatto di avere i medesimi amministratori o di essere controllate dalle stesse persone non è ravvisabile alcun comportamento illecito
Incarto n. 52.2019.48
Lugano 6 maggio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 28 gennaio 2019 di
RI 1 RI 2 RI 3 componenti il Consorzio __________ patrocinate da:
contro
la decisione del 16 gennaio 2019 (n. 197) del Consiglio di Stato, che aggiudica alla CO 1 di __________ i lavori di sottostruttura nell'ambito della manutenzione e conservazione (esclusa pavimentazione) delle strade cantonali durante il quadriennio 2019-2022 nel __________ (lotto MS-SC, settore __________);
ritenuto, in fatto
A. Il 20 luglio 2018 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare i lavori di sottostruttura nell'ambito della manutenzione delle strade cantonali durante il quadriennio 2019-2022 nel __________ (lotto MS-SC, settore __________), in __________ (lotto MS-SC, settore __________) ed in __________ (lotto MS-SC, settore __________; FU n. __________ pag. __________ segg.). Il bando di concorso (cifra 3) indicava che era ammessa la partecipazione ad ogni singolo lotto e che il committente si riservava il diritto di deliberare i singoli lotti separatamente. Ogni concorrente, precisavano le disposizioni particolari CPN 102, poteva aggiudicarsi al massimo 1 dei 3 settori in appalto (pos. 134.100). Il bando stabiliva che i lotti sarebbero stati aggiudicati al miglior offerente in base ai seguenti criteri e sottocriteri d'aggiudicazione:
prezzo 50%
attendibilità dei prezzi 22%
organizzazione dell'offerente 20%
prontezza d'intervento 10%
valutazione squadre 10%
formazione apprendisti 5%
perfezionamento professionale 3%
Le modalità di valutazione dei criteri d'aggiudicazione erano ulteriormente precisate dal capitolato d'appalto (pos. 224.100 CPN 102). L'attendibilità dei prezzi sarebbe in particolare stata valutata confrontando l'importo offerto con il prezzo di riferimento ed assegnando il punteggio in base alla seguente formula (cfr. pos. 224.100, cifra 2):
nota punteggio
Prezzo uguale all'importo di riferimento +/- 10% 6 nota x 100 x pond. relativa
Prezzo +/- 30 % rispetto all'importo di riferimento 0 nota x 100 x pond. relativa
Per gli altri prezzi interpolazione lineare.
Le offerte che conseguono punti 0 in questo criterio verranno scartate.
L'importo di riferimento viene definito quale media di tutte le offerte valide pervenute trascurando, qualora il numero di tali offerte sia uguale o superiore a 5, le offerte rispettivamente più bassa e più alta (cioè gli importi estremi). In caso di offerte equivalenti, verrà trascurato un solo importo estremo.
Nell'avviso di gara pubblicato sul Foglio ufficiale (cifra 14) e nelle disposizioni particolari del concorso (pos. 221.100) era segnalato chiaramente che contro gli stessi era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. In tempo utile, per il lotto MS-SC settore __________, qui in discussione, sono giunte al committente le offerte di 19 ditte del ramo. Fra queste vi erano quelle del consorzio formato dalle imprese RI 1, RI 2 e RI 3 (Consorzio) di fr. 6'904'950.05 e quella della CO 1 (CO 1), dell'importo di fr. 7'249'940.65. Escluse tre offerte e valutate le 16 restanti in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione preannunciati, la Divisione delle costruzioni ha allestito la graduatoria, che per quanto riguarda le prime due concorrenti si presenta come segue:
Peso
Consorzio
CO 1
nota
punti
nota
punti
Prezzo
50%
6.00
300.00
5.50
274.87
Attendibilità
22%
5.04
110.84
6.00
132.00
Organizzazione offerente
20%
120.00
6.00
120.00
6.00
6.00
6.00
6.00
Apprendisti
5%
5.75
28.75
6.00
30.00
Perfezionamento prof.
3%
4.25
12.75
6.00
18.00
Totale
572.34
574.87
Fondandosi su questa valutazione e sulla proposta di delibera del 10 dicembre 2018, con risoluzione del 16 gennaio 2019 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa alla CO 1, classificatasi al primo posto con 574.87 punti.
C. Contro tale decisione il Consorzio, secondo in graduatoria con 572.34 punti, è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la delibera in proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Il ricorrente ha eccepito per cominciare che la decisione impugnata non è sufficientemente motivata. Nel merito, dopo aver rilevato che le gare di appalto concernenti i lavori di manutenzione delle strade cantonali per il periodo 2019-2022 sono state suddivise in 8 settori e pubblicate in due momenti diversi (settori 1, 4 e 5 sul FU n. __________ del 20 luglio 2018 e settori 2, 3, 6, 7 e 8 sul FU n. __________ del 21 settembre 2018), ha sollecitato l'esclusione delle ditte E__________, M__________ e G__________ in applicazione dell'art. 25 LCPubb. A mente sua, la partecipazione delle predette società, controllate dalle stesse persone (), ostacolerebbe una libera ed efficace concorrenza. Questa sarebbe inoltre intralciata dal fatto che un gruppo di imprese di costruzione si sarebbe accordato preventivamente per presentare in modo preordinato delle offerte destinate ad influenzare il prezzo medio e, di conseguenza, l'esito delle gare di appalto, con un successo almeno nei settori 1, 2, 4, 5, 7 e 8. È infatti indubbio che le ditte G (collegata, come detto, alle imprese E__________ e M__________), __________ (aggiudicataria del settore __________), __________ (aggiudicataria del settore __________), __________ (aggiudicataria del settore __________) ed __________ (collegata alla ditta __________ che, in consorzio con la __________, si è aggiudicata il settore __________) abbiano concorso nel settore __________, pur non avendo con lo stesso alcun legame territoriale e quindi, apparentemente, alcun interesse diretto alla delibera. Il Consorzio ha precisato che questo modus operandi - lesivo della LCPubb, del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500), come pure della legge federale sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza del 6 ottobre 1995 (LCart; RS 251) - è sistematicamente riproposto negli altri (7) settori; da qui la richiesta di acquisire agli atti tutti i rispettivi incarti. L'insorgente ha infine sostenuto che prima della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte nel settore __________, i rappresentanti della CO 1 avrebbero sollecitato un incontro con l'amministratore unico della RI 2, per poi rifiutare, al termine dello stesso, una collaborazione di quest'ultima nel senso di partecipare ad un consorzio in vista delle gare d'appalto.
D. a. All'accoglimento del ricorso si è opposta la Divisione delle costruzioni, la quale ha innanzi tutto contestato la pretesa violazione del diritto di essere sentito, sostenendo che il rapporto di valutazione del 21 settembre 2018 cui viene fatto riferimento nella risoluzione governativa impugnata, altro non è che la Tabella riepilogativa del Settore , __________ contenuta nella Nota accompagnatoria al progetto di risoluzione di delibera ed annotando che il ricorrente ha potuto prendere visione dei punteggi parziali che hanno generato il proprio punteggio complessivo durante un incontro svoltosi il 24 gennaio 2019 con la stazione appaltante. Nel merito, ha difeso il proprio operato rilevando che le censure dell'insorgente circa la paventata distorsione della concorrenza, in assenza di riscontri probatori concreti, esulano dalla questione specifica della correttezza dell'aggiudicazione effettuata per rapporto alla verifica, al giudizio e ai punteggi assegnati alle offerte pervenute. Ha inoltre osservato che, conformemente alla prassi sviluppata da questo Tribunale, il semplice fatto che le ditte E, M__________ e G__________ siano co-amministrate da membri della famiglia __________ di __________, non è sufficiente per invalidare le loro offerte in applicazione dell'art. 25 lett. d e f LCPubb.
b. Al pari della committenza, anche l'aggiudicataria ha postulato il rigetto del gravame, rilevando per cominciare che il rinvio ai criteri di aggiudicazione ed al rapporto di valutazione del 21 settembre 2018, del quale gli insorgenti hanno ricevuto copia cartacea, è perfettamente sufficiente quale motivazione della delibera impugnata. La CO 1 ha soggiunto che non v'è nulla di anomalo nella partecipazione di una ditta alle gare per settori diversi. Posto che la stessa documentazione del concorso consentiva l'inoltro di più offerte per più lotti, l'allusiva indicazione di non aver alcun legame territoriale con determinati settori e quindi alcun interesse alle relative delibere, cade mestamente nel vuoto. Prive di fondamento appaiono anche le censure relative al fatto che più concorrenti abbiano i medesimi amministratori, come pure quelle riferite ad una neppur troppo velata accusa di un accordo. Senza alcun titolo il ricorrente si erge a interprete degli interessi altrui e formula congetture totalmente destituite di fondamento; la puntuale elencazione delle partecipazioni e delle delibere ottenute o meno dalle altre imprese per ogni settore posto a concorso, ha affermato la deliberataria, è un esercizio perfettamente inutile e privo di portata giuridica. Esso è fine a sé stesso e dimostra semmai che il ricorrente è in possesso di tutte le risoluzioni concernenti le (8) delibere, anche se ha concorso solo per il settore __________. Non vi è nulla di illegale, ha affermato per finire la CO 1, nel fatto di aver discusso con la ditta RI 2 di un possibile consorzio in vista delle gare di appalto.
c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. Con la replica il ricorrente ha dato atto di aver potuto visionare, in occasione dell'incontro del 24 gennaio 2019, i punteggi parziali che hanno generato il proprio punteggio complessivo ottenendo un estratto relativo alla propria situazione confrontata a quella dell'aggiudicataria; rileva tuttavia che le spiegazioni fornitegli oralmente, come pure gli atti dell'incarto consultati presso questo Tribunale, sono insufficienti per poter valutare la correttezza dei calcoli effettuati in applicazione dei criteri di aggiudicazione; manca infatti una tabella di calcolo dalla quale si possa in particolare desumere come la stazione appaltante sia arrivata ad attribuire, per il criterio dell'attendibilità del prezzo, i punteggi 6 e 5.04. Per il resto, i membri del consorzio hanno riaffermato che il fatto che alla gara abbiano partecipato tre concorrenti amministrate dalle stesse persone, rispettivamente un gruppo di imprese al solo scopo di influenzare la determinazione del prezzo medio e, di conseguenza, il risultato del punteggio relativo al criterio di aggiudicazione 2, rappresenta un ostacolo alla concorrenza.
F. Con le successive comparse scritte le parti hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si dirà, ove occorra, nei seguenti considerandi.
G. Con scritti del 29 marzo e 19 aprile 2019 il consorzio ricorrente ha rinnovato la richiesta di acquisire agli atti tutti gli incarti completi delle 8 gare di appalto, ed in particolare le 8 risoluzioni del Consiglio di Stato con cui sono stati deliberati i lavori di manutenzione stradale per il periodo 2019-2022 per tutti gli 8 settori.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non è necessario procedere all'assunzione delle prove (testimoni, perizia) sollecitate dall'insorgente, siccome insuscettibili di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 25 cpv. 1 LPAmm; cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3). Né occorre acquisire agli atti gli incarti completi dei concorsi indetti per aggiudicare gli altri sette lotti di lavori di manutenzione delle strade cantonali ai quali l'insorgente nemmeno ha preso parte. Come si vedrà nel seguito, i fatti determinanti per la pronuncia del presente giudizio emergono già con sufficiente chiarezza dal carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente, nonché dall'ulteriore documentazione esibita dalle parti nelle rispettive comparse scritte.
2.1. La natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale: giusta l'art. 46 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti con l'indicazione dei mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa e a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1; 123 I 31 consid. 2c; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 26). L'art. 33 cpv. 2 LCPubb prescrive che la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto sospensivo. Dal canto suo, l'art. 56 cpv. 2 del regolamento cantonale di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) specifica che la notifica delle decisioni di selezione o di aggiudicazione da parte del committente deve contenere le seguenti indicazioni:
a) nome e indirizzo del o degli aggiudicatari o selezionati;
b) tipo di procedura impiegata;
c) oggetto e entità della commessa;
d) motivi essenziali dell'esclusione dall'aggiudicazione;
e) termini di ricorso e tribunale competente.
Ferma restando l'esigenza di soddisfare i requisiti minimi richiesti dalle predette norme che disciplinano specificatamente le commesse pubbliche, le decisioni di esclusione e aggiudicazione devono essere in ogni modo convenientemente motivate, conformemente alle esigenze minime che discendono dal diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Per risultare adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole in ordine alle valutazioni operate dalla committenza; la stessa può anche essere succinta, risultare dai diversi considerandi componenti la decisione o fare riferimento ad altri atti, ma i destinatari della decisione devono essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso (cfr. STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017, consid. 5.2.1; 2C_630/2016 del 6 settembre 2016, consid. 5.2 e rimandi; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017, consid. 2.1). La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (cfr. DTF 135 I 187 consid. 2.2; 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono nondimeno essere sanate davanti all'istanza di ricorso: a tal fine occorre che il committente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti addotti (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2; RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017 consid. 2.1 e rimandi, 52.2011.288 del 12 settembre 2011 consid. 2.1).
2.2. Nel caso concreto, con la decisione impugnata il committente ha giustificato l'aggiudicazione della commessa alla CO 1 indicando i punteggi complessivi conseguiti dai concorrenti con riferimento alle risultanze del rapporto di valutazione del 21 settembre 2018. Ora, è ben vero che il documento in questione non risulta essere stato allegato alla querelata risoluzione governativa. È tuttavia altresì vero che in sede di risposta l'ente banditore ha illustrato ulteriormente le ragioni della propria decisione precisando, da un lato, che il citato rapporto di valutazione altro non è che la Tabella riepilogativa del Settore __________, __________, contenuta nella "Nota accompagnatoria al progetto di risoluzione di delibera" contenuta nell'incarto completo e rilevando, dall'altro lato, che l'insorgente aveva potuto prendere visione dei punteggi parziali che avevano generato il proprio punteggio totale (572.34), ottenendo un estratto relativo alla propria situazione confrontata a quella dell'aggiudicataria, in occasione dell'incontro svoltosi il 24 gennaio 2019. Con la duplica, alla quale l'ente banditore ha allegato le (richieste) tabelle di valutazione del criterio dell'attendibilità del prezzo per tutti gli 8 settori, ha illustrato la formula relativa all'assegnazione dei punteggi per il criterio dell'attendibilità del prezzo, esponendo i passaggi matematici che l'hanno indotto ad attribuire (per il settore __________) all'insorgente la nota 5.04 e alla deliberataria la nota 6. In simili evenienze il Consorzio non può dolersi con successo di una violazione del diritto di essere sentito o di altre disattenzioni che consentano di accogliere la prima censura sollevata nel suo gravame. Ogni eventuale lesione del suo diritto di essere sentito sarebbe stata comunque e ampiamente sanata in questa sede.
a. non adempiono ai criteri di idoneità;
b. hanno dato al committente indicazioni false;
d. hanno comportamenti tali da impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante;
e. sono oggetto di una procedura di concordato o di fallimento;
f. hanno i medesimi titolari di offerenti che non adempiono ai principi dell'art. 5 o sono controllati dalle stesse persone;
g. hanno i medesimi titolari di offerenti esclusi ai sensi dell'art. 45 o sono controllati dalle stesse persone.
Come segnalato dall'ente banditore, questo Tribunale ha già avuto modo di esprimersi in merito alla portata del motivo di esclusione di cui alla lett. f. Ha in particolare rilevato che lo stesso, previsto allo scopo precipuo "di frenare […] il fenomeno di quelle aziende che, essendo in mora con il pagamento delle imposte o con l'osservanza delle leggi previdenziali, concorrono all'assegnazione di commesse pubbliche con altri nominativi societari, aventi comunque la stessa sostanza aziendale" (cfr. rapporto 19.01.2001 della commissione della legislazione sul messaggio concernente la LCPubb, pag. 15), non intende escludere dalla gara tutte le ditte concorrenti che abbiano i medesimi titolari o siano controllate dalle medesime persone, ma soltanto quelle nelle quali operano persone attive a livello dirigenziale in ditte che non si attengono ai principi dell'art. 5 LCPubb (RDAT II-2002 n. 40 consid. 2.1; STA 52.2016.611 del 30 marzo 2017 consid. 2.1, 52.2003.113 del 30 aprile 2003 consid. 3.1). Pure dal testo normativo, dal 2011 riformulato in modo più chiaro, si evince che ai fini dell'esclusione non basta che vi sia identità a livello di titolari o di detentori del potere di disposizione, ma occorre anche che questi dirigenti siano attivi in seno ad aziende che disattendono i principi suddetti, segnatamente a ditte che sono in mora con il pagamento degli oneri sociali. Non è necessario che queste ultime partecipino al concorso. Lo scopo della norma è invero quello di estromettere dalla gara quelle imprese che sono soltanto l'emanazione di altre ditte, impedite a partecipare o comunque da escludere perché disattendono il principio in questione. Non è quello di impedire a certe società di partecipare ad un concorso soltanto perché hanno i medesimi titolari o sono controllate dalle medesime persone (cfr. RDAT II-2002 n. 40 consid. 2.2). Lo stesso principio vale dunque per il motivo previsto all'art. 25 lett. g LCPubb, che impone l'estromissione dalla gara degli offerenti che hanno i medesimi titolari di concorrenti esclusi ai sensi dell'art. 45 (a titolo di sanzione amministrativa) o sono controllati dalle stesse persone.
3.2. 3.2.1. Per decretare l'esclusione dalla procedura, l'art. 25 lett. d LCPubb esige dal canto suo che i concorrenti abbiano comportamenti tali da impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante. Essi devono quindi assumere iniziative concrete, finalizzate al conseguimento dell'aggiudicazione. Simili comportamenti sono nel contempo considerati gravi violazioni della LCPubb (art. 45 cpv. 2 lett. f LCPubb), per i quali è comminata una pena pecuniaria e/o l'esclusione da ogni aggiudicazione per un periodo massimo di 5 anni (art. 45 cpv. 1 LCPubb). Questa Corte ha già avuto modo di stabilire che la violazione prevista dall'art. 45 cpv. 2 lett. f LCPubb si riallaccia all'art. 5 LCart, che considera illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace (cpv. 1; cfr. RtiD I-2016 n. 14 consid. 2.3 con rinvii). Di analogo tenore è l'art. 11 lett. e della legge federale sugli acquisti pubblici del 16 dicembre 1994 (LAPub; RS 172.056.1), al quale gli art. 25 lett. d e 45 cpv. 2 lett. f LCPubb s'ispirano, che esige addirittura che i concorrenti abbiano pattuito comportamenti, ossia stipulato intese di tipo cartellistico, quali offerte fiancheggiatrici, suscettibili di intralciare in modo rilevante il gioco della concorrenza (cfr. Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, n. 524 segg.). Simili intese disattendono in effetti l'obiettivo di promuovere un'efficace e libera concorrenza tra gli offerenti (art. 1 lett. b LCPubb), quello di favorire un impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche, rispettivamente quello di garantire la parità di trattamento tra tutti gli offerenti (art. 1 lett. d e lett. c LCPubb; RtiD I-2016 n. 14 consid. 2.3 con rinvii). 3.2.2. Nel fatto di avere i medesimi amministratori o di essere controllate dalle stesse persone non è ravvisabile alcun comportamento illecito. È un semplice dato di fatto, che può assurgere a indizio di un'intesa di tipo cartellistico soltanto in concorso con altri elementi. Non è quindi atto, da solo, a giustificare l'esclusione delle offerte (STA 52.2016.611 citata consid. 2.2.2, 52.2003.113 citata consid. 3.3). La LCPubb non vieta di principio a due società diverse, che fanno capo agli stessi titolari o sono controllate dalle stesse persone, di inoltrare ognuna un'offerta per lo stesso concorso. Né impedisce d'altra parte ad uno stesso partecipante di insinuare due distinte offerte per la medesima gara (cfr. al riguardo: STA 52.2011.41-51 del 16 febbraio 2011 consid. 3; 52.2007.35 del 21 febbraio 2007 consid. 3.2).
4.2. Le imprese G__________, E__________ e M__________ sono società giuridicamente indipendenti, nei cui consigli di amministrazione siedono, fra gli altri, . È pertanto innegabile che le tre ditte siano in parte amministrate dalle stesse persone. Tale circostanza non basta tuttavia a rimproverare alle predette offerenti alcun comportamento tale da impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante (art. 25 lett. d LCPubb). In particolare, il semplice fatto che le imprese in discussione siano giunte al 7°, 12°, rispettivamente 15° posto della graduatoria per il settore , non consente ancora di concludere che esse abbiano preso parte al concorso senza avere apparentemente alcun interesse diretto all'aggiudicazione né che le loro offerte fossero destinate intenzionalmente all'insuccesso. Il ricorrente si limita ad addurre le predette circostanze quali indizi di una concertazione delle offerte, non sostanzia tuttavia le sue affermazioni con elementi concreti tali da far pensare che le ditte G, E e M__________ abbiano preso accordi illeciti al fine di distorcere il gioco della concorrenza. Nulla agli atti permette del resto di confermare i sospetti dell'insorgente. Come meglio esposto al consid. 3, la semplice partecipazione alla gara da parte di ditte amministrate dalle stesse persone non può condurre alla loro esclusione, ritenuto che né l'ordinamento delle commesse pubbliche, né le disposizioni di gara concretamente applicabili, impediscono d'altronde l'inoltro di offerte multiple da parte di uno stesso concorrente.
5.2. Ora, gli atti di gara disponevano che per la commessa in oggetto i concorrenti potevano inoltrare più offerte (concorrente in più lotti) e che nel caso in cui un offerente risultasse possibile aggiudicatario di più lotti, sarebbe stato il committente a decidere quale settore assegnargli. Ogni concorrente poteva aggiudicarsi infatti al massimo uno dei tre settori in appalto (cfr. la pos. 134.100/200 CPN 102). Nel caso concreto, nulla vietava a un'impresa di costruzione di presentare un'offerta in più settori e non solo in quello dove ha sede ed è operativa. La circostanza per cui il gruppo di imprese citate dal ricorrente abbia inoltrato delle offerte anche in settori geograficamente sfavorevoli non basta tuttavia a rimproverare loro alcun comportamento tale da impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante (art. 25 lett. d LCPubb). Concorrenza che non può dirsi intralciata neppure per il (solo) fatto che i rappresentanti della CO 1 e l'amministratore unico della RI 2 si sarebbero incontrati, prima dell'inoltro delle offerte, per discutere di un'eventuale collaborazione in vista della partecipazione alle gare d'appalto. Il Consorzio si limita infatti ad addurre i predetti fatti quali indizi di un accordo interaziendale destinato ad influenzare il prezzo medio determinante per calcolare il punteggio relativo all'attendibilità del prezzo, non sostanzia tuttavia le sue affermazioni con elementi concreti tali da far supporre che le ditte in questione abbiano preso accordi illeciti al solo fine di falsare il risultato del punteggio relativo all'attendibilità del prezzo e, quindi, l'esito delle gare d'appalto. Nulla agli atti permette di confermare i sospetti del ricorrente ed in queste condizioni, non spetta di certo al Tribunale di ricercare d'ufficio la verità. Anche queste censure ricorsuali si avverano pertanto infondate.
6.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos. 224.100 cifre 1-5 delle disposizioni particolari CPN 102). Ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto più che nessuna ditta ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per le partecipanti alla procedura, quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 lett. a e c LCPubb).
7.2. In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 38 cpv. 1 LCPubb). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (STA 52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 3; DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.).
7.3. Attendibilità dell'offerta
7.3.1. Il criterio d'aggiudicazione riferito all'attendibilità dei prezzi è stato introdotto per porre un ulteriore freno, in aggiunta a quello costituito dai criteri qualitativi, a corse dissennate al prezzo più basso. Offerte eccessivamente aggressive dal profilo del prezzo o addirittura sottocosto non garantiscono infatti prestazioni qualitativamente ineccepibili. Il risparmio conseguito dal committente aggiudicando la commessa ad un concorrente che propone un prezzo particolarmente vantaggioso in questi casi può tradursi in una prestazione qualitativamente scadente ed in spese per riparazioni o adeguamenti. Corretti e conformi alle finalità della legge sulle commesse pubbliche appaiono di conseguenza tutti quei criteri che permettono di prevenire simili distorsioni del mercato, sottoponendo a preventiva verifica l'adeguatezza del prezzo offerto.
Questo particolare criterio d'aggiudicazione valuta in sostanza i prezzi delle singole offerte in base al loro scostamento rispetto ad un prezzo medio (detto anche prezzo di riferimento; Prif), che il committente considera ottimale dal profilo dell'attendibilità, intesa come capacità di fornire una prestazione qualitativamente ineccepibile. Questo prezzo medio o di riferimento può scaturire dalla media delle offerte inoltrate, da un preventivo interno allestito dal committente e reso noto soltanto dopo l'apertura delle offerte oppure dalla media delle offerte inoltrate, ponderate con il preventivo interno del committente, eventualmente moltiplicato per un determinato fattore allo scopo di conferirgli maggior peso. Il metodo di valutazione dell'attendibilità del prezzo, escogitato dai servizi dello Stato, si ispira alla funzione di densità delle probabilità, comunemente detta curva a campana o di Gauss che viene tuttavia semplificata, in modo da assegnare:
la nota massima (6.00) a tutte le offerte che si situano all'interno di una fascia, determinata dal prezzo di riferimento (Prif) aumentato o diminuito di una percentuale predeterminata dal committente (+/- f1),
le ulteriori note (da 1.00 a 5.00) in proporzione lineare alle offerte collocate all'interno di un'ulteriore fascia, più ampia, anch'essa definita in base al prezzo di riferimento aumentato o diminuito di un'ulteriore percentuale (+/- f2), di regola più consistente della precedente (f2 > f1),
escludendo semmai dall'aggiudicazione le offerte che si situano al di sotto di una nota limite.
Le opinioni sulla bontà del criterio in esame possono divergere. Esso trova i suoi limiti quando la commessa ha per oggetto prestazioni particolari, ove non sono noti prezzi di mercato correnti, rispettivamente quando il numero delle offerte inoltrate risulta particolarmente ridotto. All'interno di questi limiti, esso sfugge tuttavia alla critica. Il criterio è infatti di natura oggettiva. Si fonda su considerazioni pertinenti e non intralcia per nulla una libera ed efficace concorrenza. Semmai, la rafforza, contrastando concertazioni illecite tra concorrenti (p. es. mediante l'inoltro di offerte d'appoggio). Prevenendo offerte sottocosto, qualitativamente scadenti, il criterio promuove inoltre un impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche. Obiettivo, questo, che non si identifica con il minor costo, bensì con il miglior rapporto tra la qualità ed il prezzo. Essendo diversi i metodi applicabili ed i risultati che ne conseguono, il committente è tenuto ad indicare già in sede di documentazione di gara come intende valutare questo criterio (STA 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 4.2.1 e riferimenti).
7.3.2. Nel caso concreto, il capitolato (pos. 224.100 cifra 2) prevedeva che l'attendibilità dei prezzi delle offerte sarebbe stata valutata in base alla seguente formula:
nota punteggio
Prezzo uguale all'importo di riferimento +/- 10% 6 nota x 100 x pond. relativa
Prezzo +/- 30 % rispetto all'importo di riferimento 0 nota x 100 x pond. relativa
Per gli altri prezzi interpolazione lineare.
Le offerte che conseguono punti 0 in questo criterio verranno scartate.
L'importo di riferimento viene definito quale media di tutte le offerte valide pervenute trascurando, qualora il numero di tali offerte sia uguale o superiore a 5, le offerte rispettivamente più bassa e più alta (cioè gli importi estremi). In caso di offerte equivalenti, verrà trascurato un solo importo estremo.
In altri termini, per la valutazione del criterio relativo all'attendibilità del prezzo, faceva stato la seguente curva a campana:
6 –
5 –
4 –
3 –
2 –
1 –
0
Pmin Pinf Prif Psup Pmax
f1 f1
10% 10%
30% 30%
Nel caso concreto, sono giunte alla committenza 19 offerte, tre delle quali sono state rettamente escluse. Il prezzo di riferimento (Prif), calcolato in base alla media delle (16) offerte valide inoltrate, trascurando le offerte rispettivamente più bassa (fr. 6'904'950.05) e più alta (8'736'526.65), è risultato pari a fr. 7'955'591.10 (Σ = fr.111'378'275.40 : 14). Considerato che il prezzo dell'offerta inoltrata dalla deliberataria (fr. 7'249'940.65) risulta contenuto nella fascia di +/- 10% del prezzo di riferimento (Psup = fr. 8'751'150.20 / Pinf = fr. 7'160'031.99), l'offerta ha rettamente conseguito la nota massima (6.00). Il prezzo esposto dal ricorrente (fr. 6'904'950.05) si situa invece al di sotto di quello inferiore (Pinf = fr. 7'160'031.99), ma supera in larga misura il prezzo minimo (Pmin = 70% Prif = fr. 5'568'913.77) al quale va attribuita la nota 0. La nota spettante al Consorzio va dunque calcolata in base ad una interpolazione lineare (cfr. pos. 224.100, cifra 2).
Per meglio comprendere il metodo di calcolo applicato dalla committenza occorre partire dal seguente esempio generale, già illustrato in una sentenza di questo Tribunale (cfr. inc. n. 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 4.2.2):
y
y1 1 (x1, y1)
y 3 (x, y)
y2 2 (x2, y2)
x
x2 x x1
In matematica l'interpolazione è un procedimento per determinare in modo approssimato valori incogniti (nell'esempio sopra riportato, il punto 3), partendo da valori noti (1 e 2). Il punto sul segmento che congiunge 1 e 2 è il valore ottenuto mediante l'interpolazione lineare, che è data dalla seguente funzione:
(y – y1) = (y2 – y1) (x – x1) (x2 – x1)
Isolando il fattore "y" - che nella fattispecie concreta corrisponde al valore della nota ricercato - si ottiene:
y = (y2 – y1) * (x – x1)
Nella formula citata compare l'incognita "x" che risulta essere una percentuale rispetto al prezzo di riferimento (Pr) considerato al 100%.
x = (importo offerto : prezzo di riferimento) * 100 – 100
Applicando le formule sopraesposte al caso specifico ne discende anzitutto che l'offerta del ricorrente è inferiore del 13.21% rispetto al Prif [x = (6'904'950.05 : 7'955'591.10)
y = (0 – 6) * (13.21 – 10) + 6 = 5.04 (30 – 10)
Orbene, rivalutata ad opera di questo Tribunale mediante interpolazione lineare secondo la formula prevista dalla posizione 224.100 del capitolato, l'attendibilità del prezzo esposto dal ricorrente consegue 110.88 punti (= nota ponderata al 22%), anziché 110.84 come ritenuto nella tabella riepilogativa del 21 settembre 2018, fatta sua dall'ente banditore. Per il risultato finale, nulla cambia, atteso che l'insorgente rimane comunque secondo in graduatoria con i suoi 572.38 punti complessivi.
Sulla scorta di quanto precede il gravame deve essere respinto, confermando l'impugnata delibera siccome immune da violazioni del diritto.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) e le ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), sono poste a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 8'000.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a suo carico. Il ricorrente rifonderà alla deliberataria fr. 5'000.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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