AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2018.528
Data decisione, Autorità: 28.01.2019, TRAM
Titolo: Bando di concorso. Criteri di idoneità. Referenze. Specifiche tecniche
Incarto n. 52.2018.528
Lugano 28 gennaio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 6 novembre 2018 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
il bando del concorso indetto il 24 ottobre 2018 dal Municipio di CO 1 per aggiudicare la rimozione dei vecchi e la fornitura di 50 nuovi contenitori interrati per la raccolta dei rifiuti solidi urbani (RSU), della carta, del PET, del vetro e dell'alluminio-latta;
ritenuto, in fatto
A. Il 24 ottobre 2018 il Municipio di CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la rimozione dei vecchi e la fornitura di 50 nuovi contenitori interrati per la raccolta dei RSU, della carta, del PET, del vetro e dell'alluminio-latta (FU n. __________ pag. __________). Il bando (cifra 2) e le disposizioni particolari integrate nel capitolato d'appalto (pos. 131.100 CPN 102) fornivano la seguente descrizione della commessa: Oggetto del presente appalto è la sostituzione parziale degli attuali contenitori interrati, per la raccolta degli RSU, della carta, del vetro e dell'alluminio-latta, con un modello molto simile a quelli già sostituiti negli ultimi anni al fine di mantenere una linea estetica coerente nell'arredo urbano del Comune. In particolare si tratta della fornitura franco ogni singola postazione (vedi allegato 2) e della posa di:
contenitori interni rigidi in acciaio zincato per RSU, carta, PET, alluminio-latta e per il vetro, dotati di una piattaforma superiore in alluminio striato;
dispositivi di sicurezza delle vasche atte a garantire la sicurezza della fossa della vasca esterna, quando il contenitore interno viene rimosso per essere vuotato o per la manutenzione;
colonne da applicare ai contenitori interni, simili a quelle già sostituite negli scorsi anni, dotate di dispositivo di sollevamento e vuotatura Kinshofer originale;
piattaforme quadrate e con le seguenti dimensioni di massima pari a circa 2.00x2.00 m e circa 1.60x1.60 m.
L'avviso apparso sul foglio ufficiale (cifra 4) preannunciava che il committente avrebbe esatto il soddisfacimento di specifici requisiti di idoneità (idoneità economica, finanziaria e tecnica del fornitore e idoneità dei contenitori). Medesima indicazione era contenuta nelle disposizioni particolari CPN 102 (pos. 223.102) le quali, per quanto attiene in particolare ai contenitori (compresi di contenitore interno con piattaforma, dispositivo di sicurezza e colonna), specificavano che le caratteristiche tecniche richieste erano contenute nel modulo d'offerta, ai capitoli "Prescrizioni tecniche e specifiche" (pag. 41-42) e "Idoneità dei contenitori" (pag. 49-50). Stando a quest'ultimo documento (pag. 49), le colonne esterne (ovvero tutta la parte che sporge sopra la piattaforma di sicurezza) dovevano essere esteticamente in sintonia con le colonne già posate a __________, rispettando le misure indicate nell'allegato 1. Tra le disposizioni relative ai criteri di idoneità, le pos. 223.300 e 223.400 CPN 102 segnalavano inoltre che i concorrenti dovevano ottemperare i criteri di idoneità previsti dall'art. 34 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) e che al concorso potevano partecipare unicamente le ditte aventi il domicilio e la sede in Svizzera. Il formulario Indicazioni dell'imprenditore (pag. 3) prescriveva dal canto suo quanto segue: Possono partecipare al concorso solo le ditte che producono contenitori interrati da oltre cinque anni, o quelle che le rappresentano e che risultano iscritte all'albo professionale inerente alla presente commessa. Inoltre devono possedere i requisiti indicati nell'art. 34a del RLCPubb. Tra i documenti che i concorrenti erano tenuti ad allegare all'offerta, pena l'esclusione dalla procedura di aggiudicazione, la pos. 252.120 lett. a menzionava la lista delle referenze valide (con la media delle note superiore al 4) di almeno 100 contenitori del modello offerto nella presente gara, forniti e posati fra il 2017 e 2018, mediante la compilazione del/dei "Modulo referenze".
B. La RI 1 (RI 1) è insorta contro il predetto bando di concorso, chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. La ricorrente ha contestato il criterio di idoneità - specificato a pag. 3 del formulario di concorso - che limita l'accesso alla gara ai concorrenti che dispongono dei requisiti previsti dall'art. 34 cpv. 1 lett. a RLCPubb/ CIAP (ditte di pavimentazione ed impresari costruttori). Tale requisito non sarebbe pertinente (le opere inerenti al ramo della costruzione edile sono del tutto marginali) e ostacolerebbe un'efficace e libera concorrenza, impedendo alle ditte operanti unicamente nel settore della fornitura e posa di contenitori per la raccolta dei rifiuti di partecipare al concorso. La RI 1 ha espresso critiche pure in punto alle disposizioni di gara concernenti l'idoneità dei contenitori. A mente della ricorrente, il committente le avrebbe stabilite facendo suo in modo vincolante il contenitore fabbricato unicamente dalla ditta __________ di __________ (__________). Lo provano le dimensioni indicate nell'allegato 1 al modulo di offerta che, di fatto, renderebbero vana la possibilità di presentare delle varianti. La RI 1 ha infine sottolineato che le attuali vasche destinate ad accogliere i contenitori dei rifiuti hanno dimensioni tali da consentire (anche) la posa di altri modelli, aventi le medesime caratteristiche estetiche di quelli richiesti, seppur con dimensioni leggermente difformi dai rigidi limiti imposti dall'ente banditore.
C. a. All'accoglimento del gravame si è opposto il committente, il quale ha osservato per cominciare di essere incorso in un errore di battitura laddove ha indicato, a pag. 3 del formulario di concorso, il rimando al cpv. 1 lett. a dell'art. 34 RLCPubb/CIAP (recte: 34a). La norma di riferimento, ha precisato, voleva essere unicamente l'art. 34 RLCPubb/CIAP. Il Municipio ha invece contestato l'affermazione secondo cui, così come formulate, le prescrizioni di gara favorirebbero la ditta __________. A tal riguardo, la stazione appaltante ha specificato di avere provveduto, negli ultimi anni, a sostituire parte dei propri contenitori interrati originalmente forniti dalla RI 1, in relazione anche al nuovo Piano Particolareggiato del Centro Comune (PPCC) e ai recenti lavori di abbellimento e di nuova pavimentazione stradale dei quartieri comunali. Ha quindi annotato di aver scelto di sostituire i 50 contenitori oggetto della commessa mantenendo il più possibile la stessa linea di arredo urbano, ciò che sarà fattibile solo se i nuovi interrati avranno forma e dimensioni simili a quelli esistenti, da poco sostituiti. L'introduzione nel capitolato delle prescrizioni tecniche (misure massime e minime) di cui all'allegato 1, con un margine di scarto del +/- 10% rispetto al modello della __________, permetterà quindi anche ad altre ditte del settore di inoltrare un'offerta. Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il capitolato non rende vana la possibilità di presentare delle varianti; le stesse sono infatti ammissibili purché venga fornito un modello di interrato con le misure e l'estetica richiesta dagli atti di gara.
b. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è rimasto silente.
D. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole ulteriormente.
a. La ricorrente, pur prendendo atto delle osservazioni del Municipio, ha sottolineato che l'interpretazione data in sede di risposta quo ai requisiti di concorso (formulario, pag. 3) corrisponde ad una modifica delle condizioni di gara, tant'è che le stesse contengono diverse posizioni concernenti il settore della costruzione (tetti, ponteggi, ecc.; pag. 29 e segg.). La RI 1 ha ribadito che le prescrizioni concorsuali sono chiaramente ispirate al prodotto fornito dalla __________. Lo si evince dallo scritto del 16 dicembre 2013 con cui il Municipio, sulla base di una pregressa fornitura di 10 contenitori interrati, avrebbe incaricato la __________ di fungere da consulente per le altre ulteriori forniture (doc. E). Prova ne sarebbe inoltre il fatto che questa ditta ha partecipato alla gara (doc. F). L'effetto scaturito dalle condizioni poste dal committente, ha soggiunto la RI 1, è ben visibile dal numero risicato (3) di ditte che hanno inoltrato un'offerta; solo due di esse dispongono peraltro in Svizzera di contenitori simili a quelli richiesti dal capitolato, ma comunque difficilmente conformi alle prescrizioni del bando. La volontà di limitare ulteriormente la concorrenza, ha rilevato per finire l'insorgente, è chiaramente deducibile anche dal numero sproporzionato delle referenze specifiche richieste per poter partecipare alla gara (fornitura e posa, fra il 2017 e il 2018, di almeno 100 contenitori del medesimo modello di quello offerto). A suo giudizio, apparentemente solo la titolare del prodotto di riferimento potrà vantare un simile numero.
b. Il committente ha dal canto suo contestato la validità del doc. E prodotto dalla ricorrente, annotando di non aver mai redatto una simile missiva in lingua tedesca e rilevando che quella esibita con la replica potrebbe tutt'al più riferirsi alla lettera di referenza che il 16 dicembre 2013 l'arch. __________, funzionario del Comune di CO 1, ha inviato alla __________ confermando la funzionalità del sistema sotterraneo di 10 contenitori interrati che aveva fatto sostituire nel 2011 (doc. 1) e nella quale il Comune non ha comunque indicato che l'avrebbe incaricata di fungere da consulente per le altre ulteriori forniture. Indipendentemente dall'autenticità o meno del doc. E, lo stesso non menziona in nessuna delle sue parti un eventuale incarico per ulteriori consulenze, come vorrebbe far credere la RI 1. L'ente appaltante ha rilevato per finire che il numero di offerte presentate è minimo, non a causa di fantomatiche restrizioni tecniche relative al capitolato, ma poiché in pochi erano interessati al tipo di bando pubblicato dal Municipio di CO 1.
Considerato, in diritto
1.2. In quanto operante nel campo del commercio di prodotti legati al settore della raccolta dei rifiuti (vedi estratto RC consultabile in internet), la RI 1 è senz'altro legittimata a contestare gli elementi del bando - e i relativi atti - pubblicati dalla stazione appaltante (art. 37 lett. a LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.3. Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza istruttoria. Per le ragioni che saranno meglio esposte in appresso, non occorre in particolare procedere al richiamo dell'originale del doc. E, né indagare sui motivi per i quali la ricorrente ne fosse in possesso, come postulato dal Municipio (art. 25 cpv. 1 LPAmm; cfr. consid. 4.2).
Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb). Ipotesi, questa, che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il bando e i relativi documenti di gara, il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano insostenibili, in quanto fondate su considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti lesive dei diritti costituzionali (RtiD II-2011 n. 8 consid. 2; STA 52.2018.133 del 25 giugno 2018 consid. 2, 52.2017.42 del 24 aprile 2017 consid. 2, 52.2015.498 dell'8 gennaio 2016 consid. 2).
3.1. Secondo l'art. 20 cpv. 1 LCPubb, il committente può esigere dall'offerente la prova dell'idoneità finanziaria, economica e tecnica. A tal fine precisa i criteri di idoneità, tenuto conto della legislazione speciale. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte (art. 5 lett. c LCPubb). Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa (vedi art. 34 RLCPubb/CIAP) o dal committente mediante il capitolato in funzione di sue specifiche esigenze. L'accertamento preliminare dell'idoneità dei concorrenti non ha luogo soltanto nell'ambito della procedura di concorso secondo il metodo selettivo, ma anche nella procedura di concorso monofase. Anche nei concorsi indetti secondo questo tipo di procedura, occorre in effetti valutare preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi i concorrenti inidonei come impongono gli art. 25 lett. a LCPubb e 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (STA 52.2011.458 del 5 gennaio 2012, 52.2010.132 del 7 giugno 2010 e 52.2010.123 del 7 maggio 2010; per i concorsi retti dal CIAP cfr. invece STA 52.2012.426 dell'11 gennaio 2013 e 52.2010.267 del 23 agosto 2010).
3.2. In concreto, la commessa posta a concorso dal Municipio di CO 1 concerne la sostituzione parziale degli attuali contenitori interrati per la raccolta dei rifiuti (rimozione dei contenitori esistenti e fornitura e posa di 50 nuovi contenitori interni dotati di una piattaforma superiore, dei dispositivi di sicurezza delle vasche e di colonne esterne). Come illustrato in narrativa, il committente ha fissato diversi criteri di idoneità (cfr. cifra 4 del bando e pos. 223 CPN 102), aprendo la gara alle ditte che producono contenitori interrati da oltre cinque anni, o quelle che le rappresentano e che risultano iscritte all'albo professionale inerente alla presente commessa e chiedendo fra l'altro ai concorrenti di dimostrare (mediante la produzione di un'apposita lista di referenze) di aver fornito e posato, fra il 2017 e il 2018, almeno 100 contenitori del medesimo modello di quello offerto nell'ambito della presente gara (cfr. le pos. 224.100 a pag. 12 e 252.120; vedi anche "Prescrizioni di concorso" cifra 4 a pag. 40 e "Prescrizioni tecniche e specifiche" cifra 20 a pag. 42 del modulo d'offerta).
3.2.1. Nonostante l'infelice formulazione della clausola riferita ai requisiti di concorso contenuta nel formulario "Indicazioni dell'imprenditore" (pag. 3), che richiedeva ai concorrenti il possesso dei requisiti indicati nell'art. 34a RLCPubb, nella presente fattispecie è evidente che il committente non ha inteso limitare l'accesso alla gara alle sole imprese di pavimentazione e impresari costruttori alle quali si applicherebbe semmai l'art. 34 cpv. 1 lett. a RLCPubb/ CIAP. La stessa autorità comunale lo ammette, annotando di essere incorsa in un errore di battitura laddove ha fatto riferimento all'art. 34a RLCPubb/CIAP, norma che, tra l'altro, nemmeno esiste. Lo si evince del resto dalle stesse disposizioni particolari CPN 102 del capitolato, che in più posizioni richiedono, rettamente, l'ottemperamento dei requisiti di idoneità di cui all'art. 34 RLCPubb/CIAP (cfr. pos. 223.101 e 223.200). A torto l'insorgente sostiene dunque che le puntualizzazioni operate al riguardo dalla committenza in sede ricorsuale costituirebbero un'inammissibile modifica delle condizioni di gara.
3.2.2. Per quanto riguarda poi la referenza richiesta per poter partecipare alla gara, si ricorda in generale che le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. Dottrina e giurisprudenza ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid. 2.1-2.2 con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina; RtiD I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2014.199 dell'8 settembre 2014 consid. 5.5.1; cfr. inoltre Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3 ed., Zurigo 2013, n. 618 segg.; Martin Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Friborgo 2008, pag. 64 segg.).
Ora, alla luce del lavoro appaltato, nulla permette di ritenere che nella pretesa di apportare quale referenza la fornitura e posa, fra il 2017 e il 2018, di almeno 100 contenitori del medesimo modello di quello offerto il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale di cui fruisce in materia. Se è vero che l'ente banditore ha previsto un criterio di idoneità destinato a valutare l'esperienza e la competenza dei concorrenti nel campo specifico in funzione della quantità di contenitori forniti e posati in un determinato periodo, ciò che senz'altro andrà a vantaggio di ditte attive da più tempo e con mandati importanti, è pur vero che una simile pretesa non appare atta a ledere il principio volto a garantire un'efficace e libera concorrenza. L'insorgente dimentica che il concorso indetto dal Municipio è aperto a tutte le ditte che producono contenitori interrati da oltre cinque anni, o quelle che le rappresentano e che risultano iscritte all'albo professionale inerente alla presente commessa, aventi il domicilio e la sede in Svizzera. È quindi assai verosimile che sull'insieme del territorio nazionale vi siano più ditte in grado di fornire una simile prova. Il numero di referenze richieste per un totale di 100 contenitori, da intendersi come somma complessiva dei quantitativi di tutte le referenze presentate e riferite agli anni 2017 e 2018 (cfr. pos. 224.100 ad E, pag. 12 CPN 102), vagamente criticato dalla ricorrente, non appare insomma insostenibile. D'altra parte, le regole del concorso vanno impostate in funzione della commessa occorrente al committente, non secondo le rivendicazioni che permettano a potenziali offerenti senza adeguate esperienze di partecipare alla gara. Anche i rimproveri rivolti contro le referenze vanno pertanto respinti.
4.2. Il modulo d'offerta, ai capitoli "Prescrizioni tecniche e specifiche" (pag. 41-42) e "Idoneità dei contenitori" (pag. 49-50), elencava nel dettaglio le caratteristiche tecniche dei contenitori interni, della piattaforma, dei dispositivi di sicurezza e delle colonne, inclusi nell'oggetto della commessa (vedi consid. A di narrativa). In particolare, dalla descrizione emergeva che:
Ora, a torto la ricorrente sostiene che le predette condizioni di gara sarebbero chiaramente ispirate al prodotto fornito dalla __________, che il committente avrebbe fatto suo in modo vincolante, limitando illecitamente la cerchia di potenziali concorrenti. Se è ben vero che, come visto, l'ente banditore ha redatto i documenti del concorso in modo assai preciso indicando fra l'altro, nell'allegato 1, le misure minime e massime delle colonne esterne, altrettanto evidente è che lo stesso non ha inserito nel capitolato prescrizioni menzionanti prodotti di una determinata fabbricazione o provenienza o di una ben precisa marca. Il committente in questa sede ha peraltro spiegato che la sostituzione degli interrati oggetto della commessa si inserisce nell'ambito dei lavori di abbellimento e di nuova pavimentazione stradale dei quartieri comunali volti ad attribuire maggiore decoro e pregio alle strade comunali e che la scelta di sostituire i vecchi interrati con quelli nuovi aventi forma e dimensioni simili a quelli esistenti, recentemente sostituiti, si giustifica dalla necessità di mantenere il più possibile la stessa linea estetica di arredo urbano. Le dimensioni previste nell'allegato 1 contengono peraltro un margine di scarto (+/- 10%) e i concorrenti hanno la facoltà di presentare delle varianti, cosicché, a maggior ragione, non si può certo sostenere che il committente avrebbe favorito la ditta __________ escludendo qualsiasi concorrenza. L'ente banditore non ha imposto la fornitura di uno specifico prodotto. Nessuna violazione del divieto sancito dagli art. VI cpv. 3 AAP e 16 cpv. 2 RLCPubb/CIAP è stata dunque posta in essere dalla stazione appaltante. Invano la ricorrente, richiamandosi allo scritto prodotto in replica sub doc. E, afferma che la partecipazione della __________ alla gara (cfr. doc. F) solleva seri dubbi sulla compatibilità con il divieto di partecipazione posto dall'art. 16 cpv. 6 RLCPubb/CIAP. Ci si può esimere dal soffermarsi sulla validità e veridicità del documento, messa in discussione dal Municipio, così come sui motivi per i quali la RI 1 ne fosse in possesso, visto che dallo scritto in questione non emerge affatto che l'ente banditore avrebbe incaricato la __________
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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