AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2014.21
Data decisione, Autorità: 05.08.2016, TRAM
Titolo: Zona con esclusione dell'edificazione: istituzione del vincolo speciale non sufficientemente motivata
Incarto n. 90.2014.21
Lugano 5 agosto 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente Matea Pessina, Attilio Rampini, supplente
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 9 maggio 2014 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 18 marzo 2014 (n. 1366), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore e del piano regolatore particolareggiato dei nuclei storici di Morbio e Ligrignano del comune di Morbio Inferiore;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, RI 2 e RI 3 sono comproprietari in ragione di 1/3 ciascuno dei mapp. 369, 921 e 1741 di Morbio Inferiore in località Lischée. I fondi formano un vasto comparto (10'422 mq) inedificato, delimitato a nord da via Campo sportivo, a est da un rigagnolo (mapp. 368), a sud dal citato corso d'acqua e da via Maestri Comacini e a ovest da via Pumera, oltre alla quale corre parallelo un altro riale (mapp. 468).
b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 13 novembre 1984 (n. 6382) attribuisce i citati fondi alla zona residenziale semi-intensiva (vR3).
B. a. Nella seduta 26 settembre 2011 il consiglio comunale di Morbio Inferiore ha adottato la revisione del piano regolatore e il piano particolareggiato dei nuclei storici di Morbio e Ligrignano. Per quanto qui interessa, una fascia del comparto parallela a via Pumera e profonda 45 m è stata assegnata alla zona semi-estensiva (R3), mentre verso il rigagnolo al mapp. 368 esso è stato attribuito alla zona con esclusione dell'edificazione, ma computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento (i.s.). Inoltre, l'angolo nord del mapp. 369, all'incrocio di via Pumera con via Campo sportivo, è stato gravato di un vincolo per la creazione di un'area pubblica (AP10). Infine lungo il corso d'acqua al mapp. 368 è stata tracciata una linea d'arretramento di 5 m:
Schema
b. Con ricorso 9 maggio 2012 i comproprietari citati in ingresso sono insorti davanti al Consiglio di Stato chiedendo di non approvare la zona AP 10 e quella inedificabile in corrispondenza dei loro fondi, confermando l'assegnazione dell'intera superficie del comparto alla zona R3.
c. Con risoluzione 18 marzo 2014 (n. 1366) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e quello particolareggiato, accogliendo parzialmente il ricorso appena descritto. Esso ha innanzitutto stralciato l'AP 10, attribuendo la relativa superficie alla zona R3. Il Governo ha invece condiviso la zona con esclusione dell'edificazione, ritenendo la scelta del comune sostenuta da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e non costitutiva di disparità di trattamento. Da ultimo, l'Esecutivo cantonale non ha approvato le linee d'arretramento dai corsi d'acqua, retrocedendo gli atti al comune affinché elaborasse una variante che tenesse conto del nuovo quadro normativo entrato in vigore.
C. a. Contro la risoluzione appena descritta RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della zona di non edificabilità in corrispondenza dei loro fondi e la conferma dell'assegnazione di questa superficie alla zona R3. I ricorrenti ritengono che la pianificazione contestata sia priva di interesse pubblico, lesiva dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento e arbitraria. Il Governo avrebbe inoltre leso l'autonomia comunale.
b. Il municipio, in rappresentanza del comune, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per il Consiglio di Stato, resistono al ricorso. Dei loro argomenti si riferirà, ove necessario, in diritto.
c. Le parti hanno rinunciato a un secondo scambio degli allegati.
D. a. Il 12 marzo 2015 il Tribunale ha indetto una giornata di udienze nel comune, alla quale il patrocinatore dei ricorrenti non ha potuto partecipare. In quell'occasione, una delegazione della Corte ha comunque visitato i luoghi della contestazione, documentandoli con alcune fotografie, acquisite agli atti.
b. Il 27 marzo 2015 il giudice delegato ha comunicato ai ricorrenti che, salvo loro richiesta contraria, non avrebbe esperito un nuovo sopralluogo e si sarebbe limitato a trasmettere loro copia delle fotografie, fissando un termine per le conclusioni.
c. Con scritto 10 aprile 2015 i ricorrenti hanno comunicato di rinunciare al sopralluogo.
d. Il 13 aprile successivo il giudice delegato ha quindi trasmesso copia delle istantanee alle parti, fissando loro un termine per le conclusioni. I partecipanti alla procedura non ne hanno formulate.
E. Il 23 giugno 2016 i ricorrenti hanno trasmesso al Tribunale un estratto dei piani dei territori soggetti a pericoli naturali (fenomeni di alluvionamento dei riali laterali), pubblicati il 7 marzo 2016 (FU 15/2016 del 23 febbraio 2016 pag. 1702). Il Tribunale ha intimato lo scritto alle parti, che non hanno formulato osservazioni in merito.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché la procedura che è sfociata nell'approvazione della pianificazione qui contestata è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; cfr. rapporto di pianificazione marzo 2012, pag. 1, 3 segg.), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs gesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit. , n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino, a livello comunale, chiamato piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, le zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro, la cui destinazione può essere ulteriormente precisata e al cui interno possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Le rappresentazioni grafiche possono inoltre definire vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edificio di pregio storico-culturale o della vista panoramica (art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT).
5.1. Tema della presente sentenza è la questione contestata assegnazione della porzione est del comparto alla zona con esclusione dell'edificazione, ma computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento (i.s.), retta dall'art. 41 NAPR, dal seguente tenore:
ART. 41 ZONE CON ESCLUSIONE DELL'EDIFICAZIONE
Sono segnalate sul piano con un tratteggio dello stesso colore della zona.
Queste aree devono, di regola, essere mantenute allo stato naturale e le sistemazioni del terreno devono essere limitate al minimo.
All'interno di queste zone è vietata la costruzione di edifici principali. È inoltre vietata la costruzione di edifici accessori ed impianti sporgenti dal terreno. Sono per contro ammesse le piscine scoperte non sporgenti dal terreno.
Le superfici all'interno delle zone con esclusione dell'edificazione sono computabili nel calcolo delle quantità edificatorie.
Il vincolo d'inedificabilità contestato si sovrappone alla zona edificabile soggiacente che, in concreto, è la zona R3. Lo si deduce dalla lettera della norma appena citata, così come dalla cartografia del piano. Una diversa interpretazione renderebbe inoltre inapplicabile il computo delle quantità edificatorie, non definite dall'art. 41 NAPR. In merito alle ragioni di carattere pianificatorio all'a base del suddetto vincolo, si osserva quanto segue.
5.2. Il comune di Morbio Inferiore era in origine formato da tre nuclei distinti: Morbio, Ligrignano e Fontanella, collegati tra di loro da antiche vie di comunicazione che attraversavano la vasta area agricola in cui erano immersi. L'isolamento dei nuclei e la vastità dei territori che li separavano erano ancora percettibili sino agli anni '60. In seguito al passaggio dall'economia del settore primario a quella dei settori secondario e terziario, il territorio ha mutato funzione, accogliendo le nuove attività produttive, viarie e insediative, sviluppatesi a macchia d'olio, senza un particolare disegno urbanistico. Il comune è oggi dunque caratterizzato da un'edificazione diffusa, senza gerarchia tra i luoghi, ciò che rende difficile per gli abitanti identificarvisi. L'edilizia diffusa ha anche banalizzato la ricchezza morfologica del comune, caratterizzato da parti pianeggianti intervallate da pendii attraversati da corsi d'acqua. Questa lettura del territorio di Morbio Inferiore, desunta dal Rapporto di pianificazione, dev'essere condivisa.
5.3. Sulla base di quest'analisi, il piano in esame si fonda su cinque indirizzi urbanistici, tra i quali figura l'introduzione di spazi liberi all'interno delle zone edificabili (zone agricole, zone edificabili con esclusione dell'edificazione e spazi verdi). Lo scopo di quest'operazione - che è stata condizionata sia dalla valutazione del rischio di dover procedere a indennizzi per espropriazioni materiali, sia dall'esiguità di territorio ancora libero da costruzioni - è quello di mantenere degli interstizi naturali all'interno delle superfici edificabili. Nel piano delle zone sono state così introdotte delle zone con esclusione dell'edificazione - come quella in esame - tendente a arginare l'edificazione diffusa (Rapporto cit., pag. 54). Gli atti formanti il piano in esame, tuttavia, non motivano particolarmente l'istituzione della zona con esclusione dell'edificazione in località Lischée. In sede di risposta al ricorso di prima istanza, il municipio ha spiegato che l'interesse pubblico di questo vincolo sarebbe quello di promuovere un'edificazione orientata lungo via Pumera e, nel contempo, di attrezzare a verde pubblico l'area a contatto con il riale, ciò che rappresenterebbe un valore aggiunto. Grazie al travaso degli indici, attraverso un'edificazione orientata in senso nord-sud (ortogonale a via Pumera) sarebbe comunque possibile edificare due palazzine su tre piani sia sul mapp. 369, sia sul mapp. 921.
5.4. Nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore, il Consiglio di Stato si è limitato a condividere l'istituzione delle zone con esclusione dell'edificazione adottate dal comune (eccetto quella in località Zoca; ris. gov., pag. 38 seg.). Esso ha poi evaso congiuntamente le impugnative inoltrate dai diversi proprietari toccati da questi vincoli, richiamando innanzitutto l'autonomia del comune. In linea generale, esso ha considerato che questi spazi si troverebbero in corrispondenza di punti emergenti e/o importanti nella trama del tessuto insediativo. In relazione al ricorso insinuato dai proprietari dei fondi in località Lischée, il Governo ha semplicemente dichiarato di non ravvisare né argomenti sostanziali, né motivazioni giuridiche per opporsi alla proposta del comune, ritenendo proporzionato il vincolo e non costitutivo di disparità di trattamento.
5.5. In linea di principio interventi volti a conseguire una trama urbanistica di qualità attraverso l'istituzione di zone libere da edifici risponde a un sicuro interesse pubblico. Del resto, la creazione di abitati accoglienti è uno degli scopi che informano la pianificazione del territorio. Tant'è che esso era ancorato all'art. 1 cpv. 2 lett. b vLPT ed è oggi desumibile dall'art. 1 cpv. 2 lett. abis LPT. Sempre in linea di principio, di fronte a una situazione di edilizia diffusa, estesa alla quasi totalità del territorio comunale, l'inserimento all'interno del comprensorio di spazi liberi da edificazione appare pure condivisibile. Il vincolo, tuttavia, non può essere confermato, poiché nel caso concreto risulta insufficientemente motivato. Infatti, dagli atti non è possibile comprendere i criteri alla base della sua ubicazione ed estensione, ossia per quale motivo il comune ha inteso sottrarre quasi un terzo del comparto all'edificazione e quali motivazioni urbanistiche portano a tracciare la linea proprio in quella posizione. Non è sufficiente che il vincolo possa essere giustificato da un profilo generale, occorre infatti spiegare le ragioni di ordine pianificatorio che hanno condotto alla sua individuazione. Il fatto che il comparto sia uno dei pochi spazi liberi da costruzioni e di una certa dimensione non è una motivazione sufficiente, così come non risulta adeguatamente sostanziata l'esigenza di concentrare l'edificazone verso ovest e di orientarla lungo via Pumera. Con queste premesse, il Tribunale - cui non spetta di porre rimedio alle carenze di motivazione del vincolo messe in essere dalle autorità inferiori - non è in grado di verificare la sussistenza di un interesse pubblico preponderante alla sua istituzione, né di sindacarne la proporzionalità. Il ricorso deve dunque essere accolto, annullando il vincolo di esclusione dell'edificazione. Resta impregiudicata la facoltà per il comune di riproporre la pianificazione annullata, a condizione di motivarla compiutamente, in particolare quanto a ubicazione ed estensione dell'area inedificabile, avuto riguardo di specificare ulteriori criteri o obiettivi urbanistici che dovessero giustificarla. L'autorità di pianificazione avrà così inoltre l'occasione di considerare sia la questione relativa allo spazio da riservare alle acque, sia l'avvenuta pubblicazione delle zone di pericolo, evocata dall'insorgente. Quest'ultimo aspetto unitamente all'esito della presente procedura potrebbero anche condurre a un riesame dell'impostazione pianificatoria dell'intero comparto Lischée, posto che siano adempiute le premesse di cui all'art. 21 cpv. 2 LPT. Questione che, esulando dalla presente procedura, non necessita di essere decisa dal Tribunale in questa sede e che dovrà semmai essere in prima battuta affrontata dal comune.
5.6. Anche sotto l'egida della nuova LPAmm il Tribunale - che non è autorità di vigilanza - resta vincolato alle conclusioni formulate dalle parti, siccome l'oggetto della procedura di ricorso è il quesito di sapere se esse possono o meno essere accolte. Nella misura in cui la risoluzione impugnata non è dedotta davanti al Tribunale, essa passa in giudicato, ciò che osta a un'estensione dell'oggetto della procedura (cfr., in questo senso, Thomas Häberli in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, IIa edizione, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 46 ad art. 62). Ferme queste premesse il piano regolatore in esame ha confermato l'assegnazione dell'intero comparto alla zona R3 (supra, 5.1.), impostazione approvata dal Governo. Poiché questo aspetto non è mai stato messo in discussione, ed è dunque passato in giudicato, la domanda formulata dal ricorrente di confermare l'assegnazione dell'intera superficie alla zona R3 sarebbe pertanto priva d'interesse. Occorre tuttavia considerare che la denominazione del vincolo annullato, stabilita dal piano in "zona", si presta a confusione. Pertanto, appare giustificato specificare nel dispositivo la conferma dell'assegnazione alla zona R3.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la zona con l'esclusione dell'edificazione in corrispondenza dei mapp. 369, 921 e 1741 di Morbio Inferiore è annullata;
1.2. è confermata l'attribuzione di questa superficie alla zona R3.
Non si preleva una tassa di giustizia. Agli insorgenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato per anticipo spese. Il comune di Morbio Inferiore verserà ai ricorrenti un importo di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster