AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2015.567
Data decisione, Autorità: 21.12.2018, TRAM
Titolo: Multa LEPICOSC - accertamento del valore delle commesse, chiamata in causa e diritto di essere sentito
Incarto n. 52.2015.567
Lugano 21 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 7 dicembre 2015 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione dell'11 novembre 2015 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta una multa di fr. 800.-;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 è una ditta, non iscritta all'albo delle imprese, che si occupa dell'esecuzione di opere in qualità di impresario costruttore, di costruzioni in legno e lavori esterni. La stessa nel 2015 ha eseguito un muro di contenimento in pietra sul mapp. __________ di __________. Il 25 marzo 2015 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) ha esperito un controllo sul cantiere rilevando che l'esecuzione del muro di sostegno in pietrame era quasi ultimata e stimando il costo dell'opera superiore a fr. 30'000.-. Ritenendo che la RI 1 avesse nell'occasione eseguito un'opera soggetta alla LEPICOSC, il 27 aprile 2015 la CV-LEPICOSC le ha notificato l'avvio di una procedura disciplinare. Con osservazioni del 5 maggio 2015 e complemento del 26 agosto 2015 richiesto dall'autorità, la RI 1 ha precisato che il costo dei lavori eseguiti a __________ era inferiore a fr. 30'000.- e che gli stessi non erano particolarmente difficoltosi. Malgrado ciò, con risoluzione dell'11 novembre 2015 la CV-LEPICOSC ha inflitto alla RI 1 una multa di fr. 800.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
B. Avverso questa decisione la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. La ricorrente eccepisce una violazione del suo diritto di essere sentita lamentando una carente motivazione della decisione impugnata. Critica l'accertamento dei fatti eseguito dall'autorità di prime cure, sostenendo che i lavori da essa svolti non superano il valore di fr. 30'000.-. Eccepisce poi che la risoluzione contestata sarebbe contraria ai principi di legalità e proporzionalità e risulterebbe lesiva della libertà economica. Ritiene infine incostituzionali le norme che stabiliscono l'assoggettamento alla legge sulla sola base di un criterio economico e l'applicazione nell'ambito di tale valutazione delle tariffe delle associazioni di categoria, non vincolanti.
C. All'accoglimento del ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto necessario, riprese in seguito.
D. In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
E. Con scritto del 1° luglio 2016 la ricorrente postula la chiamata in causa ex art. 45 LPAmm della Commissione federale della concorrenza (Comco).
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non è necessario procedere all'assunzione delle prove richiamate dalla ricorrente, in quanto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio.
2.2. Giusta l'art. 45 cpv. 1 LPAmm, l'autorità giudicante può ordinare d'ufficio o su istanza di parte la chiamata in causa di terzi che hanno un interesse legittimo all'esito del procedimento. Il terzo chiamato in causa - soggiunge il cpv. 2 - può esercitare i diritti spettanti alle parti e la decisione gli è in ogni caso opponibile. L'art. 45 cpv. 3 LPAmm esclude per contro l’intervento in lite nell’ambito di un procedimento amministrativo.
2.3 Come emerge dal testo della legge, l'autorità può, ma non è tenuta a dar seguito a una domanda di intervento inoltrata da una parte estranea al procedimento. Una diversa conclusione, che obbligherebbe l'istanza adita ad accogliere una simile richiesta formulata da terzi, vanificherebbe il principio stabilito dall'art. 45 cpv. 3 LPAmm. L'autorità non può essere tenuta ad accoglierla nemmeno se all'istante andasse riconosciuta la qualità di parte. A chi chiede senza successo di essere coinvolto in un procedimento pendente tra terzi resta riservata unicamente la facoltà di impugnare il giudizio che ne scaturisce, dimostrando, in via preliminare che essa è legittimata ad agire contro quest'ultima pronuncia o, eventualmente, che gli è stata negata a torto nel precedente procedimento la qualità di parte. La chiamata in causa di terzi ha per scopo di rendere vincolante una decisione anche nei confronti di persone che non sono coinvolte nel procedimento né in qualità di parte ricorrente, rispettivamente attrice, né in qualità di parte convenuta in causa, ma che comunque risultano toccate nei loro legittimi interessi dall'esito della vertenza. L'istituto in parola serve pertanto a includere nel procedimento amministrativo soggetti che altrimenti non avrebbero la possibilità di parteciparvi in qualità di parti, in quanto sprovviste della necessaria legittimazione. Ne discende pertanto che chi è (o dovrebbe essere) destinatario di un atto amministrativo oppure chi, pur non essendone il destinatario, è comunque toccato dal medesimo in modo tanto intenso da poter rivendicare il ruolo di parte, può assumere nel processo unicamente questa veste. La chiamata in causa non può in effetti essere utilizzata per "allargare" il procedimento a ulteriori soggetti né per sanare la mancata partecipazione di una parte al medesimo. Si tratta pertanto di un istituto del diritto processuale volto unicamente a vincolare a un determinato giudizio le persone indirettamente toccate dal medesimo. Sono tali le persone i cui rapporti giuridici con una delle parti del procedimento sono influenzati dall'atto amministrativo litigioso (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 1 e 2 ad art. 14).
2.4. Nel caso di specie, l'istanza della ricorrente deve essere respinta. La Comco non è in effetti toccata nei propri legittimi interessi dall'esito della presente causa, nel senso sopra esposto del termine. Nella sua qualità di autorità federale preposta alla protezione della concorrenza, essa vigila sul mercato interno svizzero. In simili circostanze, non sono pertanto date le premesse per una sua chiamata in causa a questo stadio della procedura, ritenuto comunque che, qualora essa dovesse ritenere che il presente giudizio limiti in modo inammissibile l'accesso al mercato, in virtù dei combinati art. 89 cpv. 2 lett. d della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) e 9 cpv. 2bis della legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02), essa potrebbe comunque, se lo ritiene opportuno, impugnare la medesima dinnanzi al Tribunale federale proponendo un ricorso limitato al mero accertamento della violazione dei principi che disciplinano il libero accesso al mercato.
3.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per iscritto; tale norma non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito assicura anche il diritto ad una motivazione sufficiente, ciò che tuttavia non impone di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti; STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid. 2.2.). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità di impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o da rinvii ad altri atti (STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2).
3.3. Nel caso di specie la querelata decisione indica che la costruzione di un muro di contenimento in pietrame con nuova scala d'accesso configura un'opera di una certa importanza e il cui costo totale preventivabile è stato valutato dall'autorità superiore al limite previsto dall'art. 4 cpv. 3 LEPICOSC. L'autorità di prime cure ha in particolare precisato che l'opera in questione, vista l'importanza e il costo, è soggetta alla LEPICOSC e non poteva dunque essere eseguita da una ditta non iscritta all'albo. Ora, tali indicazioni, seppur non particolarmente dettagliate, appaiono tutto sommato sufficienti dal profilo della motivazione, prova ne sia che nel suo gravame, inoltrato per il tramite di uno sperimentato legale, l'insorgente è stata in grado di contestare in maniera precisa e circostanziata la decisione qui avversata, dimostrando in questo modo di aver perfettamente compreso la portata dei rimproveri che gli sono stati rivolti dall'autorità di prime cure e le circostanze di fatto sui cui i medesimi si fondano.
4.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee a operare, è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo quelle ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2. e rinvii ivi citati). Dal 1° gennaio 2014 la legislazione in questione si estende anche all'esecuzione di lavori specialistici nell'ambito di alcuni settori e meglio la posa d'acciaio d'armatura, l'esecuzione di casserature, di murature in cotto e pietra e di cappe di sottofondo (betoncini). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate dalla legge, solo le imprese di costruzione e gli operatori specialisti iscritti all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.
La decisione impugnata risulterebbe altresì lesiva del principio della proporzionalità poiché la CV-LEPICOSC avrebbe mancato di tenere debitamente in considerazione che il lavoro effettivamente svolto non presentava particolari difficoltà di esecuzione. L'insorgente sembra infine mettere in dubbio la norma che impone di distinguere i lavori sottoposti alla LEPICOSC sulla sola base di un criterio economico.
5.2. Le censure sollevate non meritano accoglimento. 5.2.1. Anzitutto a giusto titolo la CV-LEPICOSC ha stabilito che l'opera in questione, per dimensioni e caratteristiche, sia soggetta alla legge. Per quanto riguarda il valore dell'opera, si osserva che la differenza tra quanto fatturato dall'insorgente e quanto stimato dall'autorità, è relativamente minima e si aggira in entrambi i casi poco sotto o poco sopra la soglia di legge. Ad ogni modo, indipendentemente dal valore dell'opera, come già costatato da questo Tribunale in altra occasione (STA 52.2013.162 del 3 dicembre 2013, non pubblicata, sentenza che è stata oggetto di ricorso al Tribunale federale, cfr. STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014), la costruzione di un muro di contenimento non può essere definito frutto di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici, soprattutto quando, come nel caso in esame, si tratta di elevarne uno in pietrame all'interno di un vigneto in zona di montagna, previa demolizione dell'opera già esistente (eseguita con alta verosimiglianza con l'ausilio di macchinari), su un terreno in forte pendenza (che determina tra l'altro l'istallazione di impalcati intermedi), che necessita dell'allestimento di casseratura per l'esecuzione della fondazione in calcestruzzo armato (ciò che include l'uso di una betoniera) e della costruzione contestuale di una parte di scala formata da otto scalini (comprensiva di muretto di controriva) con raccordo al muro principale (cfr. doc. C posizione 200). Da ciò ne discende che, indipendentemente dall'attendibilità delle valutazioni della CV-LEPICOSC e della fatturazione presentata dalla ricorrente, si deve ritenere che eseguendo il muro in questione senza essere iscritta all'albo, la RI 1 ha violato l'art. 4 LEPICOSC. Si osserva poi che dal 1° gennaio 2014 la LEPICOSC impone l'iscrizione all'albo anche agli operatori specialisti che eseguono determinati lavori specifici (cfr. allegato alla LEPICOSC), tra i quali la posa d'acciaio d'armatura, l'esecuzione di casserature e l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Ora nel caso in esame, dalla documentazione prodotta dalla ricorrente, e meglio dai doc. A e C, emerge che la sola elevazione del muro in pietrame (muro principale, esclusa dunque la scala e il raccordo) era stata preventivata in fr. 10'500.- (IVA esclusa) e la formazione delle fondamenta (compreso cassero, ferro e beton) in fr. 2'800.- (IVA esclusa), con il che risulta che, quantomeno per la costruzione del muro, considerato che la soglia fissata dall'art. 4 cpv. 2 LEPICOSC per questi lavori è di fr. 10'000.-, la stessa è stata superata e pertanto il lavoro specifico non poteva essere eseguito senza iscrizione all'albo. Stando così le cose, appare inutile procedere alle audizioni testimoniali proposte dalla ricorrente (segnatamente quella del titolare della ditta ricorrente, dei proprietari del fondo, degli operai e dell'ing. __________), le quali non permetterebbero ad ogni modo di giungere a diversa conclusione.
5.2.2. La decisione impugnata cita effettivamente l'art. 4 LEPICOSC utilizzando la terminologia della legge nella sua versione antecedente al 2014. Tuttavia non si vede, né la ricorrente lo spiega, quale conseguenza ciò comporti. La dicitura "lavori di sopra e sottostruttura" si riferisce con tutta evidenza all'insieme dei lavori di costruzione eseguiti nel settore edile e del genio civile, ciò che corrisponde, giusta l'art. 1 e art. 4 cpv. 1 LEPICOSC, alle opere eseguite dalle imprese di costruzione e dagli operatori specialisti e soggette alla legislazione in questione. In merito alla base legale, la LEPICOSC prevede, come sopra esposto, che non sono assoggettati alla legge i lavori di modesta importanza o particolarmente semplici (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC); il cpv. 3 dell'art. 4 LEPICOSC pone poi la presunzione secondo cui le opere il cui costo preventivabile totale non supera i fr. 30'000.- (fr. 10'000.- per gli operatori specialisti) sono da considerare di modesta importanza. Giusta l'art. 4 cpv. 4 LEPICOSC, il regolamento definisce i lavori non soggetti alla legge; l'art. 8 cpv. 1 RLEPICOSC trasferisce poi tale compito alla CV-LEPICOSC, la quale, al fine di stabilire in modo oggettivo il valore delle opere di edilizia e genio civile, usa come base di valutazione i prezzi del materiale e le tariffe approvate dalle associazioni di categoria. La procedura con la quale l'autorità di sorveglianza stabilisce l'assoggettamento alla legge è pertanto sorretta da una base legale sufficientemente chiara (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2.). In questo senso poi, ritenuto che la libertà economica include il libero accesso ad un'attività economica privata e il suo esercizio (DTF 132 I 97 consid. 2.1, 131 I 133 consid. 4), nel caso concreto in alcun modo la CV-LEPICOSC impone alle ditte attive nel settore di applicare un determinato prezzario; nei limiti del rispetto di altre regolamentazioni e dei vari contratti collettivi di lavoro in vigore, la ricorrente è libera di praticare i prezzi che vuole, ciò che esclude pertanto che l'applicazione del criterio di cui all'art. 4 cpv. 3 LEPICOSC, rispettivamente del ricorso alle tariffe delle associazioni di categoria (art. 8 cpv. 1 RLEPICOSC), configuri una limitazione della libertà economica. Si precisa a titolo abbondanziale che, contrariamente a quanto l'insorgente sostiene, nella sentenza del Tribunale federale citata in sede di replica (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014), l'Alta Corte ha lasciato aperta la questione di sapere se sia o no ammissibile applicare le tariffe delle associazioni di categoria per stimare il valore delle opere edili; il considerando richiamato (consid. 5.1. e non consid. 5.2. come erroneamente indicato), contiene il riassunto delle censure ricorsuali e non la sussunzione in diritto, tant'è che il paragrafo successivo dichiara la critica inconferente e il ricorso viene respinto.
5.2.3. In merito alla pretesa violazione del principio di proporzionalità, la decisione impugnata non presta il fianco a critiche. Premesso che dagli atti risulta che l'insorgente ha eseguito opere che non possono essere definite di poca importanza né particolarmente semplici da poter essere eseguite senza conoscenze particolari e senza attrezzature importanti (cfr. consid. 4.2.), la CV-LEPICOSC ha indicato di aver ad ogni modo tenuto in considerazione che il valore stimato delle opere supera di poco il limite legale e che pertanto l'importo della multa è stato contenuto di conseguenza.
Accertato che la RI 1 deve rispondere per la violazione delle norme sopra menzionate, resta da verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore. Nella valutazione della colpa imputabile alla ricorrente va considerato che la RI 1 è una ditta attività nel settore da molti anni e che era già stata oggetto di una procedura disciplinare in passato. Tuttavia la CV-LEPICOSC afferma di aver tenuto conto del fatto che il costo dell'opera da essa stimato superava di poco la soglia di legge. Questo Tribunale ritiene pertanto correttamente commisurata all'entità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr. 800.- inflitta alla ricorrente.
7.1. Stante quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata.
7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 800.-, già anticipata dalla ricorrente, è posta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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