AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2017.74
Data decisione, Autorità: 18.10.2018, TRAM
Titolo: Diniego della licenza per la formazione di due posteggi al servizio di un'abitazione fuori della zona edificabile
Incarto n. 52.2017.74
Lugano 18 ottobre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso del 1° febbraio 2017 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la risoluzione del 21 dicembre 2016 (n. 5889) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione del 24 maggio 2016 con cui il Municipio di Brusino Arsizio le ha negato la licenza edilizia per la formazione di due posteggi al mapp. __________ di quel Comune;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrente, è proprietaria del mapp. __________ di Brusino Arsizio, ubicato in località Sasselón. Sul fondo, situato al bordo del lago, lungo la strada cantonale (via a la Poncia; mapp. 1) che conduce a Riva San Vitale, sorge una casa (attualmente) adibita a residenza secondaria (61 m2), sul cui lato est vi è un'area di parcheggio scoperta.
b. Secondo il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 10 dicembre 1981 (ris. gov. n. 7497), la part. __________ era assegnata alla zona residenziale a lago, disciplinata dall'art. 42 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR 1981). Il 12 gennaio 2012 il Consiglio comunale di Brusino Arsizio ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, esso ha attribuito il mapp. __________ alla zona residenziale speciale a lago (RSL), disciplinata dall'art. 61 NAPR, cui si sovrappone quella di protezione della riva del lago (art. 45 NAPR).
c. Con risoluzione del 11 dicembre 2013 (n. 6539) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. Esso ha tuttavia negato la sanzione alla zona RSL, attribuendo i fondi ivi inseriti a un comparto non edificabile, cui si sovrappone la zona di protezione della riva del lago (cfr. ris. gov., pag. 18 e 32 segg.; piano delle zone e piano del paesaggio). Di conseguenza, ha completato l'art. 45 NAPR con il cpv. 8, secondo cui, laddove la zona di protezione della riva del lago non si sovrappone con la zona edificabile, valgono, oltre alle prescrizioni di quest'ultima anche quelle dell'art. 24 LPT (cfr. ris. gov., pag. 34 seg.).
d. Il 13 giugno 2014, RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di eseguire lavori di manutenzione presso la casa esistente sul mapp. __________.
Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 89574), in data 12 novembre 2014 l'Esecutivo comunale ha rilasciato la licenza richiesta.
e. Nel corso del mese di ottobre 2015 RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di formare due posteggi scoperti sul lato sinistro della casa (ca. 26 m2), longitudinali alla strada, all'interno della linea di arretramento delle costruzioni dalle aree di circolazione pubblica (art. 70 NAPR; cfr. piano del traffico).
f. Alla domanda, regolarmente pubblicata, si sono opposti i Servizi generali del Dipartimento del territorio, i quali hanno ritenuto che facesse difetto il requisito dell'ubicazione vincolata previsto dall'art. 24 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), "in quanto la realizzazione di posteggi ed affini non si giustifica fuori della zona edificabile".
Preso atto dell'avviso negativo vincolante del Dipartimento del territorio, il 24 maggio 2016 il Municipio ha quindi negato la licenza richiesta.
B. Con giudizio del 21 dicembre 2016, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato da RI 1 avverso il provvedimento municipale.
Escluso che il progetto potesse beneficiare di un permesso ordinario giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT o di un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, il Governo è giunto alla conclusione che non potesse essere approvato nemmeno in base all'art. 24c LPT, poiché "non contempla il semplice rinnovamento o la trasformazione parziale di qualcosa che già esiste ma prevede la creazione ex novo di due stalli". In quanto tale, non potrebbe dunque beneficiare della protezione delle situazioni acquisite. L'Esecutivo cantonale ha negato anche l'applicazione alla fattispecie del principio della parità di trattamento in una situazione d'illegalità, peraltro neppure espressamente invocato dall'interessata.
C. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e postulando che le venga rilasciata la controversa licenza edilizia.
Secondo la ricorrente, il progetto permetterebbe di eseguire con maggiore sicurezza le manovre di parcheggio rispetto alla situazione attuale. Da questo profilo, rimprovera al Governo il mancato esperimento di un sopralluogo, ciò che avrebbe comportato un accertamento inesatto o, quantomeno, incompleto dei fatti. Ne sollecita dunque l'effettuazione in questa sede, anche per prendere conoscenza delle molteplici situazioni similari esistenti nelle vicinanze. Qualora la soluzione prospettata fosse autorizzata si dichiara inoltre disposta a dismettere, se del caso sotto forma di condizione di licenza, lo stallo preesistente. L'insorgente contesta inoltre l'applicazione dell'art. 24c LPT fatta dal Governo, rilevando come tale norma consenta anche la trasformazione parziale ed il moderato ampliamento degli edifici che, come quello in discussione, sono venuti a trovarsi in contrasto con la destinazione della zona a seguito di un cambiamento della disciplina pianificatoria. Preservando l'aumento di uno stallo rispetto alla situazione esistente i tratti essenziali dell'edificio e dei suoi dintorni, l'art. 24c LPT sarebbe dunque applicabile e la licenza non potrebbe essere negata.
D. a. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC), ribadendo l'inapplicabilità dell'art. 24c LPT. Il Municipio è invece rimasto silente.
b. In replica e duplica, la ricorrente e l'UDC si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge sufficientemente dalle carte processuali. Il sopralluogo sollecitato non appare dunque atto a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
Di principio, il permesso di costruire o trasformare edifici o impianti può essere rilasciato soltanto se essi sono conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio di conformità di zona, cfr. art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
2.2. In concreto, il fondo della ricorrente è situato in un comparto fuori della zona edificabile al quale si sovrappone la zona di protezione della riva del lago. Manifestamente, la formazione di due parcheggi per autoveicoli configura un intervento che non ha alcuna connessione con la funzione assegnata alla zona. Neppure la ricorrente pretende il contrario. Di conseguenza, non rispondendo alle finalità della zona di situazione, il progetto in contestazione non può beneficiare di un permesso ordinario.
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 129 II 63 consid. 3.1; 124 II 252 consid. 4a; 123 II 256 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
3.2. Nel caso concreto, le precedenti istanze hanno negato a giusta ragione che il previsto intervento soddisfi il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 lett. a LPT. A prescindere dalla connessione funzionale con l'edificio esistente, l'opera non è infatti sorretta da motivi oggettivi, d'ordine tecnico o inerenti al suo esercizio o alla natura dei terreni, che ne impongano la realizzazione al di fuori della zona fabbricabile. Già per questo motivo, non essendo ad ubicazione vincolata, è dunque escluso che possa beneficiare di un'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 LPT. Non occorre esaminare se vi si oppongano pure interessi pubblici preponderanti.
4.2. L'art. 24c LPT è concretizzato dagli art. 41 e 42 OPT.
4.2.1. In particolare, l'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La garanzia delle situazioni acquisite concerne dunque le costruzioni realizzate a suo tempo in conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi alla destinazione della zona in seguito a un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente, per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a seguito della dismissione dell'attività (cfr. art. 24c cpv. 3 LPT; STF 1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3, parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307 segg. con nota redazionale alla STF 1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Con la nozione "a suo tempo" s'intende, di regola, il 1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120). Nel campo d'applicazione dell'art. 24c LPT sono tuttavia inclusi pure edifici ed impianti eretti dopo tale data in una zona edificabile (prevista da un piano regolatore o stabilita provvisoriamente dal Dipartimento dell'ambiente in base all'art. 8 del Decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980; DEPT; BU 1980, 21), allorquando, a seguito ad una modifica pianificatoria o a causa della decorrenza infruttuosa del termine del 1° gennaio 1988 previsto dall'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT per adottare un piano regolatore conforme ai requisiti della LPT, sono venuti a trovarsi in un'area non più edificabile (cfr. Ufficio federale dello sviluppo territoriale [USTE], Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, Berna 2001, n. 2.1, pag. 5; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24c n. 4). In questo caso, fa stato la data di esclusione dal comparto edificabile (eventualmente provvisorio; cfr. STA 52.2015 del 27 aprile 2016 consid. 2.2). Vi rientrano infine anche le costruzioni erette tra il 1° luglio 1972 e l'entrata in vigore della LPT (1° gennaio 1980) in un comparto per il quale non erano ancora state delimitate le zone edificabili, ma che si situava all'interno del perimetro del progetto generale delle canalizzazioni (PGC; DTF 129 II 396 consid. 4.2.1; ZBl 106/2005 pag. 384, con commento redazionale a pag. 391 seg.).
4.2.2. Dal canto suo, l'art. 42 cpv. 1 OPT sancisce che una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno. Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità, precisa il cpv. 2, è quello in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora il cpv. 3, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Essa, in ogni caso, non è più garantita se la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona è ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal cpv. 3 lett. a e lett. b. La trasformazione parziale e l'ampliamento moderato raggruppano i lavori che non equivalgono a un cambiamento completo di destinazione. Di principio, ogni ampliamento della struttura deve essere collegato, da un punto di vista architettonico, all'edificio esistente. Deve cioè sussistere una relazione materiale concreta tra il progetto di ampliamento e l'edificio esistente. Solamente in circostanze eccezionali, per esempio quando la topografia del terreno o la forma del fondo non permettono di aggregare l'aggiunta all'edificio principale, si potrà quindi autorizzarne la costruzione (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 281 e segg.). È pertanto possibile derogare al principio di relazione materiale tra edificio principale e progetto di ampliamento, in casi eccezionali, se non è attuabile una connessione edilizia diretta tra l'edificio esistente e l'ampliamento e se l'impianto accessorio è attribuito all'edificio principale determinante per la domanda, in modo da risultare utilizzabile sensatamente solo per tale edificio. In particolare, tali presupposti sono adempiuti qualora la forte pendenza del terreno non consenta di annettere un'autorimessa alla casa (cfr. USTE, op. cit., pag. 35; STA 52.2005.366 del 7 agosto 2006 consid. 4).
4.3. Il Consiglio di Stato ha escluso l'applicazione dell'art. 24c LPT, poiché l'intervento non concerne "il semplice rinnovamento o la trasformazione parziale di qualcosa che già esiste ma prevede la creazione ex novo di due stalli". In quanto tale, non potrebbe dunque beneficiare della tutela (allargata) delle situazioni acquisite. Al riguardo, si osserva quanto segue.
In concreto, non è contestato che l'edificio in rassegna sia stato edificato a suo tempo in conformità con il diritto materiale e che, in quanto tale, possa ricadere nel campo d'applicazione dell'art. 24c LPT. Ferma questa premessa, è a torto che il Governo ha trattato i due controversi posteggi alla stregua di una nuova costruzione che non potrebbe essere autorizzata ai sensi di tale norma. Infatti, i due parcheggi, configurabili come un ampliamento (limitato) della superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona, sono senz'altro attribuiti all'abitazione presente sul fondo così da risultare utilizzabili sensatamente soltanto da questa (cfr. STA 52.2005.366 del 7 agosto 2006 consid. 5). La ridotta distanza dalla costruzione principale, motivata da questioni di sicurezza, non farebbe venir meno il nesso costruttivo sufficiente con l'edificio esistente. La situazione particolare, vicino al bordo del lago, in un comparto dichiarato sito pittoresco (cfr. piano del paesaggio), renderebbe infatti di gran lunga preferibile, semmai, la realizzazione di un'area scoperta di parcheggio, situata a livello della strada, piuttosto che di un nuovo volume (autorimessa) annesso a quello esistente. Di per sé, l'intervento in oggetto potrebbe quindi rientrare nel novero di quelli autorizzabili in base all'art. 24c LPT, sempreché siano rispettate anche tutte le (altre) condizioni imposte da detta disposizione legale, segnatamente per quanto concerne l'identità - dal punto di vista quantitativo e qualitativo - della costruzione esistente e dei suoi dintorni, sulle quali le autorità inferiori non si sono tuttavia ancora espresse. Da questo profilo, si tratta inoltre di valutare se il progetto sia compatibile pure con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (art. 24c cpv. 5 LPT), tra le quali rientra anche l'interesse pubblico alla protezione dello spazio riservato alle acque, nella misura in cui la casa della ricorrente e l'opera prevista sono situate (cfr. piani di progetto) all'interno dello spazio transitoriamente riservato alle acque del lago (fascia di 20 m; cfr. cpv. 2 delle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998; OPAc; RS 814.201), tuttora applicabile posto che il vigente piano regolatore di Brusino Arsizio non ha ancora definito gli spazi riservati alle acque del lago Ceresio ai sensi degli art. 36a della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e 41b OPAc, avendo il Governo, in sede di approvazione, ritenuto a torto che fosse superfluo farlo laddove era prevista la zona residenziale speciale a lago (non approvata) ed avendo per il resto del territorio comunale (tranne che nei tratti di riva riportati nell'Allegato 2a) sollecitato il Comune ad elaborare una variante rispondente ai requisiti legali (cfr. ris. gov. n. 6539, pag. 18 seg.). Il Tribunale federale ha in effetti stabilito che l'art. 41c cpv. 2 OPAc, secondo cui all'interno di tale spazio gli impianti esistenti sono di massima protetti nella propria situazione di fatto, sempreché siano stati realizzati in conformità con le vigenti disposizioni e siano utilizzabili conformemente alla loro destinazione, non ha portata propria rispetto alla tutela (allargata) delle situazioni acquisite di cui all'art. 24c (cpv. 2) LPT e che la protezione dello spazio riservato alle acque va considerata nella ponderazione degli interessi prevista dall'art. 24c (cpv. 5) LPT (STF 1C_345/2014 del 17 giugno 2015 consid. 4.1.3, pubblicata in: URP 2015, pag. 706 segg.; cfr. pure STF 1C_473/2016 del 22 marzo 2016 consid. 4.1).
Nell'evenienza concreta, non spettando a questo Tribunale di esprimersi in prima battuta su tutti questi aspetti (cfr. pure consid. 5 e 6), si giustifica dunque di rinviare gli atti all'autorità comunale, affinché, completati se del caso gli atti con le informazioni necessarie e raccolto un nuovo avviso cantonale, si pronunci di nuovo sulla domanda.
Il fondo dedotto in edificazione è inserito nella zona di protezione della riva del lago, disciplinata dall'art. 45 NAPR. Come illustrato, preso atto dell'avviso dipartimentale negativo, il Municipio ha negato il permesso richiesto. Non ha quindi esaminato l'intervento dal profilo del diritto comunale. Se del caso, dovrà dunque pure esaminarne la conformità con quest'ultimo (cfr., in particolare, art. 45 cpv. 2 e 3 NAPR).
Come detto, i controversi posteggi, longitudinali alla strada (di collegamento) cantonale (mapp. 1), verrebbero ad essere ubicati all'interno della linea di arretramento delle costruzioni dalle aree di circolazione pubblica, che, nel caso delle strade principali, qual è quella su cui si affaccia il fondo della ricorrente, misura 4.00 m dal ciglio, compreso il marciapiede (cfr. piano del traffico e piano delle zone; cfr. pure art. 6a cpv. 1 della legge cantonale sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL 725.100; art. 18 cpv. 2 lett. a NAPR). Ora, giusta l'art. 70 cpv. 2 NAPR, in casi eccezionali il Municipio può concedere deroghe all'obbligo dell'arretramento. Per le strade cantonali, prosegue il disposto (cpv. 3), è necessario il parere vincolante dell'autorità cantonale (cfr. pure art. 18 cpv. 3 NAPR). Ipotesi, quella della concessione di una deroga (se del caso, sotto forma di precario; cfr. art. 6a cpv. 3 e 4 Lstr; cfr., sul concetto di precario, RDAT I-1991 n. 44; STA 52.2011.251 del 23 aprile 2012 consid. 2.2.3, 52.2004.413 del 10 febbraio 2005 consid. 3.6), che le autorità comunale e cantonale hanno tuttavia omesso di verificare. Anche da questo punto di vista, si giustifica dunque di rinviare gli atti per un nuovo giudizio.
7.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va parzialmente accolto. Di conseguenza, il diniego della licenza e il giudizio governativo che lo conferma sono annullati. Gli atti sono retrocessi al Municipio affinché proceda conformemente a quanto indicato ai consid. 4.3, 5 e 6.
7.2. Dato l'esito, dovendo la ricorrente essere considerata come vincente ai fini della ripartizione dei costi (cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid. 6.2 con rinvii), non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Posto che il diniego della licenza è essenzialmente riconducibile all'avviso negativo del Dipartimento del territorio, lo Stato rifonderà all'insorgente, assistita da un legale, un'indennità per ripetibili di entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 21 dicembre 2016 (n. 5889) del Consiglio di Stato e la decisione del 24 maggio 2016 del Municipio di Brusino Arsizio sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati al Municipio di Brusino Arsizio affinché proceda come indicato ai consid. 4.3, 5 e 6.
Non si preleva la tassa di giustizia. Alla ricorrente va restituita la somma di fr. 1'800.- versata quale anticipo spese. Lo Stato verserà all'insorgente complessivamente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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