AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2017.568
Data decisione, Autorità: 25.09.2018, TRAM
Titolo: Commessa pubblica. Succursale. Ammissibilità delle referenze attribuibili alla casa madre. Valutazione dei criteri di aggiudicazione in parte non conforme al metodo annunciato nelle condizioni di gara
Incarto n. 52.2017.568
Lugano 25 settembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 6 novembre 2017 di
RI 1 RI 2 RI 3 che compongono il consorzio __________ patrocinate da: PA 1
contro
la decisione del 25 ottobre 2017 (n. 4739) del Consiglio di Stato che in esito al concorso per l'aggiudicazione delle prestazioni di ingegneria civile per l'allestimento del progetto finalizzato alla realizzazione di una passerella ciclopedonale nell'ambito dei lavori della sistemazione viaria di via __________ a __________ ha aggiudicato la commessa alla ditta CO 1;
ritenuto, in fatto
A. Il __________ il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione delle costruzioni, ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il mandato di progettazione definitiva ed esecutiva di una passerella ciclopendonale, in parte con protezione fonica, nell'ambito dei lavori di sistemazione viaria di via __________ a __________ (FU __________ pag. __________ seg.).
Le condizioni d'appalto indicavano cinque criteri di idoneità. Tra questi, il CI 3 esigeva dai concorrenti almeno una referenza.
Lo studio offerente deve produrre almeno una referenza attestante lo svolgimento di prestazioni di progettazione (dalla fase 32 alla fase 51 secondo il regolamento SIA 103) per la realizzazione di un nuovo ponte stradale, ferroviario o altra opera analoga con un costo di almeno 5 mio CHF (solo per opere costruttive del manufatto, IVA esclusa). L'opera deve essere stata ultimata o essere in fase di realizzazione (fase 52 secondo regolamento SIA 103, conclusa o in corso) al momento della presentazione dell'offerta. In caso l'oggetto di referenza sia stato realizzato da un consorzio di studi, l'offerente deve aver svolto il ruolo di Capofila (compilare l'apposita scheda nelle "Dichiarazioni dell'offerente").
Il documento stabiliva inoltre che le offerte sarebbero state valutate secondo i seguenti criteri di aggiudicazione e i relativi fattori di ponderazione:
Criteri /sottocriteri
Ponderazione relativa %
sottocriteri
criteri
A. Prezzo
30%
B. Attendibilità del prezzo
15%
C. Attendibilità delle ore previste
15%
D. Qualifiche degli offerenti
40%
D1 Organizzazione dell'offerente
20%
D2 Collaboratore responsabile proposto
15%
D3 Contributo all'economia locale
5%
TOTALE
100%
Le condizioni d'appalto precisavano che i punteggi sarebbero scaturiti dall'assegnazione di note da 0 a 6. Per quanto attiene alla valutazione di criteri non matematici, il committente ha previsto la seguente regola.
Assegnazione delle note per criteri non matematici Ottimo, chiaramente superiore alla media o migliore offerta……….. nota 6 Soddisfacente, raggiunge gli obiettivi chiesti…………………………. nota 4 Carente, non raggiunge gli obiettivi chiesti……………………………. nota 2 Privo di valore, inattendibile…………………………………………….. nota 0
Sono possibili valutazioni intermedie solo per situazioni particolari.
Per quanto riguarda i sotto criteri destinati a valutare le qualifiche degli offerenti, le condizioni di gara specificavano quanto segue.
D. Qualifiche degli offerenti
D1. Organizzazione dell'offerente
Per questo sottocriterio viene valutata l'organizzazione proposta indicata nel fascicolo "Dichiarazione dell'offerente", sia in funzione delle risorse umane, sia in funzione degli strumenti di lavoro.
Il committente valuterà equamente l'organizzazione proposta per il mandato in oggetto, la possibilità di sostituire le persone in caso di necessità (compreso il capo progetto), la disponibilità di strumenti di lavoro, la conoscenza, l'esperienza acquisita in relazione al mandato in oggetto e la dimestichezza nell'operare con le norme svizzere, tecniche e legali. L'attribuzione delle note avviene liberamente in base allo specchietto usato per l'"Assegnazione delle note per criteri non matematici".
D2. Collaboratore responsabile proposto (capo progetto)
Ogni documento di progetto o di capitolato, in forma di bozza o finale, dovrà essere controllato da un responsabile dello studio d'ingegneria privato (offerente) che si assume la responsabilità del livello qualitativo del prodotto e della conformità dello stesso per rapporto alle esigenze e alle aspettative del committente. Il nominativo di questa persona responsabile deve essere indicato nel fascicolo "Dichiarazione dell'offerente". Il committente valuterà la qualità presunta del suo interlocutore in base agli anni d'attività, alla formazione e all'esperienza in generale nonché a quella maturata nel campo specifico e pertinente col mandato del presente bando di concorso. La nota viene attribuita in base allo specchietto soprastante usato per i criteri "non matematici".
Indicazioni per la valutazione della formazione: Diploma di un politecnico federale o di una scuola universitaria professionale federale (nessuna distinzione)
Altri diplomi o attestati di capacità professionale (nessuna distinzione)
Nessuna formazione riconosciuta
valutazione ottima
valutazione soddisfacente
valutazione carente
Indicazioni per la valutazione dell'esperienza: Oltre 20 anni d'esperienza Tra 2 e 20 anni d'esperienza Meno di 5 anni d'esperienza
valutazione ottima valutazione sufficiente valutazione carente
Indicazioni per la valutazione della pertinenza col mandato in oggetto: L'attribuzione delle note avviene liberamente in base allo specchietto soprastante usato per i criteri "non matematici".
D3. Contributo all'economia locale
Attraverso la valutazione dei posti di lavoro generati e offerti sul territorio, il committente intende favorire gli studi d'ingegneria che impiegano una parte preponderante di collaboratori domiciliati nel cantone in cui lo studio ha la sede fiscale. Il numero totale dei posti di lavoro (PL) a tempo pieno (p.es. 2 collaboratori assunti al 50% = 1 pl 100%) viene confrontato con quello degli impiegati effettivamente domiciliati nel cantone in cui lo studio ha sede. Base per la valutazione saranno i dati forniti dai concorrenti stessi nel fascicolo "Dichiarazioni dell'offerente". I dati da fornire sono quelli validi al momento della consegna dell'offerta. Gli apprendisti non sono considerati per il calcolo. Secondo necessità, i dati dichiarati dovranno essere comprovati. Il metodo di calcolo secondo la percentuale favorisce leggermente ma volutamente gli studi più grandi, che sono tuttavia quelli che contribuiscono anche maggiormente all'andamento economico regionale già in virtù dei posti di lavoro creati. Il punteggio sarà assegnato applicando la formula seguente: Posti di lavoro al 100% occupati da personale domiciliato nel cantone di sede:
80% nota 6
60% fino a 80% nota 5
40% fino a 60% nota 4
20% fino a 40% nota 2
fino a 20% nota 0
L'avviso di gara indicava che contro il bando e i documenti di concorso era data facoltà di ricorso al Tribunale amministrativo cantonale entro 10 giorni dall'intimazione degli stessi. Nessuno li ha impugnati.
B. Entro il termine utile sono giunte al committente quattordici offerte tra cui quella del Consorzio __________ (Consorzio), formato dalle ditte RI 1, RI 2 e RI 3, dell'importo di fr. 759'088.80 e quella della ditta CO 1 del valore di fr. 730'620.-. Valutate le offerte, il committente ha deliberato la commessa alla CO 1 giunta prima in graduatoria con un punteggio di 490.16.
C. Contro la decisione di delibera sono insorte dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo le ditte formanti il Consorzio, posizionatosi al secondo rango con 476.25 punti. Le ricorrenti hanno chiesto l'annullamento della decisione di delibera, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Esse hanno premesso che, contrariamente a quanto sembra sottintendere la risoluzione impugnata, aggiudicataria della commessa non potrebbe essere considerata la succursale di M__________ della CO 1, in quanto entità priva di personalità giuridica. Tale aspetto sarebbe determinante da un lato per la verifica dell'ammissibilità della referenza addotta dalla deliberataria per accedere alla gara, concernente la progettazione di un ponte nel Canton __________ e ascrivibile non alla succursale di M__________, bensì alla società in quanto tale. Dall'altro lato imporrebbe una diversa valutazione del sotto criterio di aggiudicazione riferito al contributo all'economia locale. Il committente ha infatti assegnato questa nota considerando i posti di lavoro occupati nella succursale di M__________, mentre avrebbe dovuto riferirsi al personale impiegato presso la sede centrale di Z__________, conformemente alle regole di gara che si riferiscono alla sede fiscale delle ditte concorrenti. Infine, le insorgenti hanno messo in dubbio l'attendibilità del valore dell'opera addotta a titolo di referenza, di poco superiore al limite di fr. 5'000'000.- esatto dalle condizioni di gara.
D. Al gravame si è opposta l'CO 1, precisando che offerente, e quindi aggiudicataria, è la propria succursale di M__________. Questa potrebbe tuttavia prevalersi pure delle referenze della società in senso lato. In merito alla validità della referenza apportata, la deliberataria ha sostenuto che ulteriori approfondimenti non sarebbero necessari. Il criterio di aggiudicazione riferito al contributo all'economia locale, ha continuato la resistente, sarebbe stato valutato correttamente. La succursale è soggetto fiscale in Ticino: non vi sarebbe quindi alcuna contraddizione con quanto richiesto dal committente.
E. Pure il committente ha sollecitato la reiezione del gravame. Esso ha spiegato che lo scopo del sotto criterio di aggiudicazione D3 legato al contributo all'economia locale, il quale tiene conto dei posti di lavoro generati e offerti sul territorio, è quello di premiare il concorrente per l'apporto all'economia del luogo dove svolge fisicamente la propria attività, penalizzando chi impiega collaboratori residenti in regioni con un costo della vita più basso, per ragioni legate da un lato al dumping salariale, dall'altro all'elevato carico ambientale generato. La valutazione del sotto criterio in relazione all'offerta dell'aggiudicataria sarebbe avvenuta in modo corretto considerando il luogo in cui essa svolge la commessa, ossia la succursale di M__________, e il personale ivi impiegato. L'indicazione nel bando di concorso di sede fiscale sarebbe un errore, la cui portata non sarebbe comunque suscettibile di invalidare la gara.
F. Con la replica le ricorrenti hanno sostenuto che l'aggiudicataria, ritenendo l'offerta ascrivibile unicamente alla succursale ticinese, non possa prevalersi della referenza addotta, realizzata senza lo sfruttamento delle competenze del personale impiegato presso la predetta sede. La deliberataria andrebbe pertanto esclusa in difetto di un requisito di idoneità. Se si volesse tuttavia ammettere la possibilità per la succursale di far valere tale referenza, hanno soggiunto le ricorrenti, essa non avrebbe comunque dimostrato la veridicità del valore dell'opera esposto con l'offerta di fr. 5'040'000.-. In quest'ipotesi, inoltre, il sotto criterio D3 non potrebbe che essere valutato considerando la sede principale di Z__________ quale epicentro di comparazione di tutti gli impiegati a livello svizzero. Le ricorrenti hanno infine contestato pure la valutazione degli altri due sotto criteri volti a giudicare le qualifiche degli offerenti (organizzazione dell'offerente e collaboratore responsabile proposto), ritenendo di meritare una nota più alta per entrambi.
G. Con la duplica, il committente ha sostenuto che occorre considerare quale concorrente e deliberataria la ditta CO 1 in quanto tale, e non la sua succursale, con la conseguenza che la referenza addotta sarebbe ammissibile. Esso ha inoltre difeso la valutazione dell'offerta delle ricorrenti in relazione ai sotto criteri attinenti alle qualifiche degli offerenti, ritenendola espressione corretta dell'ampio potere di apprezzamento di cui dispone nell'esame di aspetti tutto sommato soggettivi. La duplica dell'aggiudicataria è invece stata estromessa dall'incarto dal giudice delegato di questo Tribunale in quanto tardiva.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle ricorrenti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 3; 52.2015.239 del 4 agosto 2015 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.).
3.1. Secondo l'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. Dal canto suo, l'art. 10 cpv. 2 lett. j del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) prevede che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di idoneità. Queste norme impongono al committente di predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento. I criteri di idoneità devono essere stabiliti in modo chiaro e preciso già al momento in cui viene aperto il concorso e non soltanto al momento in cui il committente si pronuncia mediante delibera sulle offerte pervenutegli. I criteri di idoneità vanno chiaramente distinti dai criteri di aggiudicazione. I primi servono soltanto ad accertare se i concorrenti sono in grado di eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione richiesta. I secondi servono invece ad individuare l'offerta più vantaggiosa fra quelle presentate. Scopo dei criteri di idoneità è unicamente quello di permettere al committente di verificare preventivamente la bontà dei concorrenti per rapporto all'oggetto del concorso. Accertamento, questo, che deve precedere la scelta dell'offerta più vantaggiosa e che si conclude con l'esclusione dei concorrenti ritenuti inidonei.
3.2. L'accertamento preliminare dell'idoneità dei concorrenti non ha luogo soltanto nell'ambito della procedura di concorso secondo il metodo selettivo, ma anche nella procedura di concorso monofase. Anche nei concorsi indetti secondo questo tipo di procedura, occorre in effetti valutare preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi i concorrenti che non soddisfano questi criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (STA 52.2017.302 del 3 ottobre 2017 consid. 3.1., 52.2015.369 del 23 ottobre 2015 e 52.2010.267 del 23 agosto 2010; per i concorsi retti dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 [LCPubb; RL 730.100] cfr. invece STA 52.2015.498 dell'8 gennaio 2016, 52.2011.458 del 5 gennaio 2012, 52.2010.132 del 7 giugno 2010 e 52.2010.123 del 7 maggio 2010).
3.3. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indi-pendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
4.2. Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP; cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61, pag. 318). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca in cui sono state effettuate;
una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate;
una congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'autorità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (RtiD I-2010 n. 25 consid. 4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2016.629 del 22 maggio 2017 consid. 3.4, 52.2012.386 citata consid. 2.2).
4.3. Spesso, i committenti si accontentano di una generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle particolari conoscenze del settore interessato, di cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni sull'ammissibilità o sulla valutazione di singole referenze, spetta al committente, rispettivamente alla parte gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla in condizione di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti sulle caratteristiche intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza (RtiD I-2010 n. 25 consid. 4.3; STA 52.2016.629 citata consid. 3.4, 52.2015.73 del 12 maggio 2015 consid. 2, 52.2008.223 del 10 luglio 2008 consid. 2).
5.1. Le ricorrenti contestano la validità della referenza addotta a questo scopo dall'aggiudicataria, poiché le prestazioni di progettazione in oggetto non sarebbero state svolte dalla succursale di M__________.
5.1.1. La referenza apportata dalla deliberataria consiste in prestazioni di progettazione di un nuovo ponte commissionato dal Canton . L'aggiudicataria non ha smentito che tali opere ingegneristiche non siano state eseguite dal personale attivo presso la succursale di M. Anzi, sostenendo di potersi prevalere anche di una referenza attribuibile alla società in quanto tale, ha implicitamente ammesso questa circostanza.
5.1.2. Come già ricordato nella STA 52.2011.355 del 16 settembre 2011, secondo la giurisprudenza federale per succursale si intende uno stabilimento d'impresa che alle dipendenze di una società principale di cui fa giuridicamente parte esercita in modo duraturo un'attività simile in locali separati, godendo di una certa autonomia nel mondo economico e degli affari (DTF 108 II 122 consid. 1). A differenza del gruppo di società, in cui società madre e filiale sono entità giuridiche distinte, la succursale non ha personalità giuridica propria e agisce in nome della società alla quale appartiene, essendo incorporata nella casa madre e da essa dipendente. Nell'ambito di una procedura di concorso, l'offerta di una succursale vincola la società dalla quale essa dipende, con la conseguenza che quest'ultima deve essere trattata a tutti gli effetti quale offerente (cfr. STA 52.2016.389 del 12 dicembre 2016 consid. 2.3; Martin Beyeler, Vergaberechtliche Entscheide 2014/2015, Zurigo - Basilea - Ginevra 2016, n. 188 con riferimenti; Martin Beyeler, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zurigo 2012, n. 1378; Martin Beyeler, nota alla sentenza pubblicata in: BR 2015 pag. 21). Da ciò discende che la referenza apportata dall'aggiudicataria è senz'altro ammissibile in quanto ascrivibile all'CO 1, società anonima che ha presentato l'offerta.
5.2. Resta da esaminare se, come osservato dalle ricorrenti, la referenza - e in particolare il costo delle opere ad essa riferite - sia stata verificata dal committente. Compilando gli appositi spazi del fascicolo dichiarazioni dell'offerente, la deliberataria ha indicato che il valore delle opere costruttive ammonta a fr. 5'040'000.-, ha fornito una descrizione del progetto e allegato una fotografia e dei piani in dimensione ridotta. Il committente, malgrado la precisa critica del Consorzio, non ha sostenuto di aver esperito accertamenti in merito. Nulla del resto emerge in tal senso dal carteggio completo concernente la commessa. Nemmeno l'aggiudicataria ha prodotto, né con l'offerta né in questa sede, alcun documento atto a dimostrare l'effettivo costo delle opere realizzate dal Canton __________. In queste circostanze, al Tribunale non è possibile pronunciarsi in merito alla valutazione operata dal committente in punto alla validità della referenza addotta. Contrariamente a quanto preteso dalle insorgenti, l'offerta non era incompleta su questo punto, giacché munita delle informazioni richieste dagli atti di gara, e non meritava pertanto l'esclusione. Tuttavia, gli atti devono essere retrocessi alla stazione appaltante affinché raccolga le informazioni mancanti e si esprima circa l'adempimento del criterio di idoneità CI 3 da parte della CO 1.
Per l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP indica quali possibili criteri di aggiudicazione il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP prescrive invece che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del 21 settembre 2010). Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura libera, quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di aggiudicazione (RDAT II-2003, n. 31; STA 52.2010.157 del 10 giugno 2010).
A mente delle ricorrenti, il committente, prendendo in considerazione la percentuale di dipendenti attivi presso la succursale di M__________ domiciliati in Ticino, avrebbe valutato in modo scorretto il sotto criterio di aggiudicazione contributo all'economia locale per quanto attiene all'offerta della deliberataria, la cui sede principale a Z__________ avrebbe dovuto fungere da riferimento.
7.1. Le condizioni di gara precisavano che il predetto sotto criterio mirava a favorire gli studi di ingegneria che impiegano una parte preponderante di collaboratori domiciliati nel cantone in cui lo studio ha la sede fiscale. La nota era assegnata a seconda della percentuale di posti di lavoro occupato da personale domiciliato nel cantone di sede. La disposizione indicava espressamente che base per la valutazione sarebbero stati i dati forniti dai concorrenti nel fascicolo Dichiarazioni dell'offerente. Tale fascicolo, a pag. 1, comprendeva una tabella (dichiarazione degli effettivi) che gli offerenti erano tenuti a compilare indicando i dati di tutto il personale impiegato nell'ufficio (filiale/succursale).
7.2. A ragione le ricorrenti sostengono che lo statuto giuridico della succursale sopra evocato - e in particolare il fatto che, dal profilo contrattuale, gli impiegati di una succursale non devono necessariamente avere un rapporto di lavoro diretto con quest'ultima (DTF 108 II 122 consid. 3b; STA 52.2011.355 citata consid. 3.3) - depone a favore di una presa in considerazione della società in quanto tale nella valutazione di criteri legati al personale (cfr. in merito alla valutazione del criterio riferito alla formazione degli apprendisti STA 52.2014.127 del 23 giugno 2014 e STA 52.2011.355 citata). Tuttavia, nelle concrete circostanze, la valutazione operata dalla committente poggia su una specifica disposizione di gara - rimasta incontestata - e non appare pertanto insostenibile. In effetti, avendo precisato che i dati utilizzati ai fini del calcolo della nota sarebbero stati forniti dal concorrente nel fascicolo dichiarazioni dell'offerente, laddove era richiesto di elencare unicamente il personale attivo presso la succursale, il committente ha delimitato la cerchia degli impiegati determinanti a quelli occupati presso la sede che avrebbe concretamente fornito la prestazione. Nemmeno il fatto che esso abbia inserito il termine sede fiscale permette di giungere a diversa conclusione. Da un lato poiché, così come formulata, tale puntualizzazione non sembra volta a definire il cantone di riferimento nel caso specifico di una società con succursali al di fuori del cantone in cui siede, ma piuttosto a determinare il luogo (cantone) in cui i collaboratori dovevano essere domiciliati per rientrare nel computo ai fini della valutazione del sotto criterio. Dall'altro lato poiché il termine sede fiscale non esclude a priori di prendere in considerazione la sede della succursale, la quale è atta a determinare l'assoggettamento all'imposizione fiscale della società (cfr. art. 61 cpv. 1 della legge tributaria del 21 giugno 1994; LT; RL 640.100). D'altra parte, non appare conforme allo scopo a cui mira l'introduzione del sotto criterio il metodo di valutazione auspicato dalle ricorrenti, consistente nel considerare unicamente la percentuale di impiegati dell'intera società domiciliata nel Canton Z__________, escludendo quindi tutti quelli attivi presso le (numerose) sedi dislocate in altre regioni della Svizzera e domiciliate nel cantone in cui lavorano. La censura delle ricorrenti va quindi respinta.
8.1. Come esposto in narrativa, il committente ha annunciato nelle condizioni d'appalto che il predetto sotto criterio era volto a valutare l'organizzazione proposta indicata nel fascicolo "Dichiarazione dell'offerente", sia in funzione delle risorse umane, sia in funzione degli strumenti di lavoro. La regola di gara precisava che sarebbero stati valutati equamente l'organizzazione proposta per il mandato in oggetto, la possibilità di sostituire le persone in caso di necessità (compreso il capo progetto), la disponibilità di strumenti di lavoro, la conoscenza, l'esperienza acquisita in relazione al mandato in oggetto e la dimestichezza nell'operare con le norme svizzere, tecniche e legali.
8.2. Il committente ha valutato tale sotto criterio operando una media tra otto note, assegnate per i parametri seguenti (cfr. tabella allestita dal committente prodotta dalle ricorrenti sub doc. 3): risorse umane, strumenti di lavoro, team, SCP, sostituzione possibile, conoscenza, esperienza acquisita e conoscenza tecnica. L'unico aspetto in cui la valutazione dell'offerta del Consorzio è risultata inferiore a quella dell'aggiudicataria concerne l'organizzazione del team proposto per il mandato. In tale campo il committente ha infatti assegnato 4 al Consorzio e 6 alla deliberataria. A mente delle ricorrenti tale differenza non si giustificherebbe. Nella predetta tabella, il committente, nella colonna descrizione dell'offerta, ha inserito le seguenti considerazioni.
Personale totale
Descrizione dell'offerta
% CP
% SCP
CO 1
43
Risorse umane: ottimo. Personale previsto (formazione e esperienza) ottimo (5 ing. + 1 dis. + 1 amm.). C'è personale amministrativo nel team. % di occupazione adeguata. buona possibilità interne di sostituzione e rinforzo per le figure chiave. SCP buono % adeguata. Disponibilità di mezzi tecnici e informatici adeguati. Conoscenze: ottime. Esperienza acquisita: ottima. Conoscenze tecniche e norme CH: ottima
25
20
Consorzio
31
Risorse umane: ottimo. Personale previsto (formazione e esperienza) ottima (4 ing. + 1 dis.). Non c'è personale amministrativo nel team. % di occupazione adeguata. Buone possibilità interne di sostituzione e rinforzo per le figure chiave. SCP buono % adeguata. Disponibilità di mezzi tecnici e informatici adeguati. Conoscenze: ottime. Esperienza acquisita: ottima. Conoscenze tecniche e norme CH: ottima
15
15
Le note assegnate sono state le seguenti.
risorse umane
strumenti di lavoro
organizzazione proposta
sostituzione possibile
conoscenza
esperienza acquisita
conoscenza tecnica
NOTA
team
SCP
calcolata
assegnata
CO 1
6
4
6
3
6
4
4
4
4.63
4.5
Consorzio
6
4
4
5.5
6
4
4
4
4.69
4.5
La nota per la posizione SCP (sostituto capo progetto), risulta dalla media di altre note, riportate in un'ulteriore tabella sullo stesso documento.
Valutazione SCP
titolo
anni
Esperienza
pertinenza
CO 1
4
2
2
4
Consorzio
6
6
6
4
8.3. La valutazione del sotto criterio operata dal committente non può essere tutelata. Così come annunciato nelle condizioni d'appalto, lo stesso doveva essere esaminato tenendo conto dei sei elementi menzionati dopo l'espressione il committente valuterà equamente (cfr. consid. 8.1). Non era per contro ammissibile attribuire una specifica nota in merito alle risorse umane, menzionate solo in modo generico nella prima frase della regola di gara, né tantomeno in riferimento alle qualità del sostituto capo progetto. In questo modo, il committente ha inserito elementi di valutazione non preannunciati negli atti di gara. Inoltre, le annotazioni di cui alla tabella allestita dalla committenza, oltre a non specificare con chiarezza quali elementi abbiano condotto alla valutazione, riportano dati imprecisi. Nello spazio dedicato all'offerta della CO 1 la stazione appaltante ha annotato che il team previsto per l'esecuzione del mandato era composto, oltre che da un disegnatore e una segretaria, da cinque ingegneri, anziché tre. Per quanto attiene al Consorzio, ha riportato la presenza di quattro ingegneri e un disegnatore, non tenendo apparentemente conto che un ingegnere avrebbe svolto la funzione di disegnatore. Il grado di occupazione che il sostituto capo progetto avrebbe dedicato al mandato è inoltre del 10% e non del 15%, come erroneamente trascritto e riconosciuto dal committente con la duplica. Al di là di queste inesattezze, non è dato di sapere concretamente quali motivazioni abbiano condotto la stazione appaltante ad assegnare per il parametro team la nota 4 al Consorzio e la nota 6 all'aggiudicataria. Dalla descrizione dell'offerta di cui alla tabella soprastante nulla di certo si può desumere in proposito, ritenuto che in relazione all'offerta del Consorzio la stazione appaltante ha espresso il giudizio ottima per quanto attiene al personale previsto. Né si può dedurre quali altri elementi siano stati presi in considerazione. Confrontando le note attribuite agli altri offerenti alla voce team è difficile desumere l'applicazione di un metro di giudizio coerente (cfr. segnatamente quella della __________ che ha ottenuto la nota 6 proponendo un gruppo composto da tre ingegneri e due disegnatori, di cui uno di riserva). Nemmeno in questa sede essa ha motivato l'attribuzione della specifica nota, limitandosi a segnalare le differenze tra l'organizzazione delle ricorrenti e quella dell'aggiudicataria. Argomentazioni piuttosto generiche, in parte fondate su dati inesatti (il numero totale di collaboratori delle tre ditte formanti il consorzio è ben superiore a 31), in parte del tutto inconferenti (presunte difficoltà nella comunicazione tra persone chiave attive in studi diversi unitisi in consorzio) che non permettono al Tribunale un effettivo controllo dell'esercizio del potere di apprezzamento esercitato nel caso concreto dalla committenza. A quest'ultima vanno pertanto rinviati gli atti affinché proceda a una nuova valutazione del sotto criterio, adeguatamente motivata e fondata sugli elementi preannunciati.
9.1. Come accennato in narrativa, le condizioni d'appalto annunciavano che la figura del capo progetto sarebbe stata valutata in base agli anni d'attività, alla formazione e all'esperienza in generale nonché a quella maturata nel campo specifico e pertinente col mandato. La regola di gara forniva inoltre indicazioni per la valutazione (1) della formazione, (2) dell'esperienza e (3) della pertinenza col mandato in oggetto.
9.2. Il committente ha riportato i dati seguenti in relazione alle offerte che qui ci occupano.
Formazione
Anni d' esperienza
Occupazione
Pertinenza col mandato
Osservazioni
CP
SCP
CP
SCP
%CP
%SCP
CO 1
Ing. SUP/REG A
Ing. Uni Brescia
39
4
25%
20%
si
CP dipendente
Consorzio
Ing. ETHZ
Ing. ETHZ
28
39
15%
10%
si
CP titolare
La stazione appaltante ha quindi assegnato le note seguenti.
Titolo
Anni
Esperienza
Pertinenza
NOTA
CO 1
6
6
6
6
6
Consorzio
6
6
6
4
5.5
9.3. Le ricorrenti hanno criticato la nota 4 loro attribuita alla voce pertinenza sostenendo che il committente avrebbe riservato la nota 6 ai concorrenti il cui capo progetto è attivo quale dipendente della ditta, anziché titolare. La stazione appaltante ha confermato tale modo di procedere, ammettendo che la cosiddetta "pertinenza" col mandato non si limita (…) alla sola competenza professionale nel ramo d'attività del concorso (…) bensì considera quindi anche la % di occupazione annunciata del capo progetto, molto importante perché i titolari hanno sempre innumerevoli impegni in agenda (…) e nella peggiore evenienza la possibilità di sostituire questa persona per una eventuale insoddisfazione da parte del committente. Ha quindi soggiunto che per il committente sarebbe più facile chiedere alla ditta mandataria la sostituzione di un semplice dipendente piuttosto che quella del titolare stesso. La designazione di un dipendente come capo progetto costituirebbe inoltre un importante passo formativo per il collaboratore medesimo.
9.4. Le argomentazioni della stazione appaltante sono insostenibili, così come la valutazione del predetto sotto criterio. Il chiaro tenore della regola di gara lascia intendere senza ombra di dubbio che il concetto di pertinenza con il mandato si riferisce all'esperienza maturata dal capo progetto nello specifico ambito della commessa (esperienza […] maturata nel campo specifico e pertinente col mandato del presente bando di concorso). Il ruolo di titolare o dipendente occupato dal capo progetto all'interno della ditta concorrente non ha per contro nessuna rilevanza nella valutazione di questo sotto criterio. Prendendo in considerazione questo aspetto, la stazione appaltante ha reso un giudizio manifestamente contrario alle regole di gara da essa stabilite e pertanto lesivo del diritto. Non può inoltre sfuggire al Tribunale che la stazione appaltante, assegnando una nota per gli anni di attività e un'altra per l'esperienza ha pure inserito un elemento di valutazione supplementare oltre ai tre chiaramente annunciati nella predetta disposizione di concorso, secondo cui l'esperienza (2) era da valutare unicamente in funzione degli anni di attività. Al committente toccherà pertanto esprimersi nuovamente anche su questo aspetto, valutando le due offerte rimaste in gara conformemente al metodo di valutazione annunciato nelle condizioni d'appalto.
Visto quanto precede, il ricorso deve essere accolto. La decisione impugnata va annullata e gli atti rinviati al committente affinché si esprima nuovamente sulle offerte del Consorzio e della CO 1, uniche rimaste in gara. Esso dovrà anzitutto verificare la referenza addotta dalla CO 1 secondo quanto esposto al consid. 5.2. In seguito dovrà procedere a una nuova valutazione dei sotto criteri D1 e D2 attenendosi alle condizioni d'appalto (cfr. consid. 8.3 e 9.4).
L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la domanda cautelare tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Secondo giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con riferimenti). La tassa di giustizia è pertanto posta a carico della CO 1 secondo soccombenza, ritenuto che lo Stato ne va esente per evitare inutili partite di giro (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Quest'ultimo e la CO 1 rifonderanno alle ricorrenti, patrocinate da un legale, un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 25 ottobre 2017 (n. 4739) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione ai sensi del consid. 10.
La tassa di giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico della CO 1. Alle ricorrenti è restituito l'anticipo versato. A titolo di ripetibili lo Stato e la CO 1 verseranno ognuna l'importo di fr. 1'500.- alle ditte formanti il Consorzio __________.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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