AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2018.5
Data decisione, Autorità: 14.09.2018, TRAM
Titolo: Variante di un piano regoltore per la creazione di un parco urbano
Incarto n. 90.2018.5
Lugano 14 settembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 29 marzo 2018 di
RI 1
contro
la risoluzione del 21 febbraio 2018 (n. 717), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Pregassona, volta alla creazione di un parco urbano ai mapp. 524 (parz.), 535 (parz.), 1381 e 1382;
ritenuto, in fatto
A. a. In data 9 dicembre 2013 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato una variante del piano regolatore in vigore, che prevede la realizzazione di un parco urbano in località Viarno ai mapp. 1381, 1382, 524 (parziale) e 535 (parziale) di Lugano, sezione di Pregassona. L'area colpita dal vincolo AP22 "Parco urbano pubblico Viarno", di circa 27'000 m2, è delimitata a sud-est dalla Strada di Pregassona, a nord da viale Cassone e a ovest da via Guioni. Essa presenta una forma regolare, sviluppandosi su una lunghezza di ca. 250 m (in direzione nord-sud) e una larghezza di ca. 120 m (in direzione est-ovest), e una pendenza costante (inferiore al 10%) con un dislivello di ca. 11 m tra il limite a valle e quello a monte. Nella parte centrale del comparto sorge l'ex-clinica Viarnetto ("Casa Rossa"), composta dall'edificio originario, risalente al diciottesimo secolo, e da un importante corpo aggiunto, di epoca più recente. Le destinazioni ammesse dalla variante sono specificate all'art. 63 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che prevede:
Sono assegnate le seguenti destinazioni come dotazione minima:
Parco urbano, con aree opportunamente attrezzate che permettono di svolgere attività ricreative, sociali, culturali, didattiche, di riposo e di osservazione della natura;
insediamenti adibiti ad attività di interesse pubblico compatibili con l'uso del parco urbano. In particolare sono ammesse destinazioni di carattere ludico, ricreativo, culturale, didattico, aggregativo e simili
strutture di servizio del parco
posteggio pubblico.
L'ubicazione e le dimensioni plano-volumetriche di tutti gli elementi del parco urbano, così come le loro destinazioni di dettaglio, devono essere definite nell'ambito di un progetto di piano di quartiere in conformità con i criteri generali definiti dall'art. 54ter NAPR.
L'art. 54ter NAPR, intitolato "Piano di quartiere obbligatorio - Parco urbano pubblico Viarno", contempla poi nello specifico:
Per l'edificazione di questa zona è obbligatorio l'allestimento di un piano di quartiere conformemente alle disposizioni della legge cantonale sullo sviluppo territoriale (Lst).
le aree del parco urbano intese come "aree verdi di medie e grandi dimensioni preservate dall'urbanizzazione, (…), che hanno lo scopo di garantire e promuovere lo svolgimento di attività ricreative, sociali, culturali, didattiche, di riposto e di osservazione della natura";
le aree riservate per gli insediamenti all'interno del parco
le strutture al servizio del parco, da realizzare come opere interrate (magazzini e depositi per la manutenzione e posteggio pubblico).
Gli insediamenti all'interno del Parco urbano devono essere destinati ad attività d'interesse pubblico compatibili con l'uso del Parco. In particolare saranno ammesse destinazioni di carattere ludico, ricreativo, culturale, didattico, aggregativo e simili.
Il piano di quartiere deve essere elaborato tenendo conto degli obiettivi e criteri generali di progetto seguenti:
a) il concetto urbanistico dovrà tener conto della lettura morfologica del sito e i nuovi insediamenti dovranno essere caratterizzati da una tipologia architettonica unitaria (forme, materiali, colori), che permetta un'integrazione ottimale con i contenuti naturalistici e paesaggistici del parco e con l'edificio esistente nelle sue parti fondamentali (Casa Rossa), che va salvaguardato come valore di memoria storica.
b) dal profilo edificatorio valgono i seguenti parametri edilizi:
l'edificio esistente (Casa Rossa) può essere mantenuto e riattato, senza ampliamento, con interventi mirati alla riqualifica e alla valorizzazione della struttura originaria dell'edificio (parte nord). Le parti aggiunte in un secondo tempo possono essere demolite ed eventualmente sostituite con un volume di dimensioni più contenute;
sono ammessi nuovi insediamenti nel rispetto dei seguenti parametri edificatori:
SUL massima 2'000 m2;
altezza massima non superiore a quella dello stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa)
c) (…)
b. Contro la pianificazione adottata dal Consiglio comunale, RI 1, proprietario di due fondi posti nelle vicinanze, è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento dell'art. 54ter cpv. 4 lett. b) secondo paragrafo NAPR. Ritenendo la realizzazione di una volumetria pari a 2'000 m2 di SUL troppo invasiva e in ogni caso inconciliabile con le finalità del parco e con le sue peculiarità paesaggistiche, egli ha proposto una modifica del primo paragrafo della norma nel senso di concedere all'eventuale ricostruzione delle parti aggiunte della Casa Rossa una volumetria pari al 150% di quelle demolite.
B. Con risoluzione del 21 febbraio 2018 (n. 717) il Consiglio di Stato ha approvato la variante, apportando all'art. 54ter cpv. 4 lett. b) NAPR i seguenti correttivi:
l'edificio esistente (Casa Rossa) può essere mantenuto e deve essere conservato come valore di memoria storica. Può essere riattato (…);
sono ammessi nuovi insediamenti nel rispetto dei seguenti parametri edificatori:
SUL massima 2'000 m2 (esclusa la Casa Rossa)
altezza massima non superiore a quella dello stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa che deve mantenere il carattere di emergenza nel comparto)
Contestualmente il Governo ha respinto il ricorso di RI 1, ritenendo che le potenzialità edificatorie concesse dalla variante, pari ad un indice di sfruttamento dello 0.1, fossero molto contenute per rapporto alla superficie complessiva del comparto.
C. Avverso la citata risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui approva la contestata normativa. Egli sviluppa e approfondisce gli argomenti avanzati senza successo in prima sede.
D. a. Il Comune di Lugano e il Governo chiedono che il ricorso venga respinto. Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito.
b. Con gli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché la controversa variante è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
In concreto occorre premettere che, anche sotto l'egida della nuova LPAmm, il Tribunale - che non è autorità di vigilanza - resta vincolato alle conclusioni formulate dalle parti, siccome l'oggetto della procedura di ricorso è il quesito di sapere se esse possono o meno essere accolte. Nella misura in cui la risoluzione impugnata non è dedotta davanti al Tribunale, essa passa in giudicato, ciò che osta a un'estensione dell'oggetto della procedura (STA 90.2014.21 del 5 agosto 2016 consid. 5.6; cfr. inoltre, in questo senso, Thomas Häberli in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, IIa edizione, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 46 ad art. 62). Poiché il ricorrente ha chiesto l'annullamento dell'art. 54ter cpv. 4 lett. b) secondo paragrafo NAPR, ritenendo che la realizzazione di una volumetria pari a 2'000 m2 di SUL fosse troppo invasiva e comunque inconciliabile con le finalità del parco, la variante in contestazione andrà quindi esaminata dal limitato profilo della disciplina edificatoria prevista per i nuovi insediamenti.
3.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
4.2. I piani regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
4.3. Coerentemente con quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione del piano regolatore, le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a), rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il legislatore cantonale aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii). Attraverso l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente (cfr. art. 30 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]), il legislatore ha inoltre scongiurato il pericolo che licenze edilizie per opere di interesse pubblico dovessero essere rifiutate semplicemente perché poggiavano su di una pianificazione carente della zona loro consacrata (STA 90.2011.77 cit., consid. 26.11 non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT cit., consid. 2.8).
Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce il perimetro del piano di quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è quello di favorire la promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi che sono fissati dal piano regolatore (Renato Steiger, Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione alla legge federale sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag. 335 segg., 336). Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Diversamente dal piano particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la procedura di licenza edilizia (STA 52.97.115 del 10 giugno 1997 consid. 3.1.; art. 56a cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009, BU 2009, 541). È dunque il Municipio che decide, non il legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 LE). È quindi importante che gli elementi pianificatori essenziali siano stabiliti dal piano, preliminarmente all'elaborazione del piano di quartiere. In caso contrario si determinerebbe l'assetto di una porzione del territorio non nelle vie della pianificazione, ma attraverso un progetto planovolumentrico. Affidare unicamente all'abilità di un architetto - prevedendo eventualmente il parere di una commissione consultiva - la soluzione corretta dal profilo pianificatorio dei problemi posti dall'edificazione di parte del territorio senza tracciare preliminarmente le linee essenziali dell'intervento, può facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio e sottrarre interventi incisivi sul territorio al preventivo controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32 consid. 6). Una volta approvato, il piano di quartiere mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore da cui dipende resta in vigore (art. 56a cpv. 2 LALPT).
6.1. In concreto il rapporto di pianificazione del febbraio 2013, dopo aver analizzato le aree di svago presenti nella città di Lugano (capitolo 3) e verificato l'interesse pubblico alla base della creazione di un nuovo Parco urbano in località Viarno nell'estensione proposta di ca. 27'000 m2 (capitolo 4), presenta al capitolo 5 i contenuti della variante. Per quanto attiene alle destinazioni d'uso e ai parametri edificatori, il rapporto, al sottocapitolo 5.2.3, pag. 39, osserva come la variante scaturisca dall'integrazione delle critiche emerse in sede di esame preliminare, a seguito delle quali sarebbe stata elaborata la seguente impostazione:
° stralciare tutte le indicazioni relative all'ubicazione dei nuovi insediamenti nell'area del Parco
° confermare la possibilità, a complemento del mantenimento della struttura originaria (parte nord) della Casa Rossa, di realizzare nuovi insediamenti di carattere pubblico, nel rispetto dei seguenti parametri edificatori:
SUL massima 2'000 m2
altezza massima non superiore allo stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa)
° introdurre su tutta l'area del Parco urbano un vincolo di piano di quartiere obbligatorio che, nel rispetto dei criteri generali definiti dalla variante di PR e dalle direttive cantonali, permetterà di definire:
le ubicazioni dei nuovi insediamenti di carattere pubblico, del posteggio pubblico e delle costruzioni di servizio del parco (deposito e magazzino) e dei relativi accessi;
le destinazioni specifiche degli insediamenti di carattere pubblico (Casa Rossa e nuovo insediamento), fermo restando che saranno ammesse solo destinazioni di carattere pubblico compatibili con l'uso del Parco urbano. In particolare saranno ammesse destinazioni di carattere ludico, ricreativo, culturale, didattico, aggregativo e simili.
6.2. Per quanto attiene ai nuovi insediamenti e ai relativi parametri edificatori, tale impostazione non merita tutela per svariati motivi. Anzitutto né il citato rapporto, né il Comune nell'allegato responsivo e di duplica, spiegano in base a quali ipotesi di fabbisogno si sia giunti a quantificare in 2'000 m2 di SUL la superficie necessaria per realizzarli. Ora, manifestamente, tale modo di procedere si pone in contrasto con i principi, ricordati ai considerandi che precedono, alla base dell'istituzione delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico. Si può dunque senz'altro affermare che, venendo a mancare la dimostrazione della necessità di realizzare degli insediamenti per un superficie complessiva di 2'000 m2 di SUL per i bisogni della collettività, la pianificazione degli insediamenti all'interno del Parco risulta insoddisfacente.
La pianificazione degli insediamenti si rivela inoltre lacunosa anche dal profilo dei parametri edificatori previsti, violando così l'obbligo di pianificare sancito all'art. 2 LPT e ribadito all'art. 3 LALPT. Infatti, come ricordato sopra al consid. 5, l'art. 56 cpv. 3 LALPT prescrive che il piano regolatore stabilisce il perimetro del piano di quartiere nonché i requisiti qualitativi minimi ed i parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). La LST riconferma questa impostazione all'art. 54 e precisa all'art. 76 del suo regolamento (RLst) che il piano regolatore deve contenere i requisiti qualitativi minimi, che dipendono dagli obiettivi e dai contenuti che il Comune vuole incentivare mediante il piano di quartiere (cpv. 1), e che i parametri edilizi minimi e massimi, di cui all'art. 54 cpv. 3 LST, sono le prescrizioni riguardanti le altezze, le distanze e gli indici (cpv. 2). In concreto il rapporto di pianificazione, a pag. 22, pone giustamente in rilievo i notevoli pregi paesaggistici del comparto, che sconsiglierebbero, fra l'altro, la realizzazione di volumi al mapp. 1382, al fine di non compromettere la vista sul lago. Malgrado il delicato contesto in cui i nuovi insediamenti andrebbero a collocarsi, la variante si limita a fissare una SUL massima di 2'000 m2 e un'altezza non superiore a quella dello stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa che deve mantenere il carattere di emergenza nel comparto: cfr. versione emendata dal Governo in sede di approvazione). In merito a tali parametri si osserva anzitutto che può rimanere aperta la questione a sapere se l'altezza massima prescritta sia determinata in modo sufficientemente preciso, ritenuto che, come esposto in narrativa, il comparto presenta una pendenza costante con un dislivello di ca. 11 m tra il limite a valle e quello a monte. È inoltre pur vero che l'indice di sfruttamento può in concreto venir determinato in modo indiretto attraverso la SUL massima: esso costituisce infatti il rapporto fra la superficie utile lorda degli edifici e la superficie edificabile del fondo (cfr. art. 37 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 [LE; RL 705.100]). Come rileva il Consiglio di Stato nella decisione impugnata, considerata la superficie edificabile complessiva del comparto, la realizzazione di una SUL di 2'000 m2 corrisponde, tenuto conto anche della Casa Rossa, all'incirca ad un indice di sfruttamento dello 0.1. Tuttavia, contrariamente a quanto prescrive l'art. 56 cpv. 3 LALPT, la variante in esame non prevede regole circa le distanze e l'indice di occupazione, parametri questi che non sono fissati neppure all'art. 63 cpv. 2 NAPR, che si limita a demandare al piano di quartiere la definizione dell'ubicazione e delle dimensioni plano-volumetriche di tutti gli elementi del parco, fra cui gli insediamenti. Di conseguenza, anche sotto questo profilo, la pianificazione degli insediamenti all'interno del parco non può trovare avvallo. Per tutti questi motivi il ricorso è dunque accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui approva l'art. 54ter cpv. 4 lett. b secondo paragrafo NAPR.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza la risoluzione del 21 febbraio 2018 (n. 717) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva l'art. 54ter cpv. 4 lett. b secondo paragrafo NAPR.
Non si preleva tassa di giustizia. Al ricorrente va restituito l'importo di fr. 2'000.- versato quale anticipo sulle presunte spese processuali.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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