AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2017.12
Data decisione, Autorità: 01.12.2017, TRAM
Titolo: Iniziativa popolare comunale - regolarità e ricevibilità
Incarto n. 52.2017.12
Lugano 1° dicembre 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Marco Lucchini
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 10 gennaio 2017 di
RI 1
contro
la decisione 30 novembre 2016 (n. 5360) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione 18 gennaio (n. 45) 2016 con cui il municipio del comune di CO 1 ha dichiarato irregolare e irricevibile l'iniziativa popolare "Per la sistemazione della piazza a __________ e di un camminamento fino a __________";
ritenuto, in fatto
A. a. Il 9 dicembre 2015 RI 1, PI 1 e PI 2, cittadini di CO 1, hanno depositato presso la cancelleria comunale un'iniziativa popolare "per la sistemazione della piazza a __________ e di un camminamento fino a __________". L'11 dicembre la cancelleria ne ha disposto la pubblicazione all'albo comunale.
b. Il 28 dicembre RI 1 ha consegnato alla cancelleria comunale i formulari con le firme di 315 cittadini.
B. Con risoluzione 18 gennaio 2016 (n. 54), pubblicata all'albo il 22 gennaio successivo, il municipio ha dichiarato irregolare e irricevibile l'iniziativa. Secondo l'esecutivo comunale, l'irregolarità derivava innanzitutto dal fatto che sui formulari era stato omesso di riportare le modalità di apposizione della firma. Inoltre, non era stato designato un rappresentante autorizzato a ricevere le comunicazioni ufficiali come pure a ritirare l'iniziativa. Quanto all'irricevibilità, da una verifica operata da uno studio d'ingegneria specializzato nella gestione del traffico era emerso che l'intervento principale - consistente nello spostamento del passaggio pedonale situato ai margini della piazza in località __________ - non era conforme alle normative vigenti. Anche la creazione di un ulteriore passaggio sopraelevato nei pressi della stazione di servizio contrastava con il diritto. In ogni caso, il complesso degli interventi risultava di difficile realizzazione e onerosa dal profilo finanziario.
C. Con decisione 30 novembre 2016 (n. 5360) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso con cui RI 1 ha chiesto l'annullamento della risoluzione municipale appena descritta. Esso ha condiviso i motivi dell'esecutivo comunale, fatto salvo per quanto riguarda la designazione del rappresentante degli iniziativisti, giacché dagli atti emergeva come l'autorità comunale avesse sempre considerato il ricorrente quale referente.
D. Contro il predetto giudizio, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone la riforma nel senso che l'iniziativa sia dichiarata regolare e ricevibile. Esso rimprovera alla cancelleria comunale di non aver rilevato le carenze formali al momento del deposito del testo dell'iniziativa, invocando quindi la buona fede. Quanto al merito, l'insorgente si limita a sostenere che l'esame effettuato dal Consiglio di Stato sia stato eccessivamente approfondito per rapporto alla procedura in essere, trattandosi per lo più di aspetti tecnici e giuridici che potrebbero comunque essere dibattuti in sede di consiglio comunale e relative commissioni. Il ricorrente invoca quindi il principio secondo cui in caso di dubbio dev'essere data la parola al popolo.
E. Il Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame, senza formulare osservazioni, mentre la Sezione degli enti locali si limita a rinviare alla risposta insinuata davanti al Governo. Anche il municipio chiede che il ricorso sia respinto, con argomenti che - ove necessario - saranno discussi in appresso.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva di RI 1, già validamente insorto davanti al Consiglio di Stato (art. 209 lett. a LOC) e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1). Insinuato nel termine previsto (art. 46 LPAmm), il ricorso è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. Nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale il 15% dei cittadini, ritenuto un massimo di 3000, può presentare sotto forma d'iniziativa popolare proposte su taluni oggetti di competenza del legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a, d, e, g, h ed i LOC e inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC).
2.2. Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda d'iniziativa popolare è regolare e ricevibile, dopo di che esso pubblica all'albo la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa s'intenda con regolarità e ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a quest'ultimo riguardo, di proponibilità) di un'iniziativa popolare. Essa deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno il 15% dei cittadini, ritenuto un massimo di 3000, nel termine di 90 giorni dal suo deposito (art. 76 cpv. 3). La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha invece già avuto modo di stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata ricevibile quando, oltre a concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, è formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, è compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.2., con rinvii).
3.1. L'art. 79 LOC stabilisce che per la presentazione delle domande di iniziativa e di referendum, la raccolta, il deposito e il controllo delle firme, come pure per le votazioni sono applicabili le norme della LEDP. Questa disposizione è stata introdotta in occasione dell'adozione di quest'ultima legge ai fini di rendere uniformi ai due livelli istituzionali - cantone e comuni - tali procedure, facilitando e semplificano in questo modo il compito dei cittadini e delle autorità preposte (messaggio 26 maggio 1998 [n. 4754] concernente il disegno di legge sull'esercizio dei diritti politici, in: RVGC anno parlamentare 1998-1999, vol. 2, pag. 1215 segg., 1241). Ne discende che l'esame dei requisiti della lista delle firme e quello delle conseguenze di eventuali carenze dev'essere svolto alla luce dell'art. 118 cpv. 1 LEDP.
3.2. Secondo l'art. 118 cpv 1 LEDP la lista delle firme deve contenere - tra l'altro - una clausola di ritiro incondizionato (lett. d), i nomi dei promotori autorizzati a fare la dichiarazione di ritiro (lett. e) e il testo dell'art. 120 (lett. f). L'inosservanza di una qualunque di queste formalità - prosegue la norma (cpv. 2) - è motivo di nullità della lista. Il Legislatore ha inteso dunque conferire importanza al rispetto dei predetti requisiti formali. È quanto conferma la genesi di questa disposizione, che deriva dall'art. 4 dell'abrogata legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 febbraio 1954 (LIR; BU 1954, 139). Infatti, dopo che nel messaggio 19 gennaio 1994 (n. 4201) relativo all'originaria LEDP (caduta in votazione popolare il 25 gennaio 1995) il Governo aveva omesso d'includere la conseguenza della nullità nel progetto di legge, la commissione speciale dei diritti politici ha proposto di reintrodurla (cfr. il rapporto 16 settembre 1994, in: RVGC Sessione ordinaria primaverile, pag. 2641 segg., 2656 ad art. 155), ciò che il plenum del Legislativo ha condiviso. Proposta che è poi confluita nel successivo messaggio 26 maggio 1998, citato in precedenza (cfr. RVGC 1998-1999 cit., pag. 1298) e nuovamente fatta propria dal Gran Consiglio.
3.3. Ora, il formulario depositato presso la cancelleria non adempie a ben tre dei requisiti di cui all'art. 118 cpv. 1 LEDP, segnatamente fanno difetto la clausola relativa al ritiro incondizionato (lett. d), i nomi dei promotori autorizzati a fare la dichiarazione di ritiro (lett. e) e il testo dell'art. 120 LEDP (lett. f). Ne discende che le liste in parola sono nulle. Priva di pertinenza al riguardo la tesi avanzata dal ricorrente, secondo cui tale rigidità formale non sarebbe applicabile alle realtà periferiche, com'è il caso per CO 1. Non è dato infatti modo di vedere il motivo per il quale il loro ossequio dovrebbe essere calibrato in funzione del luogo in cui le firme devono essere raccolte. Il ricorrente sembra misconoscere che il rispetto dei requisiti formali nell'ambito dell'esercizio dei diritti politici svolge un ruolo importante per l'accettazione del risultato di una votazione e, dunque, per il funzionamento dei principi democratici che informano il nostro Stato. Stabilendo la necessità di riprendere il testo dell'art. 120 LEDP nelle liste (norma che stabilisce le modalità di apposizione della firma), il legislatore ha infatti inteso garantire il più possibile una corretta e libera manifestazione della volontà popolare, richiamando l'attenzione dei cittadini anche sulle conseguenze di una sottoscrizione superficiale o se del caso fraudolenta di una domanda d'iniziativa, che possono essere anche amministrative e penali, come il cpv. 3 di questo disposto rammenta. Il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che il fatto di pretendere il rispetto di una disposizione simile non costituisce un formalismo eccesivo, così come il conseguente annullamento delle liste non è una sanzione sproporzionata in rapporto allo scopo perseguito (STF 1C_2018/2007 del 16 ottobre 2007 consid. 5.3). Quanto alla necessità di una clausola di ritiro incondizionato così come quella della designazione dei promotori autorizzati a formulare la relativa dichiarazione, a torto il ricorrente ritiene che queste formalità possano essere disattese per precisa volontà degli iniziativisti. La legge non lo permette. Anche in questo caso l'insorgente non tiene conto delle ragioni che hanno condotto il Gran Consiglio ad adottare questa soluzione. Premesso che l'obbligo di prevedere la clausola di ritiro incondizionato nei testi delle iniziative popolari è stato inizialmente introdotto all'art. 76 cpv. 2 LOC con l'accettazione di un'iniziativa parlamentare tesa a regolamentare il tempo di raccolta delle firme, invero senza particolari motivazioni (cfr. RVGC Sessione ordinaria primaverile 1994, pag. 240 segg.), esso è assunto a condizione di validità tramite la successiva integrazione del medesimo requisito nell'art. 118 cpv. 1 lett. d e lett. e LEDP, pure in seguito all'accettazione di un'iniziativa parlamentare. Dai materiali si può dunque evincere che attraverso questa disposizione il legislatore ha inteso evitare di dover inutilmente chiamare alle urne gli elettori, specie in presenza di un'iniziativa generica accettata dal legislativo, evitando insicurezze giuridiche derivanti da possibili impugnative avverso la mancata esecuzione dello scrutinio ritenuto superfluo (cfr. in merito, il rapporto 9 giugno 1997 della commissione speciale Costituzione e diritti politici in: RVGC sessione ordinaria primaverile 1997, vol. 1.2, pag. 1474 seg.). Ciò che, tuttavia, appare pertinente anche in presenza di un'iniziativa elaborata che dovesse nel suo complesso essere condivisa dal legislativo e respinta unicamente su di un punto assolutamente marginale. Anche per questo motivo pretendere il rispetto di questo requisito - peraltro previsto dalle due leggi applicabili (art. 118 cpv. 1 lett. d e lett. e LEDP; art. 76 cpv. 2 LOC), dunque ritenuto importante dal Legislatore - non può essere per nulla considerato come un eccesso di formalismo.
3.4. Il ragionamento dell'insorgente non può essere seguito nemmeno laddove pretende di spuntare la regolarità dell'iniziativa in ragione del principio della buona fede, attribuendo alla cancelleria comunale la colpa per le carenze contenute nel formulario per la raccolta delle firme. Intanto, il rinvio di cui all'art. 79 LOC sembra essere circoscritto alle tematiche ivi elencate, ciò che non comprende l'esame preliminare del rispetto delle esigenze formali previsto invece e dettagliatamente per le iniziative cantonali dall'art. 117 LEDP. Lo confermerebbe anche l'art. 76 cpv. 2 LOC che impone alla cancelleria comunale di procedere (unicamente) all'immediata pubblicazione all'albo del testo dell'iniziativa. Ma anche volendo ammettere il contrario, ciò non permetterebbe comunque di giungere a una conclusione più favorevole al ricorrente. Per due motivi. Il primo è che, notoriamente, il principio della buona fede presume innanzitutto che chi intende prevalersene abbia ottenuto precise rassicurazioni dall'autorità competente e che l'inesattezza delle stesse non fosse immediatamente riconoscibile da parte del cittadino (DTF 131 II 627 consid. 6.1). Ora, dagli atti non risulta - e a ben vedere, nemmeno il ricorrente pretende - che la cancelleria comunale abbia fornito rassicurazioni in merito al rispetto dei requisiti formali. A essa viene unicamente imputata - semmai - una negligenza. Inoltre, stante il chiaro testo della legge, il difetto avrebbe potuto e dovuto comunque essere agevolmente rilevato dal cittadino diligente. Il secondo motivo discende direttamente dal fatto che lo scopo dei requisiti di forma disattesi è quello di garantire gli interessi pubblici precedentemente rammentati, comuni a tutti i cittadini, non solo di quelli del ricorrente, dei promotori o di coloro che hanno sottoscritto l'iniziativa. L'invocato principio della buona fede non può dunque sopperire in concreto alle lacune riscontrate.
3.5. Ne discende che le liste in parola devono essere considerate nulle. Difettando delle firme necessarie per la sua presentazione, è a ragione che il comune ha concluso per l'irregolarità dell'iniziativa.
4.1. L'iniziativa prevede la sistemazione della piazza in località __________ a __________ e del camminamento da questa fino alla frazione di __________, posta più a sud, sulla base di un piano ad essa allegata e definendo i seguenti punti principali:
i massi presenti nella piazza siano eliminati
i posteggi siano spostati in modo da poter avere un migliore spazio di manovra tra le 2 file e sia aggiunto il numero massimo possibile di posteggi
nella curva davanti alla chiesa di __________ il campo stradale sia allargato il più possibile
il passaggio pedonale esistente sia rimosso e spostato come da piano allegato
sia creata un'isola per i pedoni nella zona dove vi era il castagno d'india
sia creato un passaggio pedonale con sopraelevazione in zona stazione di benzina
il passaggio dei pedoni che parte dalla piazza verso __________ sul lato ovest sia rimosso fino al passaggio pedonale della stazione di benzina
sia creato un passaggio dei pedoni sicuro sotto forma di marciapiede rialzato come da sezione contenuta nel piano fino alla stazione di benzina
9 Sia continuato il camminamento a est fino a __________ limitando al massimo la spesa (intervento provvisorio in vista della canalizzazione) vale a dire con demarcazione di una striscia colorata e paletti
4.2. Il municipio, fondandosi sulla valutazione delle proposte dell'iniziativa commissionata allo studio d'ingegneria __________, ha ritenuto che essa fosse irricevibile, poiché l'intervento principale - ovvero lo spostamento del passaggio pedonale esistente dal lato sud del posteggio a quello est, davanti al ristorante __________ - non sarebbe conforme alla legislazione vigente, siccome non perpendicolare alla carreggiata e privo di zone di attesa adeguate. Inoltre esso convoglierebbe i pedoni verso un nodo già problematico, allo sbocco della strada proveniente dalla località __________. La soluzione proposta renderebbe inoltre necessaria la realizzazione di un secondo passaggio pedonale nei pressi della stazione di servizio, senza che ne siano date le condizioni di utilizzo minimo di 50 attraversamenti all'ora. Per il rimanente, la situazione attuale ossequierebbe le norme VSS, mentre quella auspicata con l'iniziativa comporterebbe difficoltà realizzative e costi importanti. Queste tesi sono state condivise dal Consiglio di Stato.
4.3. Ora, né il municipio né il Consiglio di Stato si sono tuttavia chinati sul quesito preliminare di sapere se l'oggetto dell'iniziativa rientra in quelli stabiliti dall'art. 76 cpv. 1 LOC. In concreto, sono previsti diversi interventi che concernono l'area stradale. In un precedente giudizio che concerne proprio il ricorrente e la sistemazione della piazza in località __________ nella frazione di __________, il Tribunale aveva già avuto modo di rammentare brevemente il quadro procedurale e giuridico in cui questo tipo di interventi si iscrivono. Nei seguenti termini.
4.3.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 primo periodo della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) i cantoni possono vietare, limitare o disciplinare la circolazione su determinate strade. I capoversi 3 e 4 del medesimo disposto stabiliscono entro quali limiti i cantoni possono adottare tali misure. Le prescrizioni locali concernenti il traffico, ovvero la collocazione o l'eliminazione di segnali di prescrizione o di precedenza o altri segnali con carattere di prescrizioni, devono essere decise e pubblicate secondo la procedura esatta dall'art. 107 dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.01), nella versione in vigore dal 15 marzo 1992 (RU 1992 514). Nel Cantone Ticino il compito di pubblicare le prescrizioni locali sul Foglio ufficiale è affidato all'Area del supporto e del coordinamento del Dipartimento del territorio (ASCo), salvo sia stato delegato da questo Dipartimento (art. 1 cpv. 2 regolamento della legge cantonale di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale del 2 marzo 1999; RLACS; RL 7.4.2.1.1) al singolo municipio in virtù dell'art. 5 cpv. 4 della legge di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 7.4.2.1.), ciò che non è il caso per il comune di __________.
4.3.2. Le demarcazioni, invece, non necessitano di decisione e pubblicazione, essendo sufficiente che ne venga ordinata l'apposizione, rispettivamente la cancellazione, da parte dell'autorità (cfr. GAAC 1990 n. 9 pag. 44; André Bussy/Baptiste Rusconi/ Yvan Jeanneret/Andrè Kuhn/Cédric Mizel/Christoph Müller, Code suisse de la circulation routière commenté, IV ed., Basilea 2015, n. 1.2 ad art. 107 OSR).
4.3.3. Misure costruttive, quali la posa di elementi fissi o mobili sulle strade, devono invece seguire la procedura prevista dalla legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2), atteso che nel campo di applicazione di questa legge non ricade solo il permesso per la costruzione delle strade vere e proprie, ma anche la realizzazione di tutte le strutture che insistono sul campo stradale e interferiscono con la circolazione dei veicoli e dei pedoni (art. 3 Lstr; RDAT I-2003 n. 42 consid. 2, II-1993 n. 39). Si tratta dunque della procedura di progetto stradale, che può riguardare strade cantonali (la cui approvazione spetta al Consiglio di Stato, art. 23 cpv. 1 Lstr) o comunali (in questo caso l'incombenza è del municipio, art. 34 Lstr).
4.3.4. In concreto, alla luce del quadro giuridico appena rammentato, così come formulato l'oggetto dell'iniziativa esula da quelli previsti dall'art. 76 cpv. 1 LOC. Infatti, né la posa di segnaletica né il tracciamento di demarcazioni né, infine, l'adozione di un progetto stradale spettano al consiglio comunale. L'iniziativa, benché formulata con chiarezza e a prima vista rispettosa dei principi di unità della forma e della materia andrebbe dunque dichiarata irricevibile. Tuttalpiù, procedendo da una sua interpretazione il più possibile favorevole agli iniziativisti (principio in dubio pro populo,) la creazione del marciapiede rialzato potrebbe essere considerato alla stregua della realizzazione di un'opera pubblica secondo l'art. 13 cpv. 1 lett. g LOC e dunque oggetto d'iniziativa, a condizione - beninteso - che la sua realizzazione non sia contraria a quanto previsto dal piano regolatore. Andrebbe poi ancora verificato se l'iniziativa sarebbe stata sottoscritta anche solo in relazione a questo punto, ciò che, alla luce delle numerose proposte formulate, appare tutt'altro che scontato. Infine, pur non essendo escluso che gli interventi postulati possano trovare - almeno in parte - posto in una base pianificatoria, la formulazione dell'iniziativa non permette in ogni caso di concludere che l'intenzione degli iniziativisti potesse essere stata quella di mettere mano al piano regolatore comunale (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. d LOC), per cui è pure ammesso di formulare proposte per iniziativa popolare (art. 76 cpv. 1 LOC).
4.4. Infine, per quanto concerne la conformità dell'iniziativa con il diritto di rango superiore, il Tribunale non può fare a meno di rilevare come sia la decisione del municipio sia quella del Governo si limitino a rinviare alle osservazioni stilate nel citato rapporto dell'ing. __________, senza indicare però in concreto quali disposizioni di legge imperativamente applicabili sarebbero contrarie agli interventi proposti. Norme che nemmeno il citato referto dettaglia. Non è qui necessario approfondire oltre la tematica, giacché comunque l'iniziativa è irricevibile in virtù delle ragioni appena illustrate. È sufficiente richiamare l'attenzione delle precedenti istanze sul fatto che la motivazione in merito a questo punto è alquanto lacunosa.
In definitiva, seppure con motivazioni in parte divergenti da quelle del giudizio impugnato, la decisione del Governo merita tutela quantomeno nell'esito. Il ricorso deve quindi essere respinto. Il Tribunale rinuncia, secondo prassi, a prelevare una tassa di giustizia quando i ricorrenti soccombenti sono insorti a tutela dei diritti politici (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'importo anticipato dall'insorgente a garanzia del suo pagamento deve dunque essergli restituito.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Non si preleva la tassa di giustizia. A RI 1 dev'essere retrocesso l'importo fr. 1'200.-, anticipato a sua garanzia.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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