AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2018.315
Data decisione, Autorità: 31.10.2018, TRAM
Titolo: Nomina da parte del Consiglio comunale dei membri del Consiglio direttivo di un Ente autonomo di diritto comunale - validità della nomina se lo statuto dell'Ente autonomo non è ancora stato ratificato dal Consiglio di Stato
Incarto n. 52.2018.315
Lugano 31 ottobre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Mateo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 28 luglio 2018 di
ricorrente
contro
la risoluzione del 23 maggio 2018 (n. 2404) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 18 dicembre 2017 con cui il Consiglio comunale di CO 1 ha nominato i membri del Consiglio direttivo dell'Ente autonomo XYZ;
ritenuto, in fatto
A. Il 16 ottobre 2017 il Consiglio comunale di CO 1 ha approvato lo statuto del nuovo Ente autonomo di diritto comunale denominato XYZ (statuto XYZ). Secondo l'art. 8 cpv. 1 dello statuto XYZ, il Consiglio direttivo si compone di un minimo di cinque e un massimo di sette membri. Il capo dicastero - prosegue la norma - ne fa parte e assume la presidenza, mentre gli altri quattro, di cui un secondo municipale, sono designati dal Consiglio comunale su proposta del Municipio.
B. Riunito in seduta plenaria, il 18 dicembre 2017 il Legislativo di CO 1, preso atto che vice sindaco era membro e presidente di diritto del Consiglio direttivo in quanto capo dicastero, ha provveduto a completarlo eleggendo il municipale __________ e, inoltre, __________, __________ e __________.
C. Con risoluzione del 30 gennaio 2018 (n. 455) il Consiglio di Stato ha ratificato lo statuto dell'Ente autonomo XYZ, apportandovi alcune modifiche, segnatamente:
ha introdotto l'acronimo XYZ all'art. 1;
ha stralciato l'art. 7 cpv. 2, che indicava come solo facoltativa la Direzione, mentre essa è un organo;
ha stralciato la competenza del Municipio di designare ulteriori due membri nel caso di partecipazione di altri enti pubblici o di servizio pubblico all'Ente, lasciandola dunque al Legislativo.
D. Con decisione del 23 maggio 2018 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da ricorrente che - ricusato il direttore del Servizio dei ricorsi __________ - chiedeva in via principale l'annullamento della nomina dell'intero Consiglio direttivo dell'XYZ, subordinatamente almeno quella di vice sindaco. Secondo il Governo il fatto che la nomina dei membri sia avvenuta prima della ratifica dello statuto da parte sua, benché costitutiva di un vizio formale, non sarebbe atta a invalidarla. Esso considera poi corretta la procedura seguita dal Legislativo comunale, ritenuto che la presentazione di un messaggio da parte del Municipio non sarebbe in questi casi necessaria, essendo sufficiente che la trattanda figuri all'ordine del giorno. Infine, non sussisterebbe alcun conflitto d'interessi per vice sindaco in relazione a una serie di fatti avvenuti quando egli era sindaco di __________, partitamente illustrati da ricorrente nell'impugnativa.
E. Contro il giudizio appena descritto ricorrente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contestando nuovamente la nomina dell'intero Consiglio direttivo e, in via subordinata, quella di vice sindaco. In via ancor più subordinata egli chiede la retrocessione degli atti all'Autorità inferiore, affinché completi l'istruttoria ed emani un nuovo giudizio. Censurata la mancata evasione da parte del Consiglio di Stato dell'istanza di ricusa promossa nei confronti di __________, il ricorrente rimprovera al Municipio di aver tenuto una condotta contraria alla buona fede procedurale, siccome avrebbe sottaciuto fatti determinanti davanti al Consiglio di Stato. L'insorgente ribadisce quindi che il Consiglio comunale non poteva statuire sulle nomine prima della ratifica dello statuto da parte del Governo e che, in ogni caso, vice sindaco - al quale addebita "l'inosservanza di disposizioni legali e gravi negligenze nell'esercizio delle funzioni" quando era sindaco di __________ - non dovrebbe far parte del Consiglio direttivo dell'XYZ per motivi di "inidoneità" ed "esclusione".
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il Comune di CO 1, per il tramite del suo Municipio, il quale sollecita in via cautelare la revoca dell'effetto sospensivo al ricorso. Degli argomenti si dirà, ove necessario in diritto.
G. Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le rispettive posizioni. ricorrente ha inoltre chiesto la reiezione della domanda cautelare.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e la legittimazione attiva di ricorrente è certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Preliminarmente, a ragione il ricorrente lamenta il fatto che la decisione impugnata omette di esprimersi in merito alla domanda di ricusa del direttore del Servizio dei ricorsi __________, formulata con il ricorso. Ora, è vero che la richiesta non è stata particolarmente motivata e nemmeno ribadita negli ulteriori scritti; ciò non esimeva comunque il Consiglio di Stato dall'evaderla. Incomprensibile è poi il fatto che, confrontato con la puntuale censura del ricorrente in questa sede, il Governo non abbia speso nemmeno una parola in merito (anche solo per confermare l'avvenuta astensione) né in sede di risposta né in quella di duplica. Il Tribunale ritiene tuttavia di sanare questo vizio, per diversi motivi. Principalmente poiché, a prescindere dall'astensione o meno del funzionario in parola, il Governo si è ormai espresso sul merito della vertenza, di modo che in analogia con la giurisprudenza di questa Corte in relazione al cosiddetto ricorso diretto (Sprungrekurs) la causa dev'essere a questo punto decisa comunque dal Tribunale, ciò che appare giustificato da ragioni di economia processuale e celerità di giudizio (cfr. STA 52.2017.332 del 21 giugno 2017 consid. 4). Inoltre, i motivi di ricorso sollevati nell'impugnativa concernono la violazione del diritto secondo l'art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm (che comprende anche la verifica dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento), rispettivamente l'inesatto o incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti previsto dalla lett. b del medesimo disposto. Il potere cognitivo di questa Corte è dunque in concreto il medesimo di quello del Consiglio di Stato e il ricorrente non patisce pertanto alcun danno nella difesa dei suoi diritti. Inoltre il Tribunale terrà conto di quest'aspetto nell'ambito della fissazione spese.
3.1. Secondo l'art. 212 LOC le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili se: contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a), quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire sulle deliberazioni (lett. b), se la votazione non è stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c), se conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto esprimere liberamente il loro voto (lett. d) e infine qualora siano state violate formalità essenziali prescritte da leggi o regolamenti.
3.2. Ove non sia fatta valere una violazione del diritto nel senso del precitato art. 212 LOC, l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del legislativo senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che disattende il principio dell'autonomia comunale (STA 52.2007.31 del 3 luglio 2007).
4.1. Con la revisione parziale della LOC entrata in vigore il 1° gennaio 2009 (BU 2008, 627) è stata introdotta la possibilità per il Comune di costituire enti di diritto pubblico con propria personalità giuridica, anche con la collaborazione di altri enti pubblici e di privati (art. 193c cpv. 1). L'adozione dello statuto dell'ente è compito dell'Assemblea o del Consiglio comunale, secondo le modalità previste per il regolamento comunale (cpv. 2). Il Comune può attribuire il compito all'ente mediante mandato di prestazione secondo l'art. 193b LOC (cpv. 3). La legge lascia un ampio margine al Comune nell'applicazione di questo strumento, limitandosi a esigere un contenuto minimo per lo statuto, che dev'essere approvato dal Consiglio di Stato, segnatamente (art. 193d cpv. 1 LOC): scopi e compiti; organi dell'ente, competenze e funzionamento; meccanismi di controllo degli organi comunali; in che misura l'ente soggiace ai principi di gestione finanziaria comunale; finanziamento, copertura del disavanzo, ripartizione degli utili; eventuali mandati di prestazione; modalità di scioglimento. Il cpv. 2 del medesimo articolo stabilisce che i conti dell'ente devono essere approvati dal Legislativo comunale e che i membri degli organi dell'ente sono vincolati agli art. 32 (Casi di collisione del legislativo comunale) e 100 (Collisione d'interesse per i municipali) LOC, quelli dell'esecutivo pure all'art. 101 (Divieto di prestazione per i municipali) LOC. Sono inoltre applicabili gli art. 208 segg. LOC.
4.2. Non è chiaro se il rinvio operato dall'art. 193c cpv. 2 LOC alle modalità previste per il regolamento comunale sia circoscritto alla sola adozione in senso stretto dello statuto oppure abbracci anche la necessità di conseguire la sanzione da parte del Consiglio di Stato (comunque prevista quale lex specialis dall'art. 193d cpv. 1 ultima frase LOC) e, di riflesso, se questa abbia portata costitutiva come stabilito dall'art. 190 cpv. 1 LOC. La questione non necessita comunque di essere risolta in questa sede. Infatti, lo stesso statuto XYZ, all'art. 16, prevede che la sua entrata in vigore avviene con l'approvazione da parte dell'autorità superiore, ovvero il Consiglio di Stato. Pertanto, lo statuto XYZ è entrato in vigore al più presto il 30 gennaio 2018, data della sua approvazione da parte del Governo. Ne discende che al momento in cui il Consiglio comunale di CO 1 si è pronunciato in merito alla nomina del Consiglio direttivo del nuovo ente autonomo lo Statuto non era in ogni caso ancora in vigore. Del resto, nemmeno le parti pretendono altrimenti.
4.3. Litigioso è, per contro, il quesito di sapere se fosse necessario attendere l'entrata in vigore dello statuto, prima di procedere con la nomina degli organi. La questione dev'essere risolta per la negativa. Infatti nulla impediva al Legislativo di __________ di procedere con la designazione degli organi in conformità con lo statuto XYZ così come adottato, senza attenderne l'approvazione dell'Autorità superiore. Il fatto che la facoltà di nomina per il Consiglio comunale derivasse proprio dallo statuto ancora non basta per apparentare la situazione a quella di una decisione adottata da un organo non competente. Lo statuto XYZ era, infatti, comunque sia già stato adottato e prevedeva simile competenza. Semplicemente la validità e gli effetti di tale decisione sono rimasti sospesi sino alla sua entrata in vigore. Non vi è dunque una violazione del diritto.
4.4. Certo, così facendo il Legislativo comunale si è esposto al rischio di dover ritornare su questa decisione, per esempio qualora il Governo avesse negato la ratifica dello statuto o lo avesse modificato in modo determinante in relazione alla nomina dell'organo. Ciò che, comunque, in concreto non è avvenuto. Ma dal momento che simile modo di procedere rimane nel solco della legalità, la decisione di anticipare le nomine in parola è alla fin fine una mera scelta di opportunità, che rileva all'autonomia del comune. Censura che il ricorrente - che si limita semplicemente a qualificare come illegale un simile agire - non ha sollevato né tantomeno motivato. Ma anche si volesse entrare nel merito di una simile contestazione e ponendo che il Tribunale disponesse del sindacato dell'adeguatezza, il modo di procedere del Consiglio comunale sarebbe comunque tutto sommato condivisibile alla luce dei motivi evocati dal Municipio già in sede di riposta di prima istanza, ovvero l'obiettivo di costituire e rende operativo l'ente autonomo al più presto sia per "ridurre al minimo indispensabile il periodo di transizione dalla gestione dei servizi industriali in regime preaggregativo alla gestione unitaria per tutta __________" sia
4.5. Nemmeno si può concludere che il Legislativo abbia deciso senza disporre di tutti gli elementi conoscitivi necessari. Dal verbale emerge effettivamente la questione dell'approvazione dello statuto XYZ non è stata tematizzata in sede di nomina dei membri. A prescindere dal fatto che il Municipio sostiene che ciò era comunque noto al Legislativo - ciò che appare più che verosimile - in ogni caso essa non era indispensabile ai fini della votazione, per i motivi appena espressi. Né si può ritenere che l'organo decidente sia stato condotto ad adottare una soluzione diversa da quella scaturita. Questo anche alla luce della procedura seguita per addivenire alla decisione criticata, che non prevede la presentazione di un messaggio e, di conseguenza, di un approfondimento delle proposte in sede commissionale. In nessun caso, dunque, è possibile ritenere che sia stata fornita un'informazione carente o addirittura errata, tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante sia stato fuorviato o abbia deliberato senza la necessaria cognizione di causa. In questi termini, nemmeno è possibile intravvedere un comportamento scorretto del presidente del Legislativo.
4.6. Infine, è a torto che il ricorrente rimprovera al Municipio di aver sottaciuto davanti al Governo il fatto di non aver ancora designato vice sindaco quale membro e presidente del Consiglio direttivo di vice sindaco. Infatti, facendo astrazione del fatto di quanto si dirà nel successivo considerando, alla luce dello statuto vice sindaco, il Municipio non è competente a procedere in tal senso. Non è dato quindi di vedere in cosa consisterebbe la violazione della buona fede procedurale.
Ricordo quanto dice lo statuto delle XYZ all'art. 8 in merito alla composizione del Consiglio direttivo. Cpv. 1 'Il consiglio direttivo si compone di un minimo di cinque e di un massimo di sette membri. Il Capo-dicastero ne fa parte d'ufficio assumendone la presidenza. Gli altri quattro, di cui un secondo municipale, sono designati dal Consiglio comunale, su proposta del Municipi.' Di seguito cito le proposte del Municipio, che ci sono state consegnate: Presidente vice sindaco, il quale è membro di diritto, quindi la designazione non viene votata".
Pertanto, a prescindere dall'errata indicazione contenuta nella pubblicazione, appare del tutto chiaro che il Consiglio comunale non si sia in alcun modo pronunciato sulla nomina di vice sindaco quale membro e presidente del Consiglio direttivo. Ne discende che su questo punto è a torto che il Consiglio di Stato è entrato nel merito della contestazione sollevata dall'insorgente. In assenza di decisione impugnabile, esso avrebbe dovuto limitarsi a dichiarare irricevibile su questo punto il Gravame. Il Tribunale rinuncia a riformare la risoluzione del Governo in tal senso: siccome esso ha comunque sia disatteso la censura ciò sarebbe privo di portata pratica; è sufficiente respingere il ricorso anche su questo punto.
Sulla scorta delle pregresse considerazioni il ricorso dev'essere respinto. L'emanazione del presente giudizio rende superata la richiesta di adozione di provvedimenti cautelari.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm); in ragione dei motivi evocati in precedenza (supra, consid. 2) essa viene ridotta a fr. 1'200.-. Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata da ricorrente, resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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