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Numero d'incarto: 52.2016.598
Data decisione, Autorità: 30.03.2017, TRAM
Titolo: Estensione orario di apertura dei negozi situati all'interno di un centro commerciale
Incarto n. 52.2016.598
Lugano 30 marzo 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Marco Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso 28 novembre 2016 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 ottobre 2016 (n. 4641) del Consiglio di Stato, che respinge l'istanza 30 agosto 2016 dell'insorgente intesa ad ottenere un'estensione degli orari di apertura dei negozi presenti all'interno del suo centro commerciale durante il periodo invernale compreso tra la seconda domenica di ottobre e il Sabato Santo;
ritenuto, in fatto
A. a. La RI 1 è proprietaria nel comune di __________ delle part. ni __________, __________, __________, __________ e __________, sulle quali è stato edificato anni orsono un grande centro commerciale, suddiviso in più edifici, all'interno dei quali sono ubicati numerosi negozi. Il 30 agosto 2016 essa ha chiesto al Consiglio di Stato la concessione di un'autorizzazione volta a permettere il sabato l'estensione sino alle 18.30 dell'orario di apertura dei negozi presenti all'interno del suo centro commerciale durante il periodo invernale, compreso tra la seconda domenica di ottobre e il Sabato Santo. In via subordinata ha domandato un prolungamento dell'orario di apertura dei negozi il lunedì, il martedì, il mercoledì, il venerdì e il sabato sino alle ore 19.00.
b. Il 26 ottobre 2016 il Governo cantonale, richiamato l'art. 22 della legge cantonale sul lavoro dell'11 novembre 1968 (LCL; RL 10.1.1.1), ha respinto la suddetta istanza, ritenendo che non fossero dati i presupposti di legge.
B. Avverso questa risoluzione la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio dell'autorizzazione richiesta, previo accertamento dell'incostituzionalità degli art. 21 e 22 LCL, nonché degli art. 9 e 10 del regolamento di applicazione della LCL del 22 gennaio 1970 (RLCL; RS 10.1.1.1.1), in quanto lesivi della libertà economica e della garanzia della proprietà. Sostiene che il diniego oppostole dal Consiglio di Stato non sarebbe sorretto da una sufficiente base legale. A prescindere da questo aspetto, le limitazioni che ne derivano per i commercianti non sono a suo dire giustificate da alcun interesse pubblico e risulterebbero lesive del principio della proporzionalità, dato il loro carattere generale. Da ultimo la ricorrente censura la violazione del principio di uguaglianza, non sussistendo sufficienti motivi atti a giustificare una diversa disciplina per i commerci situati in alcuni comuni che confinano direttamente con l'Italia, i quali, in virtù dell'art. 9 RLCL, nei giorni feriali possono rimanere aperti almeno sino alle ore 19.00 sull'arco dell'intero anno. Sostiene inoltre che a ben guardare non vi sarebbero nemmeno sufficienti ragioni per assoggettare i negozi a delle norme che ne disciplinano gli orari di apertura, allorquando invece per altri settori economici, come ad esempio le banche, gli uffici, ecc., non sussiste nessuna regolamentazione in proposito.
C. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro contrapposte tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 26 cpv. 2 LCL. Per quanto attiene alla legittimazione ricorsuale della RI 1 - che deve essere esaminata d'ufficio da questo Tribunale e non può essere ammessa già in virtù del semplice fatto che non è stata contestata dalla controparte nei suoi allegati di causa -, occorre rilevare che la LCL, legge in base alla quale è stata adottata la querelata decisione governativa, non contiene alcuna norma che regola tale aspetto. Essa, all'art. 26 cpv. 4, si limita a rinviare genericamente alla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), il cui art. 65 cpv. 1 riconosce la facoltà di ricorrere a chi, cumulativamente, ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. La nozione di interesse degno di protezione corrisponde a quella prevista dall'art. 48 lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e dall'art. 103 lett. a della vecchia legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; abrogata dall'art. 131 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 65 cpv. 1 LPAmm basta che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1. e rinvii; STA 52.2008.420 del 31 agosto 2010). Ora, la RI 1 non risulta direttamente lesa nei suoi legittimi interessi dalla decisione governativa che nega l'estensione degli orari di apertura dei negozi durante il sabato e gli altri giorni della settimana, non essendone la destinataria materiale. Tale qualifica può in effetti essere riconosciuta unicamente alle persone (fisiche o morali), titolari di un'attività commerciale, ai sensi dell'art. 17 LCL, assoggettata agli orari di chiusura stabiliti dall'art. 21 LCL. D'altronde né dalla sua istanza 30 agosto 2016 al Consiglio di Stato, né dagli atti emerge che essa abbia agito su mandato di rappresentanza dei negozi presenti all'interno del centro commerciale in questione. Ma quand'anche ciò dovesse essere il caso, questa semplice circostanza non basterebbe comunque da sola a conferirle la qualità per agire in causa a proprio nome. Così come non è sufficiente il fatto che essa abbia partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore, dovendo in ogni caso sussistere un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della decisione impugnata per poter rivendicare la propria potestà ricorsuale. Tutt'al più ci si può domandare se quest'ultimo requisito processuale non debba essere ammesso in virtù del fatto che la ricorrente è una società immobiliare, proprietaria di un centro commerciale all'interno del quale sono ubicati dei negozi, che potrebbero trarre vantaggio dall'estensione d'orario richiesta. In questo senso si potrebbe al limite considerare che la RI 1 possa avere un interesse a che i suoi locatari dispongano delle migliori condizioni quadro possibili per svolgere le loro rispettive attività di vendita, in modo tale da scongiurare il rischio di eventuali chiusure e da continuare a garantire al proprio immobile la miglior reddittività possibile. La questione, per nulla scontata, può rimanere aperta in questa sede in quanto, quand'anche si dovesse riconoscere all'insorgente la legittimità ad agire in giudizio contro la risoluzione governativa qui impugnata, il gravame, senz'altro tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), andrebbe in ogni caso respinto nel merito, per le ragioni che seguono, le quali sono peraltro già state esposte di recente, seppur a titolo abbondanziale, da questo Tribunale nell'ambito di una decisione concernente una vertenza analoga, alla quale viene fatto rinvio (STA n. 52.2012.461 dell'11 marzo 2016 poi confermata su ricorso dal Tribunale federale con STF 2C_368/2016 del 17 ottobre 2016).
2.1. Il capitolo IV della LCL tratta il tema dell'"Apertura e chiusura dei negozi". Sotto la marginale "campo d'applicazione", l'art. 17 cpv. 1 LCL stabilisce che le norme disciplinanti l'apertura dei negozi sono applicabili: alle aziende o ai rami di aziende che si occupano della vendita al minuto di merci di qualsiasi genere, sia che dispongano di negozi o di altri impianti di vendita stabili, sia che la vendita avvenga in spacci occasionali, esclusi i distributori automatici (lett. a); alle farmacie, escluse quelle di turno per il servizio notturno o festivo (lett. b); ai negozi di parrucchiere, di pettinatrice e simili (lett. c). Tali disposizioni, soggiunge il cpv. 2 del medesimo articolo, sono applicabili sia alle aziende che occupano lavoratori secondo la legge federale sul lavoro, sia a quelle che non ne occupano.
2.2. Giusta l'art. 21 cpv. 1 LCL, gli orari di chiusura, nei giorni feriali, dei negozi, degli spacci o delle aziende in genere di cui all'art. 17 sono fissati come segue:
"a) ramo alimentare:
dal lunedì al venerdì entro le ore 18.30
al sabato entro le ore 17.00;
b) altri generi, salvo le categorie elencate in seguito:
dal lunedì al venerdì entro le ore 18.30
al sabato entro le ore 17.00;
c) farmacie, salvo quelle di turno:
dal lunedì al venerdì entro le ore 18.30
al sabato entro le ore 17.00;
d) tabacchi, edicole di giornali:
tutta la settimana entro le ore 21.00;
e) stazioni di vendita di carburanti, lubrificanti e affini,
escluse quelle di turno per il servizio notturno:
dal lunedì al venerdì entro le ore 22.00
al sabato o alla vigilia dei giorni festivi entro le ore 23.00;
f) botteghe di parrucchiere, di pettinatrice e simili:
tutta la settimana entro le ore 19.00;
g) locali che vendono unicamente cibi preparati caldi e freddi da asporto, non sottoposti alla legislazione sugli esercizi pubblici, tutta la settimana entro le ore 22.00."
3.2. Preliminarmente va detto che, giusta l'art. 73 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost.TI; RL 1.1.1.1), i Tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al diritto federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza del diritto superiore, l'autorità di ricorso può esaminare la compatibilità di una norma di diritto cantonale con il diritto federale e internazionale e può paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece annullarla o modificarla operando un controllo astratto (abstrakte Normenkontrolle) della norma stessa (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 375 segg. e riferimenti).
3.3. Fatta questa premessa, occorre ricordare che la libertà economica, garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost., protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 132 I 97, consid 2.1; 125 I 267, consid 2b; 124 I 310, consid 3a; RDAT I-2001 n. 45, consid. 5a e relativi rinvii). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.).
Come ogni libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta, ma può essere soggetta a limitazioni. Giusta l'art. 36 Cost., le restrizioni devono avere una base legale (cpv. 1), essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2), essere proporzionate allo scopo (cpv. 3) e rispettare il diritto fondamentale nella sua essenza (cpv. 4). I Cantoni possono in particolare apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività economica al fine di tutelare l'ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali. Essi possono inoltre prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politica sociale, a condizione che queste misure si limitino, conformemente al principio di proporzionalità, a quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF 125 I 276, consid. 3a e riferimenti). Sono invece escluse restrizioni fondate su ragioni non conformi al principio della libertà economica, che intervengono cioè nel gioco della libera concorrenza per favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere l'attività economica secondo un piano prestabilito (art. 94 cpv. 4 Cost.; DTF 128 I 9, consid. 3a; 125 I 431, consid. 4b; 121 I 129 consid. 3b). La libertà fondamentale in parola riprende essenzialmente i principi precedentemente enunciati dalla libertà di commercio e d'industria, di cui all'art. 31 della vecchia Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874 (vCost.) (cfr. René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 307 segg.). Le norme o i provvedimenti intesi a restringere gli orari durante i quali è ammessa l'apertura dei commerci di vendita al minuto toccano la suddetta libertà costituzionale e pertanto, nella misura in cui ne limitano la portata, devono ossequiare le condizioni previste dall'art. 36 Cost. per poter risultare legittimi.
3.4. 3.4.1. Come costantemente ricordato dal Tribunale federale, in seguito all'entrata in vigore della legge federale sul lavoro nell'industria, nel commercio e nell'artigianato del 13 marzo 1964 (LL; RS 822.11), avvenuta il 1° febbraio 1966, le prescrizioni cantonali o comunali sull'apertura e la chiusura dei negozi possono servire soltanto a tutelare la quiete notturna e durante i giorni festivi (cfr. art. 71 lett. c LL), rispettivamente - in virtù di considerazioni di natura sociopolitica - le persone non assoggettate alla LL, quali in particolare il titolare dell'azienda e i suoi familiari o determinate categorie di impiegati con funzioni dirigenziali, ma non invece il personale di vendita, la cui protezione è disciplinata in maniera esaustiva dal diritto federale (DTF 122 I 90, consid. 2c; 119 Ib 374, consid. 2b/bb; 101 Ia 484, consid. 7a; 98 Ia 395, consid. 3; 97 I 499, consid. 3b/3c e consid. 5b; STF 2P.184/1998 del 16 novembre 1999, consid. 1b/aa non pubblicato in DTF 125 I 431; 2P.270/1996 del 21 marzo 1997, publ. in: Pra 86/1997 n. 101 pag. 545 e segg., consid. 2c; 2P.1155/1986 del 3 aprile 1987, publ. in: ZBl 88/1987 pag. 451 e segg., consid. 6a; 2P.31/1992 del 29 giugno 1992, consid. 2; 2P.50/2003 del 7 agosto 2003, consid. 2.2). Ora, sebbene i materiali legislativi non lo indichino esplicitamente, le regole di cui all'art. 21 cpv. 1 LCL costituiscono con tutta evidenza delle norme di polizia del commercio volte sostanzialmente a tutelare la pubblica quiete e l'ordine e, come tali, rientrano nel novero di quegli atti normativi che il Tribunale federale considera compatibili con l'art. 71 lett. c LL. Per rapporto al principio della forza derogatoria del diritto federale, le medesime sono considerate legittime dalla prassi anche qualora abbiano degli effetti indiretti sulla tutela della salute e del benessere dei lavoratori, nella misura in cui ne limitano il tempo di impiego (DTF 125 I 431; 98 Ia 395, consid. 3; 97 I 499). Il Tribunale federale ha altresì chiarito proprio in un caso riguardante il Cantone Ticino come, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l'adozione della legge federale sulla protezione dell'ambiente non abbia privato i Cantoni della competenza di regolare gli orari di apertura dei negozi e questo anche se le norme cantonali in tale ambito si pongono per scopo quello di limitare le emissioni nocive (DTF 119 Ia 378, consid. 9b con rinvii). Cadono così nel vuoto le censure sollevate dalla ricorrente secondo cui su questi aspetti la LCL sarebbe lesiva del principio della preminenza del diritto federale (art. 49 Cost.), come pure del principio del federalismo e della ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni (art. 3 e 42 Cost). Ne discende dunque che, per quanto attiene all'esigenza di una valida base legale, questa risulta senz'altro data nel caso concreto (cfr. in tal senso DTF 142 II 369, consid. 5.3 con riferimenti). Le norme su cui si fonda il provvedimento impugnato sono oltretutto contenute in una legge in senso formale. Il semplice fatto che esse siano state inserite in un atto legislativo originariamente concepito soprattutto per consentire l'applicazione a livello cantonale della LL non ne scalfisce assolutamente la validità, visto che, come appena esposto, le medesime perseguono scopi diversi da quelli previsti da quest'ultima legge federale e riguardano un ambito di esclusiva competenza dei Cantoni (cfr. mes-
saggio 19 gennaio 1968 n. 1498 del Consiglio di Stato che accompagna il disegno di legge sul lavoro, ad n. 1 e 2, pag. 1).
3.4.2. L'interesse pubblico che sorregge questo genere di disposizioni è in generale riconosciuto come dato, tanto dalla dottrina quanto dalla giurisprudenza, che lo ritengono di principio preminente rispetto alla facoltà del singolo commerciante di gestire a proprio piacimento gli orari di apertura; esso deriva dalla necessità di garantire il conseguimento dei vari scopi appena esposti che le medesime si prefiggono, tra cui, non da ultimo, quello di far beneficiare anche le persone non assoggettate alla LL di un certo lasso di tempo dedicato al riposo (cfr. DTF 130 I 279, consid. 2.3; 122 I 90, consid. 2c; 119 Ib 374, consid. 2b/bb; 101 Ia 484, consid. 7a; 98 Ia 395, consid. 3 ; 97 I 499, consid. 3b/3c). Per quanto attiene in particolare alla tutela della quiete serale e notturna, è vero che l'attuale regolamentazione cantonale, nella misura in cui non stabilisce alcunché riguardo agli orari di apertura dei negozi, non offre, perlomeno sulla carta, una protezione completa in questo ambito. Come rilevato anche nel messaggio n. 6480 del 23 marzo 2011 concernente la nuova legge sull'apertura dei negozi, l'attuale ordinamento contiene effettivamente su questo punto una lacuna che il legislatore cantonale intende colmare nella nuova normativa in materia. Questa circostanza da sola non basta però ancora a far apparire l'ordinamento vigente inutile e privo di qualsiasi senso. Innanzitutto occorre rilevare che in generale il suddetto vuoto legislativo non è mai stato fonte di particolari problemi in materia di protezione della quiete pubblica. In ogni caso, anche qualora si dovessero creare puntualmente delle situazioni di conflitto, i comuni hanno pur sempre la possibilità di adottare autonomamente dei provvedimenti. A questo proposito occorre infatti rammentare come questo Tribunale, con decisione n. 52.2009.463 del 25 novembre 2010, confermata dal Tribunale federale il 24 maggio 2011 (STF 2C_978/2010), abbia già avuto modo di chiarire che, vista l'assenza di ogni riferimento contrario e ritenuto che la LCL oltre ai ricordati limiti di chiusura prevede unicamente deroghe nel senso di un'estensione degli orari di apertura per determinate categorie di negozi o in occasione di eventi speciali e non già ulteriori specifiche restrizioni, rientra nelle competenze dei comuni, laddove fosse necessario, intervenire a completazione dell'attuale art. 21 LCL, introducendo per i vari tipi di commerci degli orari minimi d'apertura, considerato che l'introduzione di ulteriori limitazioni orarie dei negozi, a tutela dell'ordine pubblico, dipende da fattori e necessità locali che l'autorità comunale meglio conosce e distingue. Un simile intervento sul piano normativo non sarebbe lesivo delle competenze che scaturiscono dalla legislazione di rango superiore. Nel nostro Cantone la scelta di regolare per legge gli orari e le giornate di apertura e di chiusura dei negozi si è d'altra parte da sempre fondata su di un consenso di massima da parte di tutte le parti sociali interessate, ivi compresi i commercianti che sin dalla prima metà del secolo scorso, allorquando sono state adottate le prime disposizioni cantonali in tal senso, non hanno mai contrastato questo genere di regole, ma anzi ne sono stati addirittura i promotori, auspicando la loro introduzione soprattutto per ragioni di polizia del commercio e di disciplinamento della concorrenza (per un interessante sunto storico circa l'evoluzione del diritto cantonale in materia si veda il messaggio del Consiglio di Stato n. 340 del 18 gennaio 1952 relativo al disegno di legge sul lavoro). D'altra parte, anche in occasione della procedura di consultazione che ha preceduto il licenziamento da parte del Governo cantonale del già menzionato messaggio n. 6480 del 23 marzo 2011, nemmeno le organizzazioni economiche interpellate (che hanno sì espresso alcune critiche nei confronti di determinate soluzioni proposte dal DFE) hanno mai messo in discussione il principio in sé di fissare degli orari di chiusura e apertura dei negozi, né tantomeno hanno sollevato la benché minima obiezione in ordine alla costituzionalità di questo genere di disposizioni.
3.4.3. Dal profilo del principio della proporzionalità, si deve poi tenere conto che nel caso di specie non vi è tanto la questione di sapere se l'intero regime istituito dall'art. 21 cpv. 1 LCL sia conforme o meno al diritto costituzionale, ma unicamente di valutare se la specifica disposizione che impone durante il periodo invernale, quale regola generale, la chiusura dei negozi alle 17.00 il sabato, anziché alle 18.30 come richiesto dalla RI 1, e alle 18.30 durante gli altri giorni della settimana (tranne il
giovedì), anziché alle 19.00, come avviene nelle zone di frontiera, comporti per i negozianti una intollerabile limitazione della loro libertà economica. Fatta questa premessa, in primo luogo occorre considerare che la norma che in Ticino fissa gli orari di chiusura dei negozi non comporta per i commercianti una grave limitazione dei loro diritti economici. L'art. 21 cpv. 1 LCL lascia in effetti a quest'ultimi durante l'intera giornata un margine di tempo sufficientemente ampio per svolgere la loro attività, ivi compreso il sabato quando per l'appunto è previsto un orario di chiusura anticipato rispetto al resto della settimana. In questo senso, nella regolamentazione cantonale contestata non è ravvisabile nessuna violazione del principio della proporzionalità, ritenuto che, come ha ben sottolineato il Tribunale federale, in questo specifico ambito al legislatore, cantonale o comunale che sia, va riconosciuto un ampio margine di manovra, che deve essere di massima rispettato dalle autorità giudiziarie, le quali in sostanza possono intervenire solo nella misura in cui constatano l'esistenza di una violazione del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza (cfr. STF 2C_456/2008 del 20 febbraio 2009, consid. 3.2; DTF 125 I 431, consid. 4). Evenienza, questa, che però non è assolutamente riscontrabile nel caso concreto. La regola che prevede al sabato la chiusura di molte categorie di commerci già alle 17.00 non appare infatti né sprovvista di qualsiasi senso logico, né del tutto irragionevole. La scelta di imporre la chiusura anticipata dei commerci alla vigilia di un giorno festivo, quale è la domenica, appare del tutto legittima e, in questo senso, non presta il fianco a particolari critiche. Rientra poi nel potere di apprezzamento del legislatore fissare questo piuttosto che un altro orario. Analogo discorso vale per quanto riguarda l'orario di chiusura settimanale. Ne discende pertanto che anche dal profilo della proporzionalità, la regolamentazione cantonale contestata sfugge a qualsiasi critica.
3.5. 3.5.1. Per quanto attiene infine al principio di uguaglianza, nemmeno la ricorrente mette in dubbio che certe categorie di commerci, come in particolare le tabaccherie, le edicole di giornali e i benzinai, possano usufruire il sabato e anche durante il corso della settimana, in ragione del servizio offerto e del genere di attività esercitata, di un regime più favorevole. La RI 1 censura però il fatto che, in virtù dei combinati art. 22 LCL e 10 RLCL, il Consiglio di Stato possa concedere delle deroghe d'orario, che riguardano anche il sabato, ai commerci situati nelle zone di confine definite dall'art. 9 RLCL, ciò che, a suo dire, sarebbe discriminatorio. Sennonché anche questa critica è da respingere. Come è noto, secondo costante giurisprudenza, un atto normativo di portata generale viola il principio della parità di trattamento, ancorato all'art. 29 Cost., se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie e obiettive oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi. Il legislatore dispone in ogni caso di un ampio margine di apprezzamento nel quadro di questi principi (DTF 127 I 185, consid. 5; 125 I 173, consid. 6b; 124 I 297, consid. 3b e relativi rinvii). Tornando al caso specifico, va detto che, come già ha avuto modo di rilevare il Tribunale federale nella sentenza 2P.136/2000 del 6 ottobre 2000 (pubblicata in: RDAT I-2001 n. 41), il regime derogatorio previsto dagli art. 22 LCL e 10 RLCL è stato introdotto dal legislatore ticinese con l'intento di istituire per i commerci ticinesi situati nella zona di frontiera una griglia oraria assai simile a quella notoriamente adottata dai commerci italiani delle regioni più prossime alla Svizzera, nell'evidente intento di disincentivare la clientela locale dal recarsi ad effettuare i propri acquisti oltre confine (cfr. STF cit., consid. 3b/bb). Ora, si tratta di un motivo senz'altro serio e pertinente, suscettibile di giustificare un diverso regime normativo, rispetto a quello ordinario istituito dall'art. 21 LCL e che permette di escludere la violazione del principio di uguaglianza sollevata dall'insorgente. Infatti, senza questa agevolazione d'orario, le persone residenti nelle regioni del Cantone più prossime alla frontiera si troverebbero ad essere ancora più spinte, rispetto a quanto già lo sono in ragione di motivi di natura economica, a fare le proprie spese in Italia. Certo, le attuali condizioni di mobilità della popolazione consentono oggigiorno anche a chi abita nelle zone del Cantone più lontane dalla frontiera di raggiungere in relativamente poco tempo l'Italia, sia facendo uso dei mezzi di trasporto privati, che di quelli pubblici, per cui ci si può chiedere quale efficacia effettiva possano ancora avere le facilitazioni d'orario qui in discussione. Nonostante ciò, si deve comunque considerare che la soluzione a suo tempo voluta dal legislatore attraverso i sopra menzionati art. 22 LCL e 10 RLCL, benché nella delimitazione delle zone di confine faccia capo per ragioni di praticabilità a dei criteri schematici che possono destare qualche perplessità, non può ancora essere considerata svuotata di qualsiasi senso, stante l'attuale situazione socio-economica. Infatti, come è stato sottolineato anche dall'Alta Corte federale nel giudizio sopra menzionato, le deroghe di cui ai predetti articoli di legge non servono tanto a contrastare il cosiddetto turismo degli acquisti, che (già da molti anni) porta le consumatrici e i consumatori provenienti da ogni parte del Cantone a recarsi nella vicina Penisola a cercare merci e prodotti che in Ticino non troverebbero o che magari trovano ma a condizioni meno vantaggiose, quanto piuttosto a fare in modo che la "popolazione locale", cioè coloro che risiedono nelle regioni situate a stretto ridosso dell'Italia, non siano indotte a procacciarsi quanto necessario al loro fabbisogno quotidiano in quest'ultimo Paese, anziché in Patria, da semplici ragioni di comodità, dovute a degli orari di apertura dei negozi più estesi. Sotto questo profilo i motivi su cui si fondano le deroghe qui in discussione appaiono ancora del tutto attuali. Quanto appena esposto consente altresì di escludere che le suddette norme mirino ad intervenire nel gioco della libera concorrenza per favorire certi commerci piuttosto che altri o per dirigere l'attività economica secondo un piano prestabilito, ponendosi così in contrasto con i principi dell'ordinamento economico, sanciti dall'art. 94 Cost.
3.5.2. La RI 1 censura la disattenzione del principio di uguaglianza anche per il fatto che a suo dire non si giustifica di sottoporre i negozi a delle regole sugli orari di apertura, allorquando in altri settori economici, come ad esempio per le banche, gli uffici, ecc., non esiste alcuna disciplina in questa materia. Sennonché anche questa argomentazione deve essere respinta. Innanzitutto si deve considerare che, in linea di principio, lo Stato dovrebbe limitarsi ad emanare delle norme laddove ciò è necessario a disciplinare delle situazioni che necessitano di essere regolamentate. Nella misura in cui le attività d'ufficio, come ad esempio banche, posta, assicurazioni, e altre ancora, si attengono già spontaneamente a degli orari d'apertura che, seguendo gli usuali orari di lavoro del settore impiegatizio, di regola non si spingono oltre le 18.30 durante la settimana e che solo in pochi casi riguardano (comunque in modo limitato) anche la giornata del sabato, si deve ritenere come in questo ambito non sussista attualmente alcuna necessità di intervento a livello legislativo per garantire la tutela di quegli interessi che le disposizioni sugli orari d'apertura dei negozi perseguono. Ciò detto, occorre comunque considerare che l'impatto sull'ambiente e sulla quiete pubblica derivante dall'apertura generalizzata dei negozi esistenti in un determinato comparto è ben diverso da quello generato da delle attività di servizio come quelle sopra citate. Basta recarsi il sabato, allorquando gran parte degli uffici sono chiusi, in qualsiasi centro urbano o commerciale del Cantone per rendersene conto. In quest'ordine di cose, il fatto che il legislatore abbia deciso di disciplinare gli orari di apertura dei negozi, senza per contro sottoporre ad analogo regime normativo quelli degli uffici, non integra ancora gli estremi di una violazione del principio di uguaglianza.
4.2. Innanzitutto occorre rilevare che è perlomeno dubbio che la garanzia costituzionale invocata dall'insorgente sia in qualche modo toccata dalle regole riguardanti gli orari di apertura dei negozi, contemplate nella LCL. Infatti le stesse non intaccano la possibilità per la ricorrente di liberamente fare uso di tutte le prerogative che le derivano dalla sua qualità di proprietaria del centro commerciale che sorge sui mappali __________, __________, __________, __________ e __________ di __________. Nel caso concreto non si è d'altra parte in presenza di limitazioni che rendono impossibile o pregiudicano insostenibilmente alla ricorrente l'utilizzo dei suoi fondi conformemente alla loro destinazione, così come preteso dalla giurisprudenza in materia (DTF 131 I 12, consid. 1.3). Le avversate disposizioni sugli orari di apertura dei negozi potrebbero semmai avere delle ripercussioni, seppure indirette, sugli introiti generati dalla locazione degli spazi commerciali inseriti in detto complesso; circostanza, questa, che però avrebbe eventualmente degli effetti nel tempo sulla sua attività aziendale, essendo la ricorrente una società attiva a titolo commerciale nel settore immobiliare. In questo caso però ad essere eventualmente toccata sarebbe la sua libertà economica. Sia come sia la questione non necessita di essere ulteriormente approfondita, poiché, anche se si volesse ammettere che nel caso concreto la garanzia della proprietà sia toccata, non sussisterebbe nessuna violazione della medesima. Una restrizione della proprietà è infatti compatibile con la Costituzione se si fonda su una base legale, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 e 3 Cost.; DTF 126 I 219, consid. 2; 121 I 115, consid. 3b; 119 Ia 348, consid. 2a e rispettivi riferimenti). Premesso che le limitazioni che possono essere poste alla libertà economica e alla garanzia della proprietà devono ossequiare requisiti uguali e che la ricorrente ha in sostanza sollevato in entrambi i casi censure identiche, la pretesa disattenzione dell'art. 26 Cost. va negata per gli stessi motivi di quelli esposti nel considerando precedente, al quale si rinvia per brevità di giudizio.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese di fr. 2'000.-, già anticipate dalla ricorrente, restano a carico di quest'ultima.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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