AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2017.578
Data decisione, Autorità: 15.03.2018, TRAM
Titolo: Diniego dell'autorizzazione alla gerenza a tempo parziale di un esercizio pubblico
Incarto n. 52.2017.578
Lugano 15 marzo 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso 14 novembre 2017 della
RI 1
contro
la decisione 18 ottobre 2017 (n. 4690) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 14 giugno 2017 con cui la Polizia cantonale, Sezione Polizia amministrativa, le ha negato l'autorizzazione per la gerenza a tempo parziale dell'esercizio pubblico __________ al mapp. _______ di Ronco Sopra Ascona, frazione di Porto Ronco;
ritenuto, in fatto
A. a. __________ e __________ sono soci con firma individuale della ditta RI 1 (di seguito: __________), iscritta a registro di commercio (RC) il 29 settembre 2016. Scopo della società, con sede a Ronco Sopra Ascona e recapito in via __________ a Porto Ronco, è: panetteria, pasticceria, bar.
b. L'esercizio pubblico __________ è situato all'interno dell'edificio che sorge sul mapp. __________ di Ronco Sopra Ascona, frazione di Porto Ronco, di proprietà della __________ di Freienbach. Il fondo, situato in via __________, si trova al bordo della strada cantonale che conduce a Brissago ed al confine con l'Italia.
c. Il 27 agosto 2015, con riferimento all'esercizio pubblico __________, la Sezione Polizia amministrativa ha rilasciato a __________, quale gerente, l'autorizzazione alla gerenza per piccolo esercizio pubblico senza alloggio ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 del regolamento della legge sugli esercizi alberghieri e sulla ristorazione del 16 marzo 2011 (RLear; RL 11.3.2.1.1). Quale datore di lavoro era indicata __________.
d. Il 17 gennaio 2017, a seguito di un'inabilità lavorativa per causa di maternità, la gerente ha chiesto alla Sezione Polizia amministrativa di nominare __________ sua sostituta. In data 1° febbraio 2017, la richiesta è stata accolta, mediante concessione di un'autorizzazione provvisoria alla gerenza per piccolo esercizio pubblico senza alloggio, valevole fino all'8 luglio 2017.
e. Preso atto che __________ avrebbe cessato la sua attività di gerente deIl'esercizio pubblico __________ a far tempo dal 6 giugno 2017, il 23 maggio 2017 la Sezione Polizia amministrativa ha comunicato a __________, se entro tale data non fosse stato possibile autorizzare una nuova gerenza, sarebbe stata costretta ad ordinare la chiusura dell'esercizio pubblico.
f. Il 6 giugno 2017, per conto della RI 1, __________ e __________ hanno pertanto chiesto, fornendo la necessaria documentazione, che quale nuova gerente (al 50%) venisse autorizzata __________. Rilevato come nulla fosse mutato all'infuori della gerente, hanno domandato di poter continuare con una gerenza al 50%, segnalando la loro difficoltà di pagare uno stipendio pari al 100%.
g. Il 14 giugno 2017, la Polizia cantonale, Sezione Polizia amministrativa ha respinto la domanda.
Rilevato come il rilascio di un'autorizzazione per piccolo esercizio rimane (…) un'eccezione e deve soddisfare, cumulativamente, determinati criteri, l'autorità dipartimentale ha ritenuto che, essendo il Bar __________ situato a Porto Ronco, sulle rive del lago Maggiore, in concreto farebbe difetto il requisito dell'ubicazione in zona periferica.
B. Con giudizio 18 ottobre 2017, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo il ricorso contro di esso inoltrato dalla RI 1.
Secondo il Governo, una zona è considerata periferica qualora si trova in un luogo marginale, esterno e discosto dal principale centro abitato, come ad esempio le regioni montane, quali le valli e i piccoli agglomerati di montagna. La zona di Porto Ronco non potrebbe essere ritenuta periferica in tale senso. Considerato inoltre che il bar in questione è situato in pieno centro paese, a pochi metri dal porto, a lato di una strada a grande transito, non sarebbero dati gli estremi dell'eccezione prevista dagli art. 10 e 77 RLear e la gerenza del Bar __________ dovrebbe dunque essere svolta a tempo pieno.
C. Contro il predetto giudizio governativo, la RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il suo annullamento ed il rilascio della richiesta autorizzazione alla gerenza (al 50%) per piccolo esercizio pubblico senza alloggio.
Rilevato come gli altri presupposti per beneficiare dell'eccezione prevista dall'art. 77 RLear sono realizzati, l'insorgente contesta che l'esercizio pubblico in questione non sia ubicato in zona periferica. Al riguardo evidenzia che Porto Ronco è una frazione di Ronco Sopra Ascona, che dista 6 km da Ascona e 7.5 km da Locarno. Inoltre, Porto Ronco conterebbe pochi domiciliati e gli avventori sarebbero perlopiù gente del posto. Il Bar __________ sarebbe l'unico esercizio pubblico aperto anche d'inverno, durante il quale fungerebbe da importante punto di accoglienza.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione pervengono i Servizi generali della Polizia cantonale con argomentazioni che saranno riprese, in quanto necessario, nei considerandi di diritto.
E. In replica, la RI 1 si riconferma essenzialmente nelle sue tesi e conclusioni. Contesta in particolare che l'accoglimento della sua richiesta costituirebbe un precedente, che porterebbe a dover considerare come un piccolo esercizio pubblico qualsiasi locale situato fuori dei principali centri urbani. L'ubicazione in una zona periferica, osserva l'insorgente, è infatti soltanto uno dei requisiti cumulativi che consentono di deviare dal principio secondo cui la gerenza va svolta a tempo pieno.
In duplica, i Servizi generali della Polizia cantonale rinunciano a formulare ulteriori osservazioni, auspicando la reiezione del ricorso.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Neppure le parti chiedono l'assunzione di particolari prove.
Secondo il Messaggio 1° aprile 2009 (n. 6193) del Consiglio di Stato concernente la revisione totale della legge sugli esercizi pubblici del 21 dicembre 1994 (LEsPubb; BU 1995, 335), la norma intende evidenziare come la professione del gerente, cioè della persona fisica, titolare del diploma cantonale di esercente, alla quale è rilasciata l'autorizzazione alla conduzione di un determinato esercizio pubblico (cfr. art. 4 cpv. 2 Lear) e che è responsabile della conduzione di quest'ultimo e garantisce, con la sua presenza, il rispetto delle leggi e dei regolamenti (cfr. art. 21 cpv. 1 Lear), non sia di principio liberamente accessibile a chiunque. L'esercizio di tale professione è infatti assoggettato all'ottenimento di un'apposita autorizzazione di polizia, ritenuto che l'attività di gerente, se non correttamente praticata, presenta un pericolo per la salute pubblica (cfr. Messaggio citato, ad art. 5 pag. 20).
2.2. La Lear prevede quattro diversi tipi di autorizzazione (art. 6 cpv. 1 Lear), che corrispondono a quattro tipologie di esercizi per la cui conduzione è appunto necessario disporre di un permesso: a) esercizi con alloggio (cfr. art. 6 RLear), b) esercizi senza alloggio (cfr. art. 7 RLear), c) locali notturni (cfr. art. 8 RLear) e d) esercizi provvisori (cfr. art. 9 RLear in combinazione con gli art. 22 cpv. 2 e 30 Lear, nonché 76 e 81 RLear).
Nel caso di esercizi senza alloggio e di esercizi provvisori, l'art. 10 cpv. 1 RLear prevede il rilascio a titolo eccezionale di un'autorizzazione per piccoli esercizi, qualora l'esercizio si trovi in una zona periferica, abbia una capienza massima di 50 posti e disponga, a prescindere dal loro grado di occupazione, di un numero massimo di tre persone impiegate, compresi il gerente, i famigliari ed il personale avventizio. Questo particolare tipo di autorizzazione può essere rilasciato anche nel caso di esercizi con alloggio, se la struttura in questione conta un numero di posti letto limitato (art. 10 cpv. 2 RLear). La rilevanza di questo tipo di autorizzazione risiede essenzialmente nel fatto che consente di derogare all'obbligo di gestire l'esercizio a tempo pieno (cfr. consid. 2.3.), permettendo al gerente di svolgere contemporaneamente, seppur soltanto a titolo accessorio, un'altra attività (cfr. consid. 2.4.).
2.3. L'art. 6 cpv. 2 Lear stabilisce che di regola allo stesso gerente è rilasciata una sola autorizzazione, la quale può essere munita di oneri e condizioni. Il Consiglio di Stato, prosegue il disposto (cpv. 3), fissa le condizioni per le quali possono essere rilasciate eccezionalmente alla stessa persona più autorizzazioni di gerenza, nei casi in cui gli esercizi sono situati nello stesso stabile oppure costituiscono una sola unità turistica o commerciale.
Secondo il citato Messaggio (ad. art. 6 pag. 21), la limitazione dell'attività del gerente ad un solo esercizio (cfr. pure art. 78 cpv. 1 RLear) è il corollario dell'obbligo della presenza fisica di questa persona all'interno dei locali in cui essa opera. In effetti, il divieto di mescita di bevande alcoliche a giovani minori (art. 24 Lear), la notifica degli ospiti alla polizia (art. 27 Lear), la facoltà di accertamento dell'età degli avventori (art. 30 ), la proscrizione di fumo all'interno dei locali non adibiti a tale uso (art. 36), costituiscono dei doveri, rispettivamente delle attribuzioni, il cui adempimento presuppone la presenza fisica di una persona responsabile, che la legge identifica ora nella sola figura del gerente (cfr. art. 21 cpv. 1 Lear). La presenza fisica di quest'ultimo all'interno dei locali, è dunque un requisito essenziale per assicurare il diligente svolgimento dell'attività, che di fatto circoscrive la capacità di conduzione del gerente ad un solo esercizio. Proprio a tale scopo l'art. 75 cpv. 1 RLear ribadisce e precisa che il gerente svolge la propria attività a tempo pieno, in un unico esercizio, intendendo con ciò 8 ore giornaliere sull'arco di 5 giorni settimanali (cpv. 2).
2.4. A prescindere dalla fattispecie della sostituzione disciplinata dall'art. 23 Lear per il caso di assenza temporanea (cpv. 1: fino a 30 giorni) o prolungata (cpv. 2: da 30 giorni ad un anno al massimo) del gerente, dal principio che limita la sua gestione ad un solo esercizio e che gli impone la presenza a tempo pieno è possibile discostarsi solo in casi particolari, regolamentati dagli art. 76-78 RLear.
In particolare, per quanto qui interessa, l'art. 77 cpv. 1 RLear sancisce che il gerente può svolgere un'altra attività contemporaneamente alla gerenza: a) di un piccolo esercizio ai sensi dell'art. 10 o b) di un esercizio per il quale non è richiesto il diploma cantonale (cfr., a questo riguardo, art. 63 RLear). La presenza del gerente, precisa la norma (cpv. 2), deve tuttavia essere garantita in questi casi per almeno 20 ore sull'arco della settimana. La metà, cioè, rispetto all'attività a tempo pieno che viene di regola richiesta al gerente (cfr. art. 75 cpv. 2 RLear). In pratica, dunque, nelle due circostanze citate la disposizione consente una gerenza a metà tempo (50%), permettendo ai gerenti di esercizi pubblici di minore importanza, la cui conduzione non esige una presenza a tempo pieno, di svolgere altre attività accessorie collaterali, destinate ad integrare quella di gerente. Più che di un'eccezione, si tratta di una facilitazione. In effetti, se i criteri sono adempiuti, l'autorizzazione non può essere rifiutata. L'autorità competente non dispone da questo profilo di alcun margine di apprezzamento. Va da sé che le attività (remunerate o non) esercitate parallelamente alla gerenza non devono consistere nella conduzione di un altro esercizio pubblico. La gerenza di più esercizi pubblici, di regola esclusa, è infatti disciplinata esaustivamente dall'art. 78 RLear.
2.5. Come detto, piccoli esercizi ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 RLear sono quegli esercizi che si trovano in zona periferica, hanno una capienza massima di 50 posti e, a prescindere dal loro grado di occupazione, dispongono di un numero massimo di tre persone impiegate, compresi il gerente, i famigliari ed il personale avventizio. Mentre i criteri relativi alla capienza dell'esercizio ed al numero di persone impiegate sono chiari e di facile verifica, altrettanto non può dirsi di quello riferito all'ubicazione in zona periferica. Né la Lear, né il suo regolamento d'applicazione, precisano infatti come sia da intendere la nozione indeterminata di "zona periferica". Anche i materiali legislativi sono silenti al riguardo. Da questo profilo, non aiuta neppure il previgente regolamento della legge sugli esercizi pubblici del 3 dicembre 1996 (Res pubb; BU 1996, 396). Benché quest'ultimo conoscesse già il concetto di piccolo esercizio, esso si limitava infatti a considerare tale quell'esercizio che dispone di un numero massimo di personale non superiore alle tre unità compresi il gerente, il gestore, i famigliari ed il personale avventizio (art. 39 Res pubb). Per la qualifica di piccolo esercizio, i criteri della capienza e dell'ubicazione erano dunque irrilevanti. Li prevedeva invece, senza peraltro alcuna ulteriore concretizzazione, l'art. 62 Res pubb. Norma, questa, che, allorquando si era confrontati con piccoli esercizi ai sensi dell'art. 39 Res pubb, permetteva in sostanza all'autorità preposta, tenuto altresì conto dell'ubicazione e della capienza di questi ultimi, di autorizzare la gerenza con certificato di capacità Tipo II di esercizi che di per sé avrebbero esatto un certificato Tipo I.
La revisione totale della legge sugli esercizi pubblici ha abrogato i certificati di capacità Tipo I e II, sostituendoli con un unico diploma cantonale. I criteri della capienza e dell'ubicazione, dal canto loro, sono invece stati ripresi nella definizione di piccolo esercizio. Ora, quest'ultimo concetto era e rimane essenzialmente di carattere strutturale ed economico. La sua ragione d'essere va ricercata nel fatto che, sotto il profilo della proporzionalità, non per tutte le strutture si giustifica di esigere una gerenza a tempo pieno. Da qui, la possibilità - ammessa già dalla precedente normativa (cfr. art. 84 cpv. 1 lett. a Res pubb) e ribadita da quella attuale (cfr. art. 77 cpv. 1 lett. a RLear) - che il gerente di un esercizio pubblico di minore importanza svolga la sua attività a favore di quest'ultimo soltanto a tempo parziale. Ciò posto, ci si può chiedere il senso di prevedere una facilitazione e poi di restringerne la portata attraverso l'introduzione di un elemento del tutto incongruente per definire le esigenze di presenza del gerente. A differenza degli altri due criteri, quello dell'ubicazione in zona periferica appare infatti inidoneo a definire e delimitare il concetto di piccolo esercizio e inconferente per rapporto alle finalità della norma. Non è infatti dato modo di vedere perché per essere qualificato di piccolo un esercizio debba essere ubicato in zona periferica, né, quindi, quale interesse pubblico sorregga l'introduzione di questa limitazione geografica. De lege ferenda, ci si deve pertanto domandare se, piuttosto, non sia semmai preferibile prevedere un criterio legato al volume di clienti, che tenga conto sia della capienza (grandezza dei locali, posti a sedere o in piedi), sia del grado d'avvicendamento della clientela.
3.2. La nozione di zona periferica costituisce una nozione giuridica indeterminata (unbestimmter Gesetzesbegriff), che, come tale, conferisce all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Latitudine di giudizio, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare, intervenendo con riserbo, anche se dispongono di pieno potere di cognizione. Circoscritto alla violazione del diritto è anche il controllo, da parte delle autorità di ricorso, dell'apprezzamento esercitato dall'autorità decidente in sede di applicazione di tale nozione. Censurabili sono dunque soltanto le interpretazioni sprovviste di ragioni oggettive, fondate su considerazioni estranee o altrimenti insostenibili in quanto lesive dei principi fondamentali del diritto.
3.3. Sconfessando le proprie precedenti decisioni 27 agosto 2015 e 1° febbraio 2017, il 14 giugno 2017 la Polizia cantonale, Sezione Polizia amministrativa ha negato il rilascio di un'autorizzazione (alla gerenza) per piccolo esercizio in relazione al Bar __________, poiché quest'ultimo non sarebbe ubicato in zona periferica. La decisione è stata tutelata dal Governo, il quale, rilevato che una zona è considerata periferica qualora si trova in un luogo marginale, esterno e discosto dal principale centro abitato, come ad esempio le regioni montane, quali le valli e i piccoli agglomerati di montagna, ha escluso che la zona di Porto Ronco possa essere ritenuta tale, a maggior ragione che l'esercizio in questione è situato in pieno centro paese, a pochi metri dal porto, a lato di una strada a grande transito. In sede di risposta, i Servizi generali della Polizia cantonale chiedono la conferma del giudizio governativo impugnato, evidenziando che il particolare regime di cui all'art. 77 cpv. 1 lett. a RLear in combinazione con l'art. 10 cpv. 1 RLear è stato voluto per favorire la sopravvivenza degli esercizi delle valli e delle regioni periferiche, ossia quei locali situati in regioni montane particolarmente svantaggiate, difficilmente raggiungibili dai centri urbani e che non beneficiano dei vantaggi degli esercizi localizzati lungo gli assi stradali. Condizioni, queste, che a loro avviso l'esercizio della ricorrente, situato a pochi chilometri da Ascona, lungo la strada cantonale, non adempierebbe. Non sarebbe quindi sufficiente, contrariamente a quanto pretende la ricorrente, che l'esercizio
sia situato in una zona esterna di una città. Diversamente andrebbe considerato come potenziale piccolo esercizio qualsiasi locale situato al di fuori dei principali centri urbani, ciò che non corrisponderebbe alla ratio legis (cfr. risposta 17 gennaio 2018, pag. 2).
3.4. Come visto, la legge attualmente in vigore ed il suo regolamento non definiscono la nozione di zona periferica. Neppure i materiali legislativi la spiegano. Nulla può d'altro canto essere dedotto dalla precedente normativa, che faceva dipendere la qualifica di piccolo esercizio soltanto dal numero massimo di tre persone impiegate. Non è dunque chiaro su quali elementi fondino le loro interpretazioni, peraltro neppure perfettamente coincidenti, il Governo ed i Servizi generali della Polizia cantonale.
Nell'uso comune il termine periferico fa riferimento a ciò che è situato alla periferia, intesa come la parte marginale rispetto al centro, di una città oppure anche di un territorio più vasto. Il termine non è dunque univoco. Lascia spazio ad una concezione più o meno ampia di cosa vada considerato zona periferica.
Ora, tenuto conto delle finalità perseguite dalla norma che la contempla, a mente di questa Corte non si giustifica, a livello di applicazione concreta, un'interpretazione eccessivamente restrittiva di questa nozione. Se, infatti, il suo tenore letterale porta ad escludere gli esercizi ubicati nei centri (agglomerati) urbani dalla facoltà di disporre di una gerenza a tempo parziale, appare senz'altro esagerato ammettere questa facilitazione soltanto per gli esercizi situati in zone (borghi e valli) di montagna, come in sostanza sembrano pretendere le istanze inferiori. Imponendo la presenza del gerente a tempo pieno in strutture che configurano a tutti gli effetti dei piccoli esercizi dal profilo strutturale ed economico, siffatta interpretazione, peraltro senza riscontro nei materiali legislativi, rischia infatti di privare molte località non montane dei rari - se non addirittura dell'unico - esercizi (ancora) esistenti. Venendo meno la possibilità di conciliare altre attività (lavorative, familiari e sociali) con quella di gerente e/o la sostenibilità economica dell'esercizio (in particolare laddove il gestore/im-prenditore non coincide con il gerente i costi di gestione sono destinati ad aumentare), numerosi esercizi pubblici rischiano in effetti di dover chiudere o di non essere neppure aperti. Verrebbero così a mancare dei luoghi d'incontro e socializzazione decentrati, frequentati soprattutto da una clientela locale, che sarebbe costretta a spostarsi verso i centri urbani più vicini per usufruire di questo genere di servizi, ma utili anche a fini turistici. In quanto tale, l'interpretazione delle istanze inferiori appare carente sotto il profilo della base legale e dell'interesse pubblico che la sorregge nonché censurabile sotto quello della proporzionalità. L'incongruenza di tale interpretazione restrittiva emerge d'altro canto anche dalla constatazione che non è affatto escluso che un esercizio situato in zona montana attiri un numero di clienti, locali e non, maggiore rispetto ad un esercizio ubicato in una località poco distante da un centro urbano o, addirittura, all'interno di quest'ultimo.
Ferme queste premesse, la decisione della Polizia cantonale, Sezione Polizia amministrativa, e quella del Governo che la conferma non possono essere tutelate. Porto Ronco è infatti una frazione di Ronco Sopra Ascona, comune periferico del Locarnese, che dista alcuni chilometri dai maggiori centri di Ascona e Locarno. Rientra pertanto nella definizione di zona periferica nell'accezione più ampia di cui si è detto sopra, che non esige un'ubicazione in regioni montane particolarmente svantaggiate. Irrilevante è d'altronde il fatto che l'esercizio sia situato lungo la strada cantonale che porta in Italia. Anche le zone periferiche possono in effetti essere attraversate da importanti assi stradali. Ne consegue che il Bar __________ rispetta tutti i criteri per essere considerato un piccolo esercizio, ciò che permette il rilascio di un'autorizzazione alla gerenza a tempo parziale. Contrariamente a quanto preteso questa conclusione, che collima del resto con quanto deciso dall'autorità di prime cure in (almeno) due precedenti occasioni, non comporta che in futuro vada considerato come potenziale piccolo esercizio qualsiasi locale situato al di fuori dei principali centri urbani. Per ottenere tale qualifica è infatti necessario rispettare pure gli altri due criteri previsti dall'art. 10 cpv. 1 RLear.
4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai ricorrenti, non patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 18 ottobre 2017 (n. 4690) del Consiglio di Stato e la decisione 14 giugno 2017 della Polizia cantonale, Sezione Polizia amministrativa, sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati alla Polizia cantonale, Sezione Polizia amministrativa, affinché rilasci l'autorizzazione alla gerenza richiesta.
Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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