AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2016.197
Data decisione, Autorità: 20.02.2018, TRAM
Titolo: Licenza edilizia per la costruzione di un'opera di cinta
Incarto n. 52.2016.197
Lugano 20 febbraio 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso 11 aprile 2016 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 8 marzo 2016 (n. 1038) del Consiglio di Stato che accoglie, nella misura della sua ricevibilità, il ricorso presentato dagli insorgenti avverso la risoluzione 8 giugno 2015 con cui il municipio di Gambarogno ha rilasciato loro la licenza edilizia per formare un bauletto di cemento sormontato da palizzate in legno al di sopra di un muro a confine (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 2 e RI 1, qui ricorrenti, sono comproprietari di un fondo (part. __________) situato su un pendio a San Nazzaro, nel comune di Gambarogno, in zona residenziale estensiva R2, sul quale vi è una carpenteria.
CO 1 è proprietaria della casa d'abitazione sottostante (part. __________); verso monte, la facciata sud dell'edificio forma una trincea con un muro in sasso alto circa 3 m, eretto sul confine del terreno degli insorgenti. Il primo piano dell'edificio CO 1 è accessibile attraverso due passerelle che, scavalcando la suddetta trincea, permettono di raggiungere un piazzale (strada privata), oltre la sommità del muro (gravato da un diritto di passo). A confine tra i due fondi, sulla corona del muro tra le due passerelle, vi erano una ringhiera in ferro e una siepe.
B. a. Nel corso del 2014, RI 1 e RI 2 hanno rimosso siepe e ringhiera ed eretto al loro posto, sulla corona del muro, tra le due passerelle, un bauletto di cemento (alto da m 0.10 a 0.20) sormontato da due palizzate di legno (lunghe m 3.30 e 3.80 e alte m 0.75).
b. Dando seguito a un ordine del municipio, con notifica di costruzione 15 dicembre 2015 gli insorgenti hanno chiesto al municipio la licenza edilizia a posteriori per la suddetta opera di cinta.
c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1 e di CO 2 e CO 3 (residente e usufruttuaria), i quali hanno contestato il manufatto dal profilo dell'altezza e del contrasto con una precedente licenza edilizia del 17 marzo 2014 (che avrebbe permesso loro di eliminare le due passerelle e di coprire la trincea con una piattaforma in cemento armato, sorretta da pilastri, lunga sul confine ca. 8 m).
d. L'8 giugno 2015, il municipio ha rilasciato ai ricorrenti la licenza in sanatoria richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
C. Con risoluzione 8 marzo 2016, il Consiglio di Stato ha accolto, nella misura della sua ricevibilità, l'impugnativa interposta da CO 1, CO 2 e CO 3 avverso la predetta decisione, che ha annullato, rinviando gli atti ai sensi del consid. 3. Dopo aver disatteso le obiezioni riferite alla citata licenza edilizia del 17 marzo 2014 (che aveva frattanto annullato con giudizio 5 novembre 2014, poi impugnato davanti a questo Tribunale, inc. 52.2014.440), il Governo ha nondimeno ritenuto che la controversa opera di cinta determinasse un inammissibile innalzamento del muro su cui insiste, il quale già oggi supererebbe l'altezza massima prescritta dagli art. 6 cpv. 3 e 15 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore di Gambarogno (NAPR). E ciò sia che lo si consideri muro di controriva - quale effettivamente parrebbe essere - sia che lo si assimili a muro di sostegno (cinta). In seguito, ha disposto il rinvio degli atti al municipio, affinché adotti i provvedimenti volti al ripristino di una situazione conforme al diritto (consid. 3), esortandolo parimenti a vegliare a che il piazzale risponda ai necessari requisiti di sicurezza per quanto attiene alla sua delimitazione verso la part. __________ (ove è riscontrabile un'altezza di caduta di ca. 3 m); in tale ambito, ha richiamato l'art. 30 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) e la norma SIA 358, di cui non sarebbe ossequiata l'altezza minima (cifra 3). Da ultimo, pur censurandone la breve motivazione, ha abbondazialmente avallato le deduzioni del municipio dal profilo estetico, ritenendo che il manufatto, viste le dimensioni e l'ubicazione, tutto sommato s'integrerebbe convenientemente nel contesto paesaggistico.
D. Contro quest'ultima pronuncia, RI 1 e RI 2 si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento, assieme al ripristino della licenza edilizia a posteriori. I ricorrenti contestano che la cinta possa essere assimilata ad un muro di controriva o di sostegno, contestando che essa determini un indebito innalzamento del muro sottostante. Tanto più che pure i vicini hanno realizzato un'analoga cinta, ma in lamiera metallica. Il giudizio sarebbe poi contradditorio laddove ritiene l'opera troppo alta secondo le NAPR, ma troppo bassa in base alla norma SIA 358, e comunque conforme dal profilo estetico.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio si rimette al giudizio di questa Corte, mentre CO 1, CO 2 e CO 3 si oppongono all'accoglimento del ricorso, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. Con la replica e la duplica, gli insorgenti rispettivamente i vicini resistenti si sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza e proprietari della part. __________, personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato, di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). L'impugnativa è inoltre tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se la decisione censurata sia impugnabile in quanto tale.
1.2. 1.2.1. Una decisione è finale se pone termine alla lite, poco importa che sia fondata su ragioni di merito oppure su motivi procedurali. Sono per contro incidentali le decisioni che riguardano soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia destinata a concludere la vertenza (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.1). La risoluzione che rinvia la causa per nuova decisione all'istanza inferiore è in linea di principio una decisione incidentale; ciò vale anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di fondo parziale; resta riservato il caso in cui all'istanza inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non resta più alcun margine decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto dall'autorità superiore (cfr. DTF 138 I 143 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1; STA 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e rimandi).
In base all'art. 66 cpv. 2 LPAmm, le decisioni pregiudiziali o incidentali possono però essere impugnate se atte a provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (lett. b; cfr. al riguardo: STA 52.2014.238 citata).
1.2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha annullato la licenza edilizia 8 giugno 2015, ritenendola in contrasto con le NAPR. Da questo profilo il giudizio può senz'altro essere considerato finale e, come tale, il ricorso contro di esso interposto, ricevibile in ordine. Una diversa conclusione s'impone invece per il dispositivo con cui la precedente istanza ha rinviato gli atti all'esecutivo comunale affinché adotti i provvedimenti volti al ripristino di una situazione conforme al diritto (consid. 3): riconducibile a un giudizio di rinvio di natura incidentale, il dispositivo non limita in alcun modo la libertà dell'autorità di prime cure in punto alla misura che è ancora chiamata ad attuare. Neppure in quanto configurabile alla stregua di un provvedimento che il Consiglio di Stato ha adottato quale autorità di vigilanza sul municipio (cfr. art. 48 cpv. 2 LE) lo stesso risulta impugnabile: per quanto possa prospettare l'adozione di misure atte a ledere i loro interessi, non priva in effetti gli insorgenti della facoltà di impugnare semmai ulteriormente i provvedimenti che il municipio potrà se del caso adottare nei loro confronti.
1.3. Con questa premessa, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della controversia emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. Ai fini del presente giudizio, le prove sollecitate dai ricorrenti (richiamo incarto, sopralluogo, ecc.) non appaiono idonee a portare ulteriori elementi rilevanti.
2.1. Secondo l'art. 6 cpv. 3 NAPR, la sistemazione del terreno deve essere di regola eseguita senz'alterarne in modo sostanziale l'andamento naturale, di regola i muri di terrazzamento e terrapieni non devono superare l'altezza di m 2.50. I muri di controriva laterali alla costruzione a confine possono avere un'altezza massima di m 2.50. I muri di controriva a monte della costruzione possono essere realizzati a gradoni con altezza massima di m 1.50 per una profondità minima di m 1.50 (ritenuto che, se la profondità minima è inferiore, l'altezza è calcolata sommando le diverse altezze; cfr. cpv. 3, in fine). L'art. 15 cpv. 1 NAPR dispone dal canto suo che i muri di sostegno edificati a confine con le proprietà private e con le strade veicolari e pedonali sono equiparati ad opere di cinta. L'altezza massima delle opere di cinta, precisa la norma (cpv. 2), è di m 2.50 (restano riservate le disposizioni concernenti la sicurezza stradale, come pure le prescrizioni per i muri di cinta a valle o a monte di strade e sentieri pedonali, cfr. cpv. 2 in fine, 3 e 5). Se i due fondi non sono sullo stesso piano, dispone inoltre l'art. 15 cpv. 4 NAPR, l'altezza è misurata dal piano più basso.
2.2. Le suddette norme si riallacciano alle categorie di muri che gli ordinamenti edilizi sono soliti distinguere (muri di cinta, muri di sostegno ed eventualmente muri di controripa), ricalcando in buona parte i principi ad essi generalmente applicabili.
2.3. I muri di cinta servono a recingere il fondo. Essendo eretti a confine, l'altezza di questi manufatti va limitata in misura più consistente di quella degli edifici (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 39 LE, n. 1186); in tal senso, l'art. 15 cpv. 2 NAPR limita l'altezza delle opere di cinta a m 2.50. Alle medesime regole applicabili ai muri di cinta sono per principio assoggettati i muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti lungo il confine dei fondi. Dal profilo degli ingombri verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere sui fondi contermini non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri di cinta (cfr. STA 52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4.2; Scolari, op. cit., ad art. 39 LE, n. 1183). Anche l'art. 15 cpv. 1 NAPR fa proprio questo principio, assimilando i muri di sostegno di terrapieni eretti sul confine ad opere di cinta. Da questa norma discende inoltre che l'altezza di opere di cinta insistenti sulla sommità di muri di sostegno di terrapieni eretti a confine va sommata a quella del manufatto sottostante. Non va misurata a partire dal livello del terrapieno, ma a partire dal livello del terreno sistemato ai piedi del muro di sostegno, facente funzione di opera di cinta (cfr. anche art. 15 cpv. 4 NAPR; cfr. STA 52.2007.254 del 26 novembre 2007 consid. 2 e rimandi; 52.1999.77 del 5 ottobre 1999 consid. 4.2).
2.4. Diversa è invece la situazione dei muri di controriva, ovvero delle opere di sostegno di escavazioni di terreni in pendio. Non determinando nuovi ingombri verticali, con conseguenti ripercussioni sui fondi contermini, questi manufatti non sono di regola assoggettati alle norme sulle altezze applicabili ai muri di sostegno di terrapieni artificiali (cfr. STA 52.2008.34 citata, consid. 4.2). Per questi muri, l'art. 6 cpv. 3 NAPR prevede nondimeno una specifica regola, che ne limita lo sviluppo verticale a confine a m 2.50. Dalla norma si può dedurre che tale limite è applicabile ai muri di controriva laterali, ma pure a quelli a monte (a meno che siano realizzati "a gradoni", alti al massimo m 1.50 e arretrati tra loro almeno m 1.50, cfr. art. 6 cpv. 3 NAPR). Considerato che i muri di controripa non determinano nuovi ingombri per i fondi adiacenti, è da ritenere che alla suddetta disciplina inerisce più che altro una finalità paesaggistica, volta soprattutto a evitare uno sbancamento eccessivo dei terreni a valle.
2.5. Le NAPR non regolano la sovrapposizione di muri (opere) di cinta (o di sostegno) a muri di controriva; tanto meno stabiliscono particolari limiti d'altezza o criteri di misurazione al riguardo (ad esempio, che impongano di sommarne le altezze). In assenza di una specifica regolamentazione, avuto riguardo alla diversa funzione dei muri e alle diverse finalità perseguite dalle disposizioni che ne limitano lo sviluppo, come pure al fatto che i muri di controripa servono specialmente a permettere l'escavazione del terreno a valle, è da ritenere che, di principio, nulla osta alla costruzione di un muro di cinta (o di sostegno) sopra un muro di controriva a confine. In questa ipotesi - conformemente a quanto già ammesso dalla recente giurisprudenza per casi simili - i manufatti vanno trattati in modo distinto e l'altezza dell'opera di cinta (o muro di sostegno) sovrastante va di regola misurata dalla corona del muro di controripa, il cui livello coincide con quello naturale (cfr. STA 52.2016.279 del 13 novembre 2017 consid. 3.2; 52.2013.529 dell'8 aprile 2015 consid. 4); resta riservata l'appli-cazione della clausola estetica, qualora dal cumulo dei differenti muri risulti un'opera incompatibile con l'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio. Tale soluzione appare sensata e ragionevole, ove solo si consideri che permette d'impedire che al proprietario del fondo a monte venga preclusa ogni possibilità di sistemarlo - o anche solo di metterlo in sicurezza (mediante una recinzione rispettivamente un parapetto che protegga da cadute nel vuoto) - a seguito di un deliberato sbancamento del terreno originario confinante a valle (ad esempio, per infossare un edificio; cfr. nello stesso senso, STA 52.2016.279 citata, consid. 3.2).
3.In concreto, oggetto di controversia è il manufatto formato da un bauletto di cemento (alto da m 0.10 a 0.20) sormontato da due palizzate di legno (lunghe m 3.30 e 3.80 e alte m 0.75), che i ricorrenti hanno realizzato sulla sommità del muro in sasso alto circa 3 m, eretto al confine con il loro fondo (part. __________).
SCHEMA SEZIONE
0.85-0.95
3 m
PART. __________ PART. __________
Nessuno contesta che l'opera in questione è una cinta; evidente è inoltre che la stessa tende pure a proteggere la caduta nel vuoto di cose o persone verso il fondo sottostante (part. __________). Il Governo ha ritenuto che il manufatto non potesse essere autorizzato, poiché determinerebbe un inammissibile innalzamento del muro sottostante, sia che lo si consideri alla stregua di un muro di controriva a monte della costruzione ex art. 6 cpv. 3 NAPR, quale effettivamente parrebbe essere, sia che lo si assimili a muro di sostegno (cinta) ex art. 15 cpv. 2 NAPR. La conclusione non può essere confermata. Le considerazioni sviluppate dal Governo potrebbero in effetti essere corrette solo nella misura in cui il muro in sasso alto ca. 3 m su cui insiste la cinta fosse effettivamente riconducibile a un muro di sostegno di un terrapieno artificiale (tuttora percepibile come tale); l'altezza di opere di cinta insistenti sulla sommità di muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti a confine va infatti sommata a quella del manufatto sottostante (cfr. supra, consid. 2.3) . Problematica è invece la deduzione della precedente istanza, nella misura in cui assimila il muro in questione a un muro di controriva e non a un muro di sostegno (così come invero aveva indicato questo Tribunale in occasione del precedente giudizio avente per oggetto la citata licenza edilizia del 17 marzo 2014, senza tuttavia soffermarsi sulla natura di tale opera, cfr. STA 52.2014.440 del 6 maggio 2016, confermata da STF 1C_247/2016 del 1° giugno 2017). Dovesse infatti essere riconducibile, in tutto o in buona parte, a un muro di controriva - come il Governo ha ritenuto probabile e anche gli stessi resistenti sembrano ammettere - dal profilo delle altezze, nulla osterebbe alla posa di una cinta (parapetto) sulla sua sommità; come visto, nessuna disposizione lo vieta, a maggior ragione quando una simile opera si rende necessaria a fini di protezione da cadute nel vuoto verso un fondo escavato sottostante (cfr. supra, consid. 2.5). In un simile caso, i due manufatti - diversi per funzione, ripercussioni che ingenerano e regime loro applicabile - vanno trattati distintamente e l'altezza dell'opera di cinta determinata dalla corona del muro di controripa, che corrisponde al livello del terreno naturale (originale). Da questo profilo, non potrebbe portare ad altra conclusione l'art. 15 cpv. 4 NAPR, secondo cui se due fondi non sono sullo stesso piano, l'altezza della cinta è misurata dal piano più basso. Tale norma, su cui invero nessuno si sofferma, non può trovare applicazione quando il piano di campagna originario è stato artificialmente abbassato e l'opera di cinta non è costruita sul prolungamento verticale di un muro di sostegno, ma di controriva. Da ciò discende che la natura del muro in sasso, che la precedente istanza ha omesso di accertare, appare determinante per sapere se possa o meno esservi eretta sopra una cinta (parapetto). Considerato tuttavia che l'opera litigiosa, così come realizzata, non può comunque essere autorizzata per i motivi di cui si dirà in appresso, si può prescindere dal rinviare gli atti all'istanza inferiore affinché esperisca ulteriori accertamenti su questo punto.
4.2. Per i parapetti la SIA ha emanato una specifica norma (SIA 358 = SN 543 358, nell'edizione valida dal 1° marzo 2010), che si applica alla progettazione di parapetti e di elementi di protezione aventi la stessa funzione contro la caduta di persone nelle costruzioni e nei relativi accessi (cifra 0.1.1). La norma si prefigge di assicurare le persone contro le cadute per terra o nel vuoto (cifra 1.1.1). Essa prevede che deve essere provvista di un elemento di protezione (parapetto) ogni superficie praticabile utilizzabile normalmente, sulla quale è prevedibile un rischio di caduta (cfr. cifra 2.1.1), laddove un rischio è considerato tale quando l'altezza di caduta è superiore a m 1.00 (cfr. cifra 2.1.2). La norma fissa diversi requisiti per gli elementi di protezione, in punto all'altezza minima, alla forma, alla resistenza e ai materiali dei parapetti (cfr. cifra 3). In particolare prevede che l'altezza normale degli elementi di protezione deve essere di almeno m 1.00 (cfr. cifra 3.1.3) o almeno di m 0.90 se hanno uno spessore di 0.20 m (cfr. cifra 3.1.5). L'altezza è misurata verticalmente a par-tire dalla superficie praticabile fino al filo superiore dell'elemento di protezione (cfr. cifra 3.1.1). Per prassi, nell'ambito della sicurezza degli edifici, la norma SIA 358 incorpora una riconosciuta regola dell'arte e, come tale, va pertanto considerata dall'autorità che rilascia le autorizzazioni a costruire (unitamente ad altre referenze in materia, quali ad es. gli opuscoli tecnici dell'Ufficio prevenzioni infortuni, UPI; cfr. Andreas Baumann [et al.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, § 52, n. 25). Qualora un progetto si scosti dalle disposizioni minime fissate da tale norma deve pertanto essere dimostrato, mediante debita motivazione, che l'obbiettivo di protezione è comunque garantito (cfr. norma SIA 358, cifra. 0.3; Christoph Fritzsche, Absturzsicherheit in Wohngebäuden - zur Anwendung der SIA-Norm 358, in PBG 2005/2, pag. 8; Baumann, op. cit., § 52, n. 27).
4.3. In concreto, l'opera controversa, formata da un bauletto di cemento sormontato da due palizzate di legno, come ben emerge dai piani è alta da m 0.85 a m 0.93-0.95 (cfr. piano facciata e sezione). La sua altezza non rispetta dunque quella minima (m 1.00) prescritta dalla norma SIA 358 (cifra. 3.1.3) per parapetti che, come in concreto, sono spessi meno di m 0.20 (cfr. anche foto agli atti); l'opera, peraltro, è in parte addirittura inferiore all'altezza minima (m 0.90) fissata per gli elementi di protezione aventi almeno questo spessore (cfr. cifra 3.1.4).
Al di là del quesito di sapere se il manufatto disattenda pure i requisiti di resistenza prescritti dalla stessa normativa (cfr. cifra 3.3) - con riferimento particolare ai fissaggi degli assi al bauletto che a dire dei resistenti sarebbero piuttosto approssimativi - è pertanto certo che l'opera in questione, già solo per l'insufficiente altezza, non può essere ritenuta realizzata a regola d'arte, conformemente all'art. 30 RLE. Dagli atti non emerge d'altra parte alcun motivo per cui il nuovo manufatto avente funzione di parapetto - quand'anche insistesse su un muro di controriva (cfr. supra, consid. 3) - non possa soddisfare i requisiti minimi fissati dalla norma SIA 358; neppure gli insorgenti del resto lo spiegano. Il fatto che anche le esili ringhiere lungo le passerelle (che conducono all'abitazione dei resistenti) non appaiano a prima vista a norma (sia per altezza che per forma) non costituisce invece un motivo per derogare alle disposizioni di sicurezza minime fissate dalla norma SIA 358; se lo sia semmai per giustificare una misura di polizia fondata sugli art. 35 LE e 38 RLE (qualora sussistesse un pericolo per la sicurezza), è invece questione che esula dalla presente procedura.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza. Gli stessi sono inoltre tenuti a rifondere ai resistenti, assistiti da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dai ricorrenti, resta interamente a loro carico. Gli insorgenti sono inoltre tenuti a rifondere ai resistenti CO 1 un importo di complessivi fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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