AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 90.2011.151
Data decisione, Autorità: 04.12.2014, TRAM
Titolo: Zona edificabile e sentiero naturalistico a lago - rapporto tra limite del demanio e pianificazione del territorio
Incarti n. 90.2011.151 90.2011.152 90.2011.153 90.2011.154 90.2011.155
Lugano 4 dicembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Marco Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 20 dicembre 2011 di
a.
b.
c.
d.
e.
RI 1
RI 8,
RI 9,
alla quale è subingredito
RI 10,
RI 7,
RI 6, RI 5, RI 1 e RI 4,
patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di adeguamento al piano regolatore del comune di Magliaso, comparto riva lago;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 e RI 4 sono proprietari dei mapp. 541 (di complessivi 1643 mq, sul quale sorge un'abitazione) e 604 (di complessivi 885 mq, suddivisi tra prato e foresta), ubicati in località Bosconi del comune di Magliaso, nei pressi della riva del lago Ceresio, sui quali grava un usufrutto vita natural durante in favore della madre RI 5, mentre in favore del padre, , è iscritto sul solo mapp. 541 un onere di abitazione, pure vita natural durante. La RI 7 è proprietaria del mapp. 605, a nord del mapp. 541 col quale confina. Anche questo fondo, che ha una superficie di 1788 mq, è edificato e s'affaccia sulla battigia. Proseguendo verso nord, vi è il mapp. 606 di RI 8, contermine al mapp. 605. Pure esso, la cui superficie complessiva è di 2596 mq, si affaccia sulla riva del lago ed è costruito. Oltre il mapp. 606, sempre a nord, RI 9 era proprietaria del mapp. 607, ceduto a RI 10 il 14 marzo 2013. Anche questa particella, di 1938 mq, è posta di fronte al lago ed è fabbricata. Da ultimo, al confine nord del mapp. 607, vi è il mapp. 608 di RI 2 e RI 1. Esso ha una superficie di 3027 mq, e, al pari degli altri fondi, s'affaccia sul lago ed è edificato. Insieme al mapp. 602, di proprietà della CO 3, questi fondi formano un ampio comparto delimitato a nord da via Pastura, a ovest da via Bosconi, a sud da via Guasti (che pure segna il confine col comune di Caslano) e a est dal lago.
b. Il piano regolatore di Magliaso, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 8 novembre 1989 (n. 8991), assegna la parte non boschiva di questo comparto alla zona residenziale particolare a lago (RPL), gravata da due linee di arretramento rispetto al lago, verso il quale è inoltre ritagliata una zona di salvaguardia della riva (RL).
B. a. Nella seduta 24 ottobre 2005, il consiglio comunale di Magliaso ha adottato la revisione generale del piano regolatore. La parte non forestale del comparto in parola è stata attribuita alla zona residenziale speciale riva del lago (R2L), escludendo tuttavia l'edificazione del mapp. 604 e della fascia più vicina al lago, di una profondità oscillante all'incirca tra i 20 e i 60 m, la cui estensione può comunque essere conteggiata nella superficie edificabile del fondo (art. 36 cpv. 6 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). Il comparto è inoltre gravato da un vincolo per la realizzazione di un sentiero (a carattere naturalistico e da realizzarsi tramite l'istituzione di un passo pedonale pubblico sulla proprietà privata, cfr. rapporto di pianificazione gennaio 2006, pag. 73) costeggiante il lago, che - congiungendosi all'ampia area ricreativa nei pressi del porto comunale (formata dalle AP4 e AP6) e proseguendo oltre questa verso nord - permette di percorrere quasi l'intera riva del Ceresio tra Caslano e Agno. Per quanto qui torni utile riportare, una porzione rettangolare del mapp. 541, ca. 250 mq, nei pressi della battigia, è stata assegnata alla zona area ricreativa a lago (AP2). Da ultimo, il piano del paesaggio istituisce una zona di protezione della natura (riva lacustre; ZPN1) che, per una profondità variabile, interessa tutta la riva del Ceresio. Per quanto riguarda il comparto in esame sono inoltre previsti dei nuovi canneti, volti a rivitalizzare la riva lacustre.
b. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore. Il Governo non ha tuttavia approvato la zona R2L, né, pur condividendolo nel principio, il sentiero di carattere naturalistico, giacché non era stato accertato il limite del demanio lacuale secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1), da cui dipendeva per l'appunto la loro definizione. Infatti, secondo l'Esecutivo cantonale, la conoscenza dell'esatto limite della proprietà demaniale era necessaria innanzitutto per valutare eventuali sovrapposizioni conflittuali tra zona edificabile (cui apparteneva anche la fascia nella quale l'edificazione era esclusa, ma la cui superficie era computabile per l'i.s.) e il demanio pubblico (ris. gov., pag. 20). Il Consiglio di Stato ha così deciso di non approvare la zona R2L e di retrocedere gli atti al comune (loc. cit.):
"affinché [definisse], per il tramite di una variante di PR, il limite esatto della stessa verso il lago, corrispondente alla quota del massimo spostamento delle acque del Lago Ceresio, equivalente a 271,20 m/s.l.m (limite del demanio lacuale). Sulla base di tale verifica al Comune, nell'esercizio della propria autonomia in materia, si [sarebbe] presentata l'opportunità di verificare se, a dipendenza dei mutamenti che [sarebbero intervenuti] sulla delimitazione della zona, confermare i parametri edilizi qui proposti".
Ma anche per il sentiero la conoscenza dell'esatto limite demaniale era imprescindibile, poiché necessaria alla verifica dell'opportunità e della sostenibilità del tracciato in funzione delle ripercussioni sulle proprietà private nonché sulla necessità di eventuali espropriazioni. Inoltre, quest'ultimo intervento configurava una strada pedonale, per cui occorreva definire ampiezza e gestione delle percorrenze, non essendo sufficiente la semplice istituzione di un diritto di passo. L'Esecutivo cantonale ha così risolto di retrocedere anche in questo caso gli atti al comune, affinché adottasse una variante del piano regolatore emendata da tale lacuna (ris. gov., pag. 34).
Il Governo, dopo aver riassunto queste sue richieste (ris. gov., pag. 81 seg., cifra 5.3. lett. a e l), le ha ancorate nel dispositivo (ibidem, pag. 83, cifra 1). L'Esecutivo cantonale ha quindi abrogato il precedente piano regolatore, ad eccezione della pianificazione previgente in corrispondenza della zona R2L non approvata (ibidem, cifra 2).
c. Con decisione 21 maggio 2009 (n. 90.2007.88) questa Corte ha respinto, in quanto ricevibile, il ricorso con cui RI 6 chiedeva l'annullamento del vincolo AP2 e del relativo accesso pedonale. Questa sentenza non è stata impugnata davanti al Tribunale federale.
C. Ritenuto come il municipio volesse disporre in tempi brevi delle indicazioni necessarie per risolvere le problematiche pianificatorie della fascia territoriale a lago, si è convenuto che il limite del demanio pubblico dovesse essere fornito da parte dell'autorità cantonale (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2). Così, a seguito di studi e verifiche da parte della Sezione dello sviluppo territoriale e dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 24 gennaio 2008 è stato sottoposto e illustrato al municipio di Magliaso il presumibile limite del demanio lacuale. Chiamato a esprimersi sulla volontà di confermare le proposte di azzonamento così come il concetto di sentiero di carattere naturalistico, il 17 marzo 2008 il Dipartimento del territorio si è espresso formalmente, fornendo all'esecutivo comunale pure un elaborato grafico che illustrava il limite del demanio pubblico lacuale, da considerare per modulare le scelte pianificatorie nel comprensorio della riva del lago. L'8 luglio 2008 si è svolto un sopralluogo, in occasione del quale i rappresentanti del Dipartimento e quelli del municipio hanno concordato alcune proposte di adeguamento del limite demaniale fornito dal Dipartimento il 17 marzo 2008. Con scritto 9 settembre 2008 la Sezione dello sviluppo territoriale ha confermato il limite demaniale riportato nella rappresentazione grafica "Limite del demanio lacuale aggiornato, settembre 2008", allestito e sottopostogli dal municipio (per tutto quanto precede, cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 1).
D. a. Sulla scorta di quest'ultimo documento (cfr. rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2 e ris. gov. 9 novembre 2011 pag. 1 i.f.), il 12 luglio 2010 il consiglio comunale di Magliaso ha adottato alcune varianti del piano regolatore, riportando innanzitutto il limite del demanio lacuale sulle rappresentazioni grafiche. Per quanto qui interessa, rispetto alla pianificazione originariamente adottata dal legislativo comunale e non approvata dal Governo, le varianti prevedono:
la riduzione dell'estensione degli spazi liberi (e quindi della zona edificabile R2L con esclusione dell'edificazione) fino al limite del demanio pubblico;
la riduzione dell'estensione delle superfici vincolate come AP fino al limite del demanio pubblico;
l'aggiornamento del tracciato del sentiero di carattere natura-listico, da realizzarsi nella forma di un diritto di passo pedonale pubblico; esso segue, per il tratto compreso a sud del porto comunale sino a via Pastura, il sentiero già realizzato anni addietro, mentre dove questo è inesistente, si posiziona ove possibile all'interno del demanio, altrimenti insiste sui sedimi privati (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 5 segg.).
Il consiglio comunale ha poi assegnato alla zona R2L una superficie di ca. 350 mq del mapp. 602, a confine col mapp. 604, erroneamente indicata quale bosco, in contrasto con l'accertamento operato dalla Sezione forestale con decisione 26 ottobre 2004 (n. 65.2004; rapporto di pianificazione citato, pag. 15 segg.).
b. Con separate - ma nel contenuto analoghe, impugnative - i proprietari citati in ingresso sono insorti davanti al Consiglio di Stato. Essi hanno domandato, in via principale, di non approvare la zona R2L e il sentiero di carattere naturalistico, retrocedendo gli atti al comune. In via subordinata, i ricorrenti hanno chiesto di stralciare il sentiero di carattere naturalistico a sud di via Pastura; in via ancor più subordinata che il sentiero fosse spostato, in corrispondenza dei rispettivi fondi, sul demanio lacuale per il tramite di una passerella, che permetta l'accesso di una barca alla darsena al mapp. 606. Gli insorgenti hanno pure chiesto di annullare l'accertamento del limite del demanio lacuale. RI 6, RI 5, RI 1 e RI 4 hanno inoltre postulato lo stralcio del vincolo AP2 e il relativo accesso pedonale da via Bosconi, posto sul mapp. 604; in relazione a quest'ultimo mappale essi hanno domandato anche l'eliminazione dei vincoli di protezione degli elementi naturali (boschetto) e di esclusione dell'edificazione. In via subordinata, questi ultimi ricorrenti, hanno proposto che il vincolo di AP2 e i relativi accessi venissero interamente spostati sul mapp. 602. I ricorrenti hanno in particolare censurato il fatto che la determinazione del limite del demanio lacuale non era stata effettuata nell'ambito di una procedura di misurazione ufficiale, per cui non poteva avere preminenza su quelli risultanti dal registro fondiario.
c. Con risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Recependo le critiche dei ricorrenti, il Governo ha dato atto che il limite demaniale non era stato accertato in base alla procedura prevista dalla LDP e, pertanto, non era vincolante. Esso ha ritenuto comunque di poter modulare la propria decisione al riguardo, nel senso di approvare il limite indicato nelle rappresentazioni grafiche e la nuova zona R2L nei casi in cui esso coincideva con elementi di delimitazione inequivocabili esistenti (muretti ecc.; ai sensi dell'art. 4 cpv. 3 LDP), dove le differenze risultavano contenute (secondo l'art. 3 cpv. 1 regolamento sul demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1.1) nonché ove questo era in contatto coll'area boschiva, poiché in tale situazione il limite della zona edificabile non è interessato. Per il comparto in esame, l'approvazione è quindi stata circoscritta ai soli mapp. 602 e 541 (per quest'ultimo poiché la superficie demaniale era vincolata dall'AP2; cfr. ris. cit., pag. 29). Negli altri casi - mapp. 176, 421, 424, 443, 605, 606, 607, 608 e 1220 - l'Esecutivo cantonale ha sospeso l'approvazione in attesa della conclusione della procedura ufficiale di aggiornamento dei dati catastali e dato contestualmente ordine all'Ufficio del demanio di iniziare, per i fondi evidenziati, la procedura di modifica dei confini conformemente alla LDP (ris. gov., pag. 33, dispositivo cifra 4.1).
Per quanto riguarda il sentiero naturalistico a lago, il Governo, dopo aver sottolineato che il principio e l'interesse pubblico alla sua istituzione erano già stati condivisi e verificati nella decisione di approvazione della revisione del piano regolatore, ha ritenuto di poterlo approvare nella forma del diritto di passo pubblico, "il cui tracciato definitivo sarà definito, laddove non fosse possibile prevederlo all'interno del demanio pubblico, in accordo con i privati sulla base di un progetto di dettaglio", sulla base della positiva esperienza fatta dal comune nella realizzazione di 150 m di sentiero a sud del porto comunale (ris. cit., pag. 11) .
Nell'ambito dell'evasione dei citati ricorsi, il Governo ha altresì precisato che la sospensione dell'approvazione del limite demaniale e della nuova zona R2L non influiva sulla validità del vincolo di diritto di passo pubblico per il sentiero a lago, che poteva essere presa a prescindere da questo aspetto. Dopo aver richiamato l'interesse pubblico all'istituzione del sentiero in parola, il Governo ha rilevato come la misura fosse del tutto proporzionata rispetto alle proprietà dei ricorrenti che, dalla nuova pianificazione, traevano comunque un notevole beneficio. Difatti essa, rispetto alla precedente assegnazione di parte dei fondi alla zona RL (non edificabile), prevedeva una zona edificabile (con esclusione dell'edificazione ma computabile per il calcolo dell'i.s.). Ha quindi considerata inopportuna la richiesta di riconsiderare il vincolo AP2 posto sul mapp. 541, giacché il tracciato del sentiero a lago veniva condiviso e l'accesso a quest'area era in ogni caso garantito mediante il sentiero già approvato che la collegava a via Bosconi. Il Governo ha quindi ritenuto che la presenza di ambienti naturali di particolare valore non ostava alla realizzazione del percorso, rinviando alla fase realizzativa e di gestione dell'accesso l'adozione di eventuali misure. Da ultimo il ricorso di RI 6, RI 5, RI 1 e RI 4 è stato dichiarato irricevibile nella misura in cui contestava i vincoli di sentiero o passo pedonale, rispettivamente, di protezione degli elementi naturali (boschetto) e di esclusione dell'edificazione, posti sul mapp. 604.
In parziale accoglimento del ricorso presentato dalla proprietaria del mapp. 602, il Consiglio di Stato, in considerazione dell'attività sociale svolta sul fondo in parola, ha introdotto un nuovo cpv. 5 nell'art. 46 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), riferito ai percorsi pedonali e ciclopiste, che prevede l'apertura del sentiero sul mapp. 602 unicamente nei periodi di chiusura del centro di cura e vacanze che vi sorge (ris. cit., pag. 25).
E. I proprietari citati in ingresso insorgono ora - nuovamente con separate, ma analoghe, impugnative - davanti al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo le domande già avanzate senza successo in prima istanza. I ricorrenti criticano innanzitutto l'approvazione parziale del limite demaniale e della zona R2L e la sospensione dell'approvazione per gli altri fondi, nemmeno distribuiti omogeneamente, in attesa che sia accertato il limite del demanio lacuale. Tale modo di procedere contrasterebbe col principio di coordinamento delle procedure sancito dall'art. 25a LPT, con i principi pianificatori e l'obbligo di pianificare di cui all'art. 2 LPT nonché con l'art. 37 LALPT, poiché non sono date le premesse per un'approvazione parziale. L'assenza del limite accertato del demanio determinerebbe l'impossibilità di approvare tanto la zona R2L, quanto il tracciato del sentiero. Non è infatti possibile valutare le ripercussioni di quest'ultimo sulla proprietà privata e sulle finanze del comune. Quanto alla passeggiata a lago, i ricorrenti, riconoscono l'esistenza di un interesse pubblico in astratto. Tuttavia, la limitazione imposta dal Governo in merito al mapp. 602 - la cui estensione costituirebbe ca. 1/3 - 1/4 dell'intero tragitto
I ricorrenti RI 6, RI 5, RI 1 e RI 4 ritengono poi di poter rimettere in discussione il vincolo AP2 (mapp. 541) e quelli di accesso pedonale, di protezione degli elementi naturali (boschetto) e di esclusione dell'edificazione (mapp. 604), perché malgrado la loro approvazione nell'ambito della revisione del piano regolatore non potrebbero essere dati per acquisiti. In ogni caso questi vincoli sarebbero "stati riproposti e sono oggetto della variante".
F. Il municipio, in rappresentanza del comune, domanda che i ricorsi, in quanto ricevibili, siano respinti, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Governo, si rimette al giudizio del Tribunale.
G. Il 9 ottobre 2013 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti.
H. Assunto nell'incarto un estratto del piano regolatore di Caslano, alle parti è stato fissato un termine per le conclusioni. Facoltà cui le parti hanno fatto capo, a eccezione della Divisione, confermando le rispettive posizioni.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione dei ricorrenti in questa sede, che ripropongono le domande avanzate senza successo davanti al Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). I ricorsi sono, pertanto, ricevibili in ordine.
1.2. Poiché la controversa variante di piano regolatore è stata adottata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre, per prassi costante, il Tribunale cantonale amministrativo applica, in assenza di norme transitorie contrarie, il diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Pe-ter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
Domande specifiche riferite ai mapp. 541 e 604
3.3.1. I ricorrenti RI 6, RI 5, RI 1 e RI 4 hanno chiesto al Consiglio di Stato di stralciare la zona AP2 posta sul mapp. 541, il relativo accesso pedonale da via Bosconi sito al mapp. 604, il vincolo di elemento naturale protetto (boschetto) e la zona con esclusione dell'edificazione, con conseguente attribuzione del fondo a quella edificabile circostante. Essi ribadiscono la loro richiesta in questa sede.
3.2. I vincoli in parola sono già stati approvati in occasione della revisione del piano regolatore, citata in precedenza (supra, B.b). Per quanto attiene alla zona AP2 e al relativo accesso da via Bosconi, questi sono inoltre stati confermati - come visto - con giudizio di questo Tribunale. Essi, pertanto, non possono più essere messi in discussione in questa sede. Anche qualora si volesse ritenere che, attraverso la loro indicazione nella cartografia oggetto della variante, questi siano stati riproposti, la situazione sarebbe apparentabile a quella di una mera decisione confermativa di una precedente cresciuta in giudicato formale, contro cui - per principio - non è dato ricorso (RDAT I-1998 n. 40 consid. 4 con riferimento). Nella misura in cui, invece, i ricorrenti intendessero ottenere un riesame della pianificazione, dipendente peraltro dalla dimostrazione dall'adempimento dei severi criteri di cui all'art. 21 cpv. 2 LPT, essi dovrebbero promuovere la relativa procedura (sul tema: STA 90.2011.42 del 14 giugno 2012).
3.3. Quanto appena espresso, influenza direttamente il vincolo di inedificabilità per il mapp. 604. Difatti, se è vero che l'approvazione dell'attribuzione di questo fondo alla zona R2L è avvenuta unicamente con la risoluzione qui contestata e, pertanto, è di per sé contestabile, è altresì vero che il divieto di costruire su questo fondo deriva direttamente dal vincolo di mantenimento del boschetto esistente, che invece non può più essere messo in discussione. Ne consegue che la decisione del comune, tutelata dal Consiglio di Stato, non presta fianco a critiche e deve qui essere confermata. Su questo punto, il ricorso dev'essere respinto.
Limite del demanio pubblico
4.La misurazione catastale nel comune di Magliaso risale all'agosto del 1926 (cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 10). Nell'ambito della decisione 21 agosto 2007 di approvazione della revisione del piano regolatore, il Consiglio di Stato - dopo aver richiamato le condizioni previste dalla LDP e dal RDP per la delimitazione del demanio lacuale - ha affermato che "a questi criteri ci si deve pertanto attenere per la delimitazione delle zone edificabili, ritenuto come non siano determinanti i confini catastali " (ris. gov. citata, pag. 19), considerazione ribadita anche nella successiva risoluzione 9 novembre 2011 (pag. 8), qui impugnata. In merito questa Corte considera quanto segue.
4.1. Il Tribunale ha avuto modo in tempi recenti di chinarsi sulla relazione che sussiste tra la pianificazione del territorio e il limite del demanio pubblico (cfr. STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 parzialmente pubblicata in: RtiD I-2014 n. 43 consid. 23, non pubblicato). Questa Corte ha così potuto rammentare che fanno parte del demanio pubblico del Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche, come i laghi (art. 1 lett. a LDP). Le acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua (art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi e i corsi si estendono sino al massimo spostamento delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno priva di vegetazione permanente o soltanto con vegetazione acquatica (art. 4 cpv. 2 LDP). Ove siano sistemati o corretti mediante opere conformi al diritto edilizio, essi sono delimitati da queste ultime (art. 4 cpv. 3, Ia frase LDP). I limiti del demanio pubblico stabiliti dal diritto federale e dalla LDP hanno la preminenza su quelli risultati dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).
4.2. Il limite delle rive pubbliche del lago Ceresio è fissato alla quota di 271.20 m.s.m. (art. 2 cpv. 1 RDP). Il limite può estendersi oltre tali quote, quando la maggior estensione sia comprovata da elementi di confine inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP). Per quanto concerne la demarcazione dei confini delle acque pubbliche, l'art. 3 RDP stabilisce quanto segue. Se il confine previsto nell'ambito di una procedura di misurazione catastale eseguita secondo il diritto in vigore prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello stabilito all'art. 4 LDP, occorre procedere con l'aggiornamento dei dati catastali; differenze di poco conto possono essere trascurate (cpv. 1). Se la misurazione è stata eseguita dopo tale data, i rilievi catastali vengono fatti rettificare solo nel caso in cui si riscontrino situazioni di evidente contrasto con il nuovo diritto (cpv. 2). L'Ufficio del demanio, previa audizione degli interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione, gli interessati possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del luogo ove si trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è iscritta a registro fondiario (cpv. 3).
4.3. Come ha rilevato anche il Consiglio di Stato, la procedura che ha condotto alla delimitazione del limite del demanio sul documento 9 settembre 2008, ripreso poi nella cartografia della variante in esame, non è stata svolta secondo quanto previsto dalla LDP. Ora, al di là di questa capitale mancanza, come il Tribunale ha già avuto modo di stabilire, nel citato giudizio del 28 giugno 2013 (consid. 23.5), la demarcazione dei confini tra il demanio pubblico e le adiacenti proprietà private esula dalla procedura di approvazione del piano regolatore, oltre a non rientrare nelle com-petenze del Consiglio di Stato. Non è, in particolare, possibile effettuarla nemmeno a semplice titolo pregiudiziale, con effetti limitati alla pianificazione del territorio. Se veramente il Governo riteneva che essa fosse imprescindibile ai fini dell'approvazione del piano regolatore, esso avrebbe dovuto preliminarmente provocare i necessari cambianti nei rapporti di proprietà, secondo la procedura appositamente indicata dalla LDP e dal RDP a questo scopo. Difatti, una tale demarcazione è volta a definire il diritto di proprietà (pubblica, rispettivamente privata) delle superfici toccate, provocando in particolare - laddove si dovesse scostare dalle risultanze del registro fondiario - un incremento rispettivamente una diminuzione della stessa.
4.4. In concreto, ancorché risalente all'agosto del 1926, il limite dei fondi della riva del lago a Magliaso esiste ed è chiaramente ancorato negli atti catastali. Non è dunque indispensabile, né lecito di nuovamente accertarlo per poter approvare il piano regolatore. Nemmeno l'invocato principio del coordinamento permette di giungere a una differente soluzione. Esso, infatti, risulta già rispettato nella misura in cui la pianificazione dell'utilizzazione prende in considerazione nell'ambito della ponderazione degli interessi il limite esistente delle proprietà. Se, in un secondo tempo e nell'ambito della procedura prevista dalla LDP e dal RDP dovesse risultare un mutamento di questo limite, resta aperta la via della modifica del piano regolatore, costituendo questo senz'altro un notevole cambiamento delle circostanze, che permette di rimettere in discussione lo statuto pianificatorio di un fondo (art. 21 LPT).
5.Così come già avevano fatto davanti al Governo, i ricorrenti postulano l'annullamento dell'accertamento del limite del demanio lacuale. Il Tribunale ritiene che essi intendano con ciò domandare che la linea del limite del demanio lacuale venga stralciata dalla cartografia della variante, richiesta che appare giustificata alla luce di quanto illustrato poc'anzi.
Comparto R2L
6.Fermo quanto premesso (supra, 4), la domanda posta in via principale nei ricorsi in rassegna di non approvare l'intera zona R2L non può essere accolta, per i seguenti motivi.
6.1. Come appena visto, contrariamente a quanto ritenuto dal Governo nella risoluzione impugnata, nel delimitare le zone edificabili sui fondi privati, determinante è il limite ancorato nei atti catastali esistenti. Dati che erano a disposizione del consiglio comunale al momento dell'adozione e del Governo in sede di approvazione della pianificazione contestata. Essa, tuttavia, come si è visto, si diparte da un limite demaniale tracciato in modo irrito e non vincolante, sottraendo dall'assegnazione a una specifica funzione alcune superfici dei fondi a lago, in quanto considerate parte del demanio pubblico. Tale circostanza, tuttavia, non ostava all'approvazione della zona edificabile sancita dal comune; nemmeno era necessario procedere alla "modulazione della decisione" come ha fatto il Consiglio di Stato una volta accortosi del problema. Esso avrebbe piuttosto innanzitutto potuto approvare l'intera zona edificabile R2L, ivi compresa quella per cui ha considerato a torto di non poterlo fare, siccome ne condivideva l'impostazione. In secondo luogo, il Governo avrebbe dovuto affrontare la questione di quelle superfici (scorpori, tutto sommato di modesta estensione; per quanto riguarda la zona R2L nel complesso ca. 900 mq, cfr. messaggio municipale 28 maggio 2010 [n. 281], pag. 5) che erano rimaste prive di una destinazione pianificatoria, modificando d'ufficio - dandosi i requisiti - il piano, rispettivamente retrocedendo gli atti al comune perché si determinasse in merito.
6.2. A torto i ricorrenti pretendono invece che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto negare la sanzione all'intera zona R2L, poiché nell'approvarla parzialmente avrebbe leso l'art. art. 37 cpv. 1 LALPT. Intanto, il Governo ha condiviso sia il principio dell'istituzione di questa zona, sia i suoi parametri edilizi. Tale aspetto non è nemmeno messo in discussione dai ricorrenti. Certo, come si è appena visto, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto approvare la pianificazione anche nelle situazioni in cui ha ritenuto che il (presumibile) limite demaniale ostasse a ciò, ma questo non è certo un motivo per mettere in discussione l'approvazione della restante (e preponderante) zona R2L. I ricorrenti avrebbero dovuto piuttosto formulare la richiesta contraria, ossia di approvare la pianificazione anche in corrispondenza dei loro fondi, postulando inoltre di estendere la zona R2L pure agli scorpori risultanti dal citato irrito limite demaniale. Richiesta che essi nemmeno adombrano nei loro ricorsi. Ora, essendo il Tribunale vincolato dalle domande poste nelle impugnative (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 65), concretamente la non approvazione (recte: l'annullamento dell'approvazione) dell'intera zona R2L, i gravami su questo punto non possono che essere respinti.
Sentiero di carattere naturalistico lungo la riva del lago
7.I ricorrenti chiedono lo stralcio del sentiero naturalistico a lago, subordinatamente che esso termini all'altezza del mapp. 620 e non continui a sud di via Pastura. In via ancor più subordinata, essi postulano che lo stesso sia spostato in corrispondenza dei loro fondi su una passerella sul demanio lacuale e che prosegua, attraversandolo, pure sul mapp. 602. Gli insorgenti ritengono che in presenza di un limite del demanio tuttalpiù indicativo, l'approvazione del sentiero sia prematura, non potendo esserne valutata l'effettiva incidenza sul terreno privato; ne segue l'impossibilità di valutare l'opportunità e la sostenibilità dell'intervento. Dopo aver sottolineato che il sentiero in parola costituisce una restrizione al loro diritto di proprietà, essi contestano l'esistenza di un preminente interesse pubblico e il rispetto del principio di proporzionalità.
9.9.1. Deve poi essere affrontata la questione della portata del tracciato del sentiero adottato dal consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato. Tanto il Governo, quanto il municipio ritengono che esso abbia valenza indicativa, mentre lo stesso sarà definito sulla base di un progetto di dettaglio. Questa tesi non può essere seguita.
9.2. Il rapporto di pianificazione del maggio 2010, componente non vincolante del piano regolatore, avente mero valore indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT), sembra confermare questa interpretazione, laddove specifica che il sentiero di carattere naturalistico sarà realizzato in base a un "vincolo di passo pubblico, il cui tracciato definitivo sarà stabilito in accordo con i privati, sulla base di un progetto" (rapporto citato, pag. 3). Ora, una simile interpretazione tuttavia contraddice in modo palese il diritto di rango superiore: le rappresentazioni grafiche hanno difatti carattere vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 19 cpv. 2 lett. a e b Lst; inoltre STA 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2013 consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18, 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n.31). In realtà, le componenti vincolanti della variante in esame, ossia le norme di attuazione (NAPR; in particolare art. 43 e 46 NAPR) e la cartografia non esprimono affatto - a ragione - una simile riserva. Se veramente l'intenzione del pianificatore fosse stata quella di prevedere un tracciato indicativo - a prescindere dall'illegalità di una simile scelta - essa non è stata convenientemente ancorata negli atti vincolanti della variante. Tanto più che, come si vedrà, il consiglio comunale era già in possesso di tutti gli elementi necessari per effettuare una corretta ponderazione di tutti gli interessi gioco. Ne discende che il tracciato del sentiero riportato sulla cartografia ha carattere definitivo.
10.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Ade-lio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, Parte generale, n. 595-610).
10.2. Contrariamente all'opinione dei ricorrenti, l'intervento in parola risulta sorretto da un interesse pubblico preminente sugli altri interessi pubblici e privati in gioco.
10.2.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principî pianificatori in materia di paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi e agevolarne il pubblico accesso. Questo prin-cipio è ripreso, a livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 1990, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo A.9 lett. e; BU 1991, 37). La scheda di coordinamento 9.22, di risultato intermedio, prevede di predisporre le basi pianificatorie per incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi, promuovendo la realizzazione da parte degli enti pubblici di sentieri comodi e sicuri, nel rispetto delle esigenze del paesaggio, del bosco e della protezione della natura. Questa scheda elenca, di conseguenza, dei percorsi che devono essere ulteriormente verificati e definiti di comune accordo tra il Cantone e i comuni interessati, tra i quali figura il sentiero a Lago nel comune di Magliaso.
10.2.2. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino e il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e valorizzare il paesaggio lacustre rientra parimenti tra i nuovi obiettivi pianificatori cantonali, frattanto adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2). La scheda di coordinamento P7, di dato acquisito, adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 ed entrata in vigore il 2 aprile 2012, stabilisce quindi alla cifra 2.2 degli indirizzi (ossia degli obiettivi), i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento delle aree pubbliche a lago, tra l'altro predisponendo passeggiate e sentieri a lago (lett. c) e coordinando le attività di campeggi e lidi a lago con la pubblica fruizione della riva (lett. d). Tra i percorsi a lago previsti alla cifra 3.2 lett. f delle misure di questa scheda, pure vincolanti, figura anche la passeggiata (a lago), d'interesse cantonale, denominata Caslano-Agno, che passa per Caslano, Magliaso, Agno e Muzzano.
10.2.3. Sulla scorta delle considerazioni espresse in precedenza, l'interesse pubblico del tracciato della passeggiata a lago, che permette la percorrenza di un tassello importante dell'accesso alle rive lacuali dev'essere ammesso senza ombra di dubbio. Esso rientra difatti negli scopi della legislazione federale sullo sviluppo territoriale e del vecchio e del nuovo piano direttore cantonale. È pertanto sostenuto da un importante interesse collettivo, senz'altro preminente rispetto a quello di natura privata dei ricorrenti.
Nemmeno le potenziali conflittualità con la conservazione degli ambienti naturali e la fauna menomano l'importante interesse pubblico evocato in precedenza, essendo possibile attraverso alcuni accorgimenti quanto alla progettazione e alla gestione del sentiero evitarle: è quanto conferma il biologo incaricato dal comune di prendere posizioni sulle osservazione inoltrate dai privati al piano d'indirizzo e consegnate a pag. 51 del rapporto di pianificazione gennaio 2006. A torto i ricorrenti sembrano pretendere che le modalità di gestione debbano essere ancorate già in sede di pianificazione (in questo senso: STA 90.2008.43 dell'11 gennaio 2010 consid. 4.6 i.f.). Per lo stesso motivo, in relazione all'interesse pubblico è ininfluente il sapere se la passeggiata sarà interrotta per alcuni periodi all'anno anche in relazione alle attività svolte sul mapp. 602. Sulla limitazione posta - a torto - dal Consiglio di Stato in sede pianificatoria si tornerà più avanti.
10.3. Quanto al rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità, il Tribunale considera quanto segue.
10.3.1. Secondo l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), nel tenore in vigore dal 31 novembre 2012 (BU 2012, 554), corrispondente all'attuale art. 8 Lstr, i comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini. Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di strada pedonale, sentiero e via ciclabile (art. 5 cpv. 1 e 6 vLstr, oggi desumibile dall'art. 2 cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554). I comuni sono inoltre competente a stabilire, in sede di piano regolatore, i percorsi pedonali (art. 5 legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 7.2.1.4). La competenza comunale discende inoltre dagli art. 3 cpv. 3 lett. c LPT, nonché 28 cpv. 2 lett. p LALPT. 10.3.2. Il vincolo in parola è, come visto, ancorato nelle rappresentazioni grafiche ed è stato adottato dall'autorità competente in materia. In linea di principio, dunque, esso poggia su una base legale. Essa, tuttavia, risulta carente sotto il profilo delle indicazioni minime necessarie per la sua realizzazione. In particolare, né le rappresentazioni grafiche, né le NAPR forniscono indicazioni circa il suo calibro. Aspetto, peraltro, che era stato rettamente rilevato nella risoluzione 21 agosto 2017 (pag. 34). Difatti, solo una volta conosciute le caratteristiche esatte del sentiero - con i relativi limiti - potrà essere valutata la sua incidenza sulla proprietà privata e così compiutamente valutata la proporzionalità del vincolo. Il comune deve dunque essere chiamato a completare la pianificazione, dettagliandone in misura maggiore le caratteristiche. Non è dunque necessario e nemmeno opportuno allo stadio attuale esaminare se il vincolo in parola risponda al principio di proporzionalità.
Proseguimento del sentiero sul mapp. 602
I ricorrenti chiedono che il sentiero attraversi anche il mapp. 602. Ancorché il petitum non lo specifichi, dai ricorsi emerge come gli stessi tendano a contestare la limitazione temporale di fruizione dello stesso introdotta d'ufficio dal Consiglio di Stato. Ora, con separato odierno giudizio questo Tribunale ha accolto un analogo ricorso inoltrato dal comune di Magliaso, stabilendo che una simile restrizione attiene alle modalità esecutive e di gestione del percorso e non deve essere fissata nelle NAPR. Su questo punto le impugnative sono quindi divenute prive d'oggetto. Esse erano comunque sia fondate, per questo motivo lo Stato è chiamato a versare delle ripetibili ai ricorrenti in relazione a questa specifica domanda subordinata.
Per i pregressi motivi, nella misura in cui non sono divenuti privi d'oggetto, i ricorsi sono parzialmente accolti. In termini assoluti, tuttavia, i ricorrenti risultano preponderantemente soccombenti. Per questo motivo sono tenuti al pagamento di una tassa di giustizia, ridotta per tener conto del grado di successo dell'impugnativa (art. 28 LPamm). Essi sono inoltre tenuti a versare un importo per ripetibili ridotte al comune (art. 31 LPamm). Inoltre lo Stato verserà ai ricorrenti un importo in relazione alla modifica d'ufficio da esso operata in corrispondenza del mapp. 602.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. dalla cartografia della variante approvata con la risoluzione impugnata è stralciato il "limite del demanio lacuale (271.20 m.s.m)".
1.2. il comune è chiamato a completare la pianificazione del sentiero naturalistico, così come spiegato al consid. 10 del presente giudizio.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- per ciascun ricorso, complessivamente dunque fr. 5'000.-, è posta a carico degli insorgenti, con vincolo di solidarietà. Lo Stato verserà a quest'ultimi fr. 100.- in relazione a ciascuna impugnativa, dunque in complesso fr. 500.-, per ripetibili; allo stesso titolo i ricorrenti verseranno fr. 200.- per ogni ricorso, nel complesso dunque fr. 1'000.-, al comune di Magliaso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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