AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2013.2
Data decisione, Autorità: 12.11.2014, TRAM
Titolo: Vincoli per un fondo inserito in zona di pericolo valangario
Incarto n. 90.2013.2
Lugano 12 novembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 7 gennaio 2013 di
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Bedretto;
ritenuto, in fatto
A. a. L'RI 1 è proprietaria del mapp. 96 di Bedretto, ubicato in località Ronco, di complessivi 383 mq, così censiti: A edificio 171 mq (albergo Chalet Stella Alpina), B edificio 31 mq (zona wellness), C edificio 41 mq (abitazione), D edificio 41 mq (abitazione) e superficie a rivestimento duro 99 mq.
b. Il 28 dicembre 2003 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. c. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV). Per quanto riguarda il mapp. 96 il PZV assegna il sub. B e parte del sub. A e del terreno adiacente alla zona blu (esposta a minor pericolo), mentre il rimanente di questi ultimi e il sub C e D sono inseriti nella zona rossa (sposta a forte pericolo).
d. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore, apportando modifiche d'ufficio e ordinando al comune di adottare delle varianti. Per quanto qui interessa, il Governo ha innanzitutto rilevato che l'intero villaggio di Ronco era inserito in zona di pericolo di valanghe (in parte forte). Pertanto esso non ha approvato, in particolare, la possibilità di demolire e ricostruire con maggior ingombro planimetrico l'edificio sul mapp. 96 e ha introdotto d'ufficio una nuova categoria d'edifici, "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali il cambiamento di destinazione non è permesso" tramite modifica dell'art. 17 delle norme di attuazione (NAPR; cfr. ris. cit., pag. 23 e allegato 1, pag. 36, 54 seg.). Esso ha quindi assegnato d'ufficio il mapp. 96 a questa categoria (ris. cit., pag. 73 lett. H).
B. a. Il 5 agosto 2010 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato alcune varianti. In particolare, ha assegnato le costruzioni sul mapp. 96 alla categoria "edificio che può essere mantenuto alle condizioni indicate nella tabella delle prescrizioni particolari" e, inoltre, a quella degli "edifici soggetti a misure atte a rendere le costruzioni idonee a resistere all'impatto di un'eventuale valanga che può esercitare la pressione in KPa/m2 indicata nella tabella delle prescrizioni particolari". La citata tabella, che si trova in calce al piano di variante aprile 2011, spiega che si tratta di un edificio composto di corpi edilizi che possono essere mantenuti senza cambiamento di destinazione e senza aumento volumetrico; eventuali interventi di riattamento sono subordinati all'adozione delle misure tecniche di protezione dalle valanghe; non può essere aumentato lo spazio adibito a soggiorno di persone.
b. Contro la decisione del legislativo di Bedretto la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, domandando l'annullamento dei vincoli di divieto di cambiamento di destinazione, di divieto di aumento volumetrico e di divieto di aumento dello spazio adibito a soggiorno di persone gravanti il mapp. 96.
c. Con risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Per quanto qui interessa, il Governo non ha condiviso la soppressione del vincolo di mantenimento, perché questi edifici compongono il tessuto edilizio originario del nucleo di Ronco, piccolissima frazione di cui ogni edificio concorre in maniera significativa alla definizione della trama urbanistica. L'Esecutivo cantonale, rilevando come il nucleo di Ronco sia il più discosto e la strada d'accesso attraversa zone soggette a forte pericolo (zona rossa), ha ritenuto che in applicazione delle direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività d'incidenza territoriale, dell'Ufficio federale delle foreste e dell'Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, Berna 1984 (in seguito: direttive sul pericolo di valanghe), per quanto concerne le modalità edificatorie il nucleo in oggetto dev'essere interamente considerato appartenente alla zona rossa, anche se formalmente in parte assegnato a quella blu di pericolo medio. Di conseguenza, per quanto qui interessa, ha modificato la tabella delle prescrizioni particolari per il mapp. 96 come segue: "Non sono ammessi il cambio di destinazione, l'aumento della volumetria, dei locali adibiti a soggiorno di persone e della capacità ricettiva. Interventi di manutenzione ammessi, riattazioni ammesse a titolo eccezionale adottando misure tecniche di protezione. Ricostruzione non ammessa". Nel contempo esso ha respinto il ricorso della RI 1 in merito alle richieste di modifica della pianificazione riferita al mapp. 96.
C. Contro la decisione appena descritta la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, ponendo le medesime richieste avanzate senza successo davanti al Governo. La ricorrente sostiene che i vincoli in questione siano lesivi della garanzia della proprietà e della libertà economica, siccome sproporzionati. Inoltre al divieto di cambiamento di destinazione potrebbe soggiacere una misura di politica economica.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità resiste, mentre il municipio, rimettendosi al giudizio del Tribunale, ritiene corretto il divieto di aumentare la volumetria dell'edificio, mentre considera sproporzionati i divieti di cambiamento di destinazione e di aumento dello spazio adibito a soggiorno di persone.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1), mentre la legittimazione attiva della ricorrente è data dall'art. 30 cpv. 2 lett. b Lst. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). In particolare non è necessario esperire il sopralluogo, richiesto per di più in modo generico.
1.2. Poiché la controversa variante di piano regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre, per prassi costante, il Tribunale cantonale amministrativo applica, in assenza di norme transitorie contrarie, il diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.3.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali (Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, in: Aemisegger/ Moor/ Ruch/ Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Ginevra/ Zurigo/ Basilea 2009, n. 65 ad art. 15 i.f.). Un terreno è, difatti, ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi e i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) e al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive e moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger/ Grodecki, op. cit., n. 63-70 ad art. 15, con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii).
Nel nostro Cantone, gli studi di base svolti in questo ambito avevano indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore 1990, di risultato intermedio, che aveva per oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali e il cui scopo consisteva nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedevano che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali, conformemente alla relativa legge, portasse a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verificasse, inoltre, il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni fornivano a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui disponevano su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione dovevano essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
Nel frattempo, attraverso il decreto legislativo concernente l'adozione degli Obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), il Gran Consiglio ha in particolare adottato l'obiettivo n. 24, relativo all'ambito tematico della vivibilità, il quale prevede la riduzione dei rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del patrimonio esistente. Il 20 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda V5 del nuovo piano direttore, di dato acquisito, avente come oggetto i territori soggetti a pericoli naturali. La scheda individua nel piano delle zone esposte a pericoli naturali (PZP) lo strumento base per la definizione delle zone di pericolo nei piani regolatori comunali, nonché per la valutazione dei rischi, la determinazione degli obiettivi di protezione e l'adozione di adeguati provvedimenti. In riferimento agli insediamenti, essa si propone di evitarne in zone critiche e fissa le condizioni per un uso adeguato del territorio attraverso i seguenti provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1. pag. 4): " a. escludere dalle zone edificabili i comprensori esposti a pericoli elevati; b. non delimitare nuove zone edificabili nei comprensori esposti a pericoli elevati e medi; c. adottare un principio di prudenza nella delimitazione di nuove zone edificabili nelle aree di pericolo basso e residuo (subordinato agli indi- rizzi e misure della scheda R6 [N.d.R.: relativa allo sviluppo e conteni- bilità del piano regolatore]); d. realizzare misure atte a minimizzare i rischi per le nuove costruzioni nelle zone edificabili approvate; e. considerare adeguatamente il ruolo protettivo del bosco; f. promuovere misure di prevenzione e rinaturalizzazione che assicurino sufficiente spazio ai corsi d'acqua.".
Il capitolo 3, relativo alle misure, indica i provvedimenti pianificatori per insediamenti in zone critiche. La scheda distingue quattro tipi di comprensori esposti a pericoli:
Il capitolo 4 della scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto attiene agli insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento del PZP spettano al Cantone attraverso la Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua (§ 4.1 lett. a), mentre alla Sezione dello sviluppo territoriale spetta la verifica del rispetto e l'applicazione dei provvedimenti in materia di zone di pericolo per l'elaborazione o revisione dei piani regolatori (lett. k). La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i loro piani regolatori e le relative norme di attuazione in base ai contenuti dei PZP, verificando con attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2 lett. c) e di applicare un principio di prevenzione, rinunciando all'azzonamento di aree soggette a pericolo o tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).
3.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda V5 del nuovo piano direttore (rispettivamente 4.1. di quello precedente), disciplina l'accertamento, la premunizione e il risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPnat).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto, terminologia utilizzata anche dal piano direttore 1990) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat), come peraltro prevede anche il nuovo piano direttore (cfr. scheda V5 citata). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclu-de la pericolosità (art. 2 cpv. 3 LTPnat). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPnat). Il Cantone, i comuni e le regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionale (art. 3 cpv. 2 LTPnat).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPnat). Il PZP è costituito (art. 5 cpv. 1 LTPnat) da piani in scala non inferiore a 1:10'000 (lett. a) e da una relazione tecnica (lett. b). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL 7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPnat).
Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat, 1 DELTPnat), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori,
decisi dal Dipartimento (art. 4 DELTPnat). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPnat, 5 DELTPnat). Gli enti pubblici, le regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro trenta giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPnat). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPnat). Contro la decisione del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni (art. 9 cpv. 2 LTPnat). L'inclusione di un fondo nel PZP è menzionata a registro fondiario a cura del Dipartimento (art. 9a LTPnat). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modificazione (art. 10 LTPnat).
La premunizione e il risanamento dei territorio soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPnat). Esso indica (art. 12 cpv. 1 LTPnat): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPnat), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPnat). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPnat); che lo notifica a comuni, consorzi e regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPnat). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte e addotta il PCPR (art. 16 cpv. 1 LTPnat), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPnat). Contro le decisioni del Governo è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni (art. 16 cpv. 2 LTPnat). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modificazione (art. 18 cpv. 1 LTPnat). Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPnat), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPnat).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. I LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o per l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e lett. i LALPT).
4.Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. In linea di massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen Ruffinen-Guy Écabert, op. cit., n. 98-102; Scolari, op. cit., n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3.). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (sentenza del Tribunale federale 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IVa ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruf-finen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.La ricorrente contesta i vincoli di divieto di cambiamento di destinazione, quello di aumento volumetrico e quello di aumento dello spazio adibito al soggiorno di persone, che ritiene sproporzionati. Inoltre, essa sostiene che dietro l'obbligo di mantenere la destinazione alberghiera attuale potrebbe celarsi un intervento di politica economica.
Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV), che è un PZP ai sensi della legislazione appena esposta; esso ha ripreso la suddivisione dei pericoli prevista dalle direttive sul pericolo di valanghe e dal piano direttore. Già s'è visto in narrativa che il mapp. 96 risulta a cavallo delle zone blu e rossa. Come rettamente considerato dal Consiglio di Stato, le direttive sul pericolo di valanghe impongono tuttavia nel caso concreto di considerare l'intero abitato di Ronco come inserito in zona rossa, poiché la via d'accesso attraversa zone soggette a forte pericolo (direttive citate, n. 4.26). Ora, le ordinanze amministrative, qual è la direttiva precedentemente menzionata, non costituiscono delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non stabilendo alcun diritto o obbligo per i cittadini, esse legano unicamente le autorità subordinate a quella che le ha rilasciate, al fine di regolarne il comportamento interno. Le direttive sono perciò vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale può farvi ricorso nei casi in cui concernono delle questioni di ordine tecnico o se servono a precisare il contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze, nella prospettiva di assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli amministrati. Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non dovessero risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V 19; cfr. pure Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, VIa ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 123 e segg.; Scolari, op. cit., n. 127 e segg.). Fatta questa premessa, nel caso concreto non vi sono gli estremi per distanziarsi dalle direttive summenzionate, le quali appaiono del tutto in linea con gli scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Del resto tale aspetto nemmeno è stato contestato dalla ricorrente. Ne consegue che, ai fini del giudizio, occorre considerare come l'intero nucleo di Ronco - e dunque anche il mapp. 96 - sia assegnato alla zona rossa.
Come già si è visto, il piano direttore stabilisce che la zona rossa corrisponde essenzialmente a una zona di divieto per edifici e impianti. Per questo motivo, in applicazione del principio di prevenzione, che impone di non aumentare il rischio corso dalla popolazione ma anche dai beni materiali, il Governo già in occasione della risoluzione 28 agosto 2007 si è limitato a approvare la sostanza edilizia esistenze, negando la sanzione alla possibilità di demolire e ricostruire con maggiore ingombro planimetrico l'edificio al mapp. 96 o di modificarne la destinazione. Le direttive sul pericolo di valanghe (n. 4.22) indicano che nella zona rossa non è permesso delimitare zone edificabili nei piani di utilizzazione. Per quanto qui interessa, le stesse soggiungono che riattazioni e modificazioni di destinazione di costruzioni esistenti possono essere autorizzate quando ciò permette la diminuzione del rischio, quando [cioè] il gruppo di persone esposte al pericolo non viene ampliato, permettono di migliorare considerevolmente le misure di sicurezza. A ciò si deve aggiungere che la mancata autorizzazione di interventi edilizi nelle zone soggette a pericolo serve a tutelare non solo uomini e animali, ma anche gli edifici come tali, costituendo tale principio una preminente esigenza della pianificazione del territorio (cfr. RtiD II-2005 n. 16 consid. 3.4). L'interesse pubblico, dunque, non è dato solo per la tutela delle persone, ma anche dal principio di non aumentare il valore, talvolta già considerevole, di beni che soggiacciono a forti rischi, com'è il caso nelle zone rosse, ove per le costruzioni usuali dimensionate in conformità con le disposizioni delle norme SIA bisogna tener conto di una loro distruzione parziale o totale, per cui le persone sono in pericolo di morte anche all'interno delle abitazioni (Direttive, n. 3.2).
8.1. Sulla base di queste premesse, i vincoli di divieto di aumento volumetrico e di aumento dello spazio adibito a soggiorno di persone contestati devono essere confermati già solo in relazione alla tutela dei beni materiali. In quest'ottica, tali vincoli rispettano appieno il principio di proporzionalità. Innanzitutto essi sono idonei: evitano, infatti, di aumentare il valore del bene sottoposto al rischio di valanghe. Pure adempito risulta il criterio della necessità: non è dato di vedere la possibilità di misure meno incisive; in particolare non è idoneo allo scopo il riferimento al piano d'allarme e alla relativa Commissione. Pure da ritenersi soddisfatto è il requisito della proporzionalità in senso stretto. Al proprietario resta infatti la possibilità di sfruttare convenientemente la sua proprietà e il sacrificio richiesto - peraltro a sua tutela - risulta sopportabile. Poco importa, dunque, se - come pretende la ricorrente - attraverso l'aumento della volumetria e dello spazio adibito al soggiorno di persone potrebbe non aumentare la cerchia di persone sottoposte a rischio. In merito al divieto di cambiamento di destinazione dell'edificio, il Tribunale considera quanto segue.
8.2. Già davanti al Consiglio di Stato la ricorrente ha contestato l'idoneità del vincolo di divieto di cambiamento di destinazione, sostenendo che esso potrebbe permettere la diminuzione del numero di persone esposto a pericolo. Nel decidere il ricorso, il Governo ha evaso sommariamente e genericamente la questione insieme alle altre contestazioni, senza confrontarsi con le puntuali censure sottopostegli. Ora, non appare d'acchito escluso che attraverso un cambiamento di destinazione della struttura il numero di persone esposte a pericolo non venga non solo non ampliato (come imporrebbe la direttiva, n. 4.22), ma addirittura ridotto, ciò che permetterebbe di perseguire non solo interessi privati, ma soprattutto quello pubblico di primaria importanza di diminuire il rischio per le persone. In concreto, sembrano, infatti, ipotizzabili altre tipologie di utilizzazione dell'immobile che permettano la diminuzione del numero di persone esposte a rischio. Si giustifica pertanto la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato perché verifichi, direttamente o tramite rinvio al comune se, come non sembra escluso, è possibile autorizzare un cambiamento di destinazione della struttura e, nel caso affermativo, ne determini le condizioni.
9.A titolo abbondanziale, i Tribunale considera infine che è innegabile che il divieto di cambiare destinazione all'immobile limiti la libertà economica del proprietario. I motivi addotti, tuttavia, non lasciano trasparire alcun indizio di volontà di mantenere attiva una struttura alberghiera, ma questa conseguenza risulta essere l'inevitabile corollario del provvedimento, non già il motivo che lo impone. Lo statuto pianificatorio in parola non persegue alcuna finalità di politica economica. Del resto la ricorrente si limita a sollevare genericamente la censura, senza apportare elementi utili che permettano di concludere il contrario.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Non appare, però, necessario, per il momento, annullare rispettivamente modificare, nemmeno in parte, la risoluzione di approvazione. Basta annullare quella con cui il Governo ha respinto il gravame dell'insorgente e retrocedergli gli atti (art. 65 cpv. 2 LPamm), affinché proceda come indicato al consid. 8.2. A dipendenza dell'esito del gravame, il Consiglio di Stato procederà, se del caso, a modificare la risoluzione di approvazione per quanto concerne il fondo della ricorrente.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente nella misura in cui soccombente (art. 28 LPamm). Alla stessa lo Stato verserà un importo ridotto per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui respinge il ricorso dell'insorgente;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato ai consid. 8.2. e 10.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente. Lo Stato verserà alla RI 1 fr. 500.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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