AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2011.92
Data decisione, Autorità: 12.02.2014, TRAM
Titolo: Approvazione di una zona edificabile - retrocessione degli atti al Consiglio di Stato
Incarti n. 90.2011.92 90.2011.93 90.2011.141
Lugano 12 febbraio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi:
a.
b.
c.
20 settembre 2011 di RI 1 patrocinato da: PR 1
20 settembre 2011 di RI 2, patrocinato da:,
22/27 settembre 2011 di RI 3 RI 4, rappresentati da
contro
la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;
ritenuto, in fatto
A. Nella frazione di San Nazzaro del comune del Gambarogno RI 1 è proprietario del mapp. 942, RI 2 del mapp. 1295, la RI 3 Sagl in liquidazione del mapp. 945 e la RI 4 GmbH dei mapp. 907 e 1466. Tutti i fondi sono ubicati in località Sotto il sasso di Crée, sui monti di Vairano.
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna sono stati attribuiti alla zona residenziale dei monti (RM).
b. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato la sua sanzione alle zone residenziali dei monti delle varie frazioni del nuovo comune, tra cui quella di San Nazzaro. Ha quindi retrocesso gli atti al comune, incaricandolo di riesaminare attentamente le peculiarità di ciascun territorio interessato e proporre la funzione più consona entro un anno dalla sua decisione (cfr. ris. impugnata, pag. 48 seg.).
C. a. Con impugnative singole RI 1 e RI 2 insorgono dinanzi al Tribunale contro la menzionata risoluzione del Consiglio di Stato. Sostengono l'insussistenza di argomenti che possano giustificare un rinvio degli atti al comune. Il settore è adeguatamente urbanizzato da una strada; esso è inoltre edificato nella misura dell'80%. Ciascuna costruzione dispone inoltre di una fossa settica che permette lo smaltimento delle acque di scarico. Esso va pertanto assegnato alla zona edificabile proposta dal Consorzio.
b. Anche la RI 3 Sagl in liquidazione e la RI 4 GmbH si aggravano al Tribunale per chiedere quantomeno la conferma nella zona edificabile dei fondi di loro proprietà.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, chiede che i ricorsi vengano respinti. Il municipio di Gambarogno, in rappresentanza del comune, dichiara di rinunciare a presentare osservazioni. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
E. Il 13 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni e hanno rinunciato alla presentazione di conclusioni scritte.
Considerato, in diritto
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
1.3. Per costante prassi, tutelata dal Tribunale federale (cfr. diffusamente RDAT II-1994 n. 22), il Tribunale cantonale amministrativo statuisce sulla base della situazione di fatto e di diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione del Consiglio di Stato. L'evasione dei ricorsi in oggetto prescinde pertanto dall'applicazione dell'articolo 75b della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), approvato l'11 marzo 2012 dal popolo svizzero in accoglimento dell'iniziativa popolare "Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!", e delle prescrizioni di esecuzione frattanto sancite dal Consiglio federale (Ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012, in vigore dal 1° gennaio 2013; RS 702; applicabile al comune del Gambarogno).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.2. La domanda formulata dalle citate ricorrenti di attribuire in via definitiva la loro proprietà alla zona RM, cui il Tribunale è vincolato (diversamente dal Governo; cfr. art. 56 cpv. 2 LPamm), dev'essere dunque respinta d'acchito (nel merito) già per le dianzi illustrate ragioni di ordine pianificatorio, che vietano in linea di principio azzonamenti limitati a singole particelle.
4.3. Diversamente da queste insorgenti, RI 1 e RI 2 hanno contestato il giudizio governativo per tutto il comparto in rassegna, che essi chiedono venga confermato in zona fabbricabile, soprattutto per quanto attiene ai loro fondi. Per questo motivo la loro impugnativa deve costituire l'oggetto di un esame di merito completo: esame di cui beneficiano anche le altre ricorrenti.
La zona RM proposta dal Consorzio per i monti di Variano, posti nella frazione di San Nazzaro, costituisce una zona residenziale per la costruzione di abitazioni individuali destinate alla residenza secondaria (cfr. art. 46 cpv. 1 NAPR proposte dal Consorzio). L'area edificabile è in buona sostanza costituita da due strisce di terreno di profondità di circa 30 m ubicate lungo strada di collegamento, che urbanizza questo settore e che termina proprio alla fine dello stesso; la striscia a valle misura circa 450 m di lunghezza, quella a monte circa 350 m. In questa zona sono ammesse nuove costruzioni unicamente sui fondi ancora inedificati (cfr. art. 46 cpv. 2 NAPR proposte dal Consorzio), che sono meno di 1/3 di quelli che compongono il quartiere. L'indice di occupazione è del 25%, quello di sfruttamento è pari a 0.35; l'altezza degli edifici alla gronda è di 6 m, quella al colmo di 8 m (cfr. art. 46 cpv. 5 NAPR proposte dal Consorzio).
Con un'unica motivazione (cfr. ris. impugnata, pag. 48 seg.), il Consiglio di Stato ha negato la sua sanzione alla zona residenziale dei monti (RM) proposta in 5 frazioni: San Nazzaro, che qui interessa (allegato 28 alla risoluzione impugnata), Gerra (Gambarogno) (allegato 27), Indemini (allegato 29), Piazzogna (allegato 30) e Vira (omesso nella motivazione, ma contemplato nell'allegato 31).
Il Governo ha anzitutto richiamato la sentenza negli inc. 90.1999.87/89 dell'8 novembre 2000 del Tribunale della pianificazione del territorio che, in accoglimento parziale dei ricorsi del già comune di Gerra (Gambarogno) e del Consorzio, aveva annullato la risoluzione 6 luglio 1999 (n. 3020) con cui il Consiglio di Stato stesso aveva negato l'approvazione della revisione del piano regolatore dei monti di Gerra ed assegnato il relativo territorio alla zona agricola. In quel giudizio il Tribunale non aveva escluso la possibilità di attribuire quel settore alla zona fabbricabile, purché questa fosse debitamente ridefinita, riducendola rispetto alla proposta dell'ente locale, fosse prevista una zona di transizione inedificata tra le due distinte aree del comparto che potevano entrare in linea di conto a questo scopo (zona del vecchio nucleo e zona residenziale posta ad est dello stesso), fossero stabiliti dei parametri edificatori adeguati e fosse infine pianificata l'urbanizzazione. Per questo motivo il Tribunale ha retrocesso gli atti all'ente locale per un riesame della proposta di pianificazione.
Partendo da questa premessa il Consiglio di Stato ha, in buona sostanza, rilevato che, in sede di revisione del piano regolatore, l'ente pianificante non aveva dato una risposta ai problemi sollevati dal Tribunale della pianificazione del territorio nel giudizio testé citato. La proposta non era stata spiegata né per quanto concerneva l'incremento della sostanza edilizia, né in merito ai parametri edilizi, né infine per quanto riguardava le forme di approvvigionamento e di smaltimento delle acque dei vari comparti.
Come detto, il Governo ha quindi disposto la retrocessione degli atti al comune per un attento esame delle singole fattispecie e per la presentazione di una nuova proposta pianificatoria entro 12 mesi.
7.2. Da un canto, in generale va rilevato che se, come ha ritenuto il Consiglio di Stato, per la definizione di tutte le zone residenziali dei monti sparse nelle varie frazioni si fosse effettivamente dovuto far capo ai requisiti posti dal Tribunale della pianificazione del territorio nel giudizio 8 novembre 2000 concernente i monti di Gerra - premessa che non abbisogna di essere di essere previamente verificata per l'emanazione di questo giudizio
7.3. D'altro canto, per quanto attiene al settore qui in contestazione, va rilevato che la relazione di pianificazione concernente la revisione, la quale pure accenna alla nota sentenza del Tribunale della pianificazione del territorio, spiega che il nuovo piano regolatore ripropone l'inserimento del comparto qui in discussione (monti di Vairano) e di quello dei monti di Gerra nella zona edificabile, circoscrivendo quest'ultima alle aree già largamente edificate e permettendo inoltre nuove costruzioni solo sui mappali ancora liberi, allo scopo di permettere il soddisfacimento di bisogni individuali e mettere al riparo questi settori da iniziative speculative (cfr. relazione cit., agosto 2008, pag. 86).
Diversamente poi che per i monti di Gerra, per i quali al momento della revisione del piano regolatore non sussisteva una pianificazione approvata a seguito delle vicissitudini di cui si è detto, i monti di Vairano sono stati e sono rimasti inseriti per l'intero periodo di validità del previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato il 12 luglio 1985 (n. 4004), nella zona edificabile del nucleo dei Monti, dov'erano permessi insediamenti residenziali, turistici e aziende non moleste. Questa zona, omogenea, presentava un perimetro sostanzialmente analogo a quello ora proposto per la zona RM; possedeva pure parametri edificatori simili a quest'ultima (cfr. art. 54 vNAPR). In sede di approvazione della revisione, il Governo era invero partito dall'assunto che il citato piano regolatore, dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985, non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro la risoluzione di approvazione del nuovo piano regolatore.
Per quanto possa ancora interessare, i dati sull'urbanizzazione del settore, se non già perfettamente noti, com'è opinione del Tribunale, erano molto facilmente accertabili; tanto più che nel periodo di vigenza del piano regolatore approvato il 12 luglio 1985 sono stati eretti in loco svariati edifici, di cui alcuni (come ad esempio quelli al mapp. 945, di proprietà della RI 3 Sagl in liquidazione) in tempi recentissimi, sulla scorta di altrettante licenze edilizie.
8.2. Poiché non è compito del Tribunale di approvare i piani regolatori, sostituendosi al Governo, il ricorso deve (e può) essere parzialmente accolto e la risoluzione impugnata semplicemente annullata su questo oggetto. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché effettui, se del caso, gli accertamenti asseritamente ancora mancanti ed emetta, in seguito, una nuova decisione circostanziata sull'approvazione della zona RM sui monti di Vairano.
8.3. Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario, né possibile, prendere posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti, ma in particolare sugli argomenti a favore della riconferma in zona fabbricabile del settore in discussione, che costituisce la loro domanda ricorsuale.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
§ Di conseguenza:
1.1. La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura in cui non approva la zona residenziale dei monti sui monti di Vairano, nella frazione di San Nazzaro, e restituisce gli atti al comune per un riesame della pianificazione del settore;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda ed emettere una nuova decisione su questo oggetto conformemente a quanto disposto nei considerandi di questo giudizio, ma in particolare nel consid. 8.2.
Il ricorso di RI 3 Sagl in liquidazione e RI 4 Sagl è respinto.
La tassa di giudizio, di fr. 1'000.-, è posta a carico di RI 3 Sagl in liquidazione e RI 4 Sagl, in solido. Lo Stato è tenuto a versare a RI 1 e RI 2 fr. 500.- ciascuno per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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