Conferma dell'assegnazione di un fondo alla zona agricola

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.2011.58

Data decisione, Autorità: 12.02.2014, TRAM

Titolo: Conferma dell'assegnazione di un fondo alla zona agricola

Incarto n. 90.2011.58

Lugano 12 febbraio 2014

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 8 settembre 2011 di

RI 1

contro

la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;

ritenuto, in fatto

A. Nella frazione di Vira (Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 è proprietario dei mapp. 720 e 721. I fondi, confinanti tra di loro, sono ubicati in località Fosano, poco distanti dall'omonimo nucleo. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004), assegnava le particelle, in quanto non boschive, al territorio fuori dalle zone edificabili.

B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna sono stati attribuiti, in quanto non costituivano foresta, alla zona agricola.

b. Con ricorso 14 maggio 2009 il proprietario è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di assegnare i fondi in oggetto alla zona edificabile. Trattavasi di terreni urbanizzati o comunque urbanizzabili, che rispondevano ai requisiti della zona edificabile e prossimi a costruzioni.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha disatteso il ricorso, che ha evaso insieme ad altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).

C. a. Con impugnativa 8 settembre 2011 RI 1 insorge contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Egli censura anche la messa sotto protezione dei muri a secco posti sulla sua proprietà.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. Il 2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata chiusa.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. La contestazione della messa sotto tutela dei muri a secco ubicati sulla proprietà del ricorrente è tuttavia stata sollevata per la prima volta dinanzi al Tribunale: essa risulta pertanto inammissibile, in quanto nuova (art. 63 cpv. 2 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in real-

tà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.

3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).

4. 4.1. Il ricorrente chiede unicamente la conferma dell'assegnazione dei fondi di sua proprietà alla zona edificabile. Ora, tuttavia, com'è noto, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una singola particella. Rimane riservato il caso in cui questa presenti dimensioni a tal punto notevoli da legittimare un azzonamento autonomo. Ipotesi che tuttavia manifestamente non si avvera nel caso in esame. Per non pregiudicare ab initio la possibilità di conseguire l'inserimento definitivo dei suoi fondi nella zona fabbricabile, l'insorgente avrebbero pertanto dovuto contestare, nel caso concreto, l'esclusione dalla stessa dell'intero comparto cui essi appartengono, quindi - concretamente - anche quella dei mappali immediatamente a valle degli stessi, sino al tracciato del riale che delimita il settore, ma soprattutto postulare, com'era non solo lecito, ma anzi necessario (cfr. RtiD II-2012 n. 19 consid. 3.2. seg. con rinvii), anche l'attribuzione di tutti questi fondi alla zona edificabile. Nella fattispecie è, difatti, escluso che i terreni del ricorrente possano ricevere, da soli, una collocazione pianificatoria differente da quella assegnata agli altri fondi sottostanti; sarebbe semmai, piuttosto, possibile l'inverso.

4.2. La domanda formulata dal ricorrente di attribuire solo le sue proprietà alla zona fabbricabile, cui il Tribunale è vincolato (diversamente dal Governo; cfr. art. 56 cpv. 2 LPamm), dev'essere dunque respinta d'acchito (nel merito) già per le dianzi illustrate ragioni di ordine pianificatorio, che vietano in linea di principio azzonamenti limitati a singole particelle.

4.3. Per questo motivo l'esame dei presupposti che legittimerebbero l'assegnazione del settore in oggetto alla zona fabbricabile ha luogo a titolo puramente abbondanziale.

5. 5.1. Attraverso la revisione del piano regolatore il Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia, nel contempo, proposto anche degli ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha condiviso le riduzioni delle aree costruibili ma ha disatteso gli ampliamenti. A fronte di 15'328 unità insediative (UI) effettive (di cui 4'060 abitanti nel 2009, data di adozione della revisione) e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa 16'400 UI (di cui 4'475 abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della popolazione verificatisi nel decennio 2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno), esso ha rilevato che le zone edificabili proposte avrebbero invece permesso di accogliere circa 21'500 UI (di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+ 40% nel complesso,

• 74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto alla situazione del 2009; cfr. ris. impugnata, pag. 34-39).

In sede di risposta al ricorso inoltrato dal comune contro la risoluzione di approvazione del piano regolatore (inc. 90.2011.77, evaso con sentenza del 28 giugno 2013, pubblicata integralmente nel sito del comune), la Divisione dello sviluppo territoriale ha ribadito la bontà di questa previsione. Da una minuziosa riverifica dei calcoli, è anzi risultato che la superficie edificabile netta (SEN) del nuovo piano fosse leggermente più estesa di quella conteggiata nella risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari, leggermente superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione: 22'336 UI complessivamente (in luogo dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti (in luogo dei 7'052).

5.2. Va poi detto che il Consiglio di Stato non ha esatto il puntiglioso rispetto della prognosi dallo stesso effettuata circa la presumibile evoluzione a 16'400 UI, ma - attraverso la non approvazione dei vari ampliamenti della zona fabbricabile proposti rispettivamente la non conferma di taluni azzonamenti sanciti dal previgente piano regolatore - esso ha semplicemente ricondotto la contenibilità del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 62), che sono stati precisati dal Dipartimento, in sede di risposta al citato gravame del comune, in 20'010 UI (di cui 7'066 abitanti). La significativa differenza tra quanto previsto dal Governo e quanto dallo stesso approvato permette, per finire, di tenere nella debita considerazione anche il possibile, importante maggior incremento dello sviluppo demografico ed economico del comune sostenuto da quest'ultimo.

6. 6.1. Anche per quanto attiene al caso di specie, il Tribunale ritiene di condividere gli argomenti e le conclusioni del Governo.

6.2. Da un canto, le zone edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente, approvato dal Governo il 12 luglio 1985 (n. 4004), integrate dalle riduzioni di superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate dal Consiglio di Stato in sede di revisione, sono già più che sufficientemente dimensionate per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni fabbricabili nel comune anche per i prossimi 15 anni (cfr. su questo argomento, diffusamente, il consid. 5 che precede). Non è pertanto necessario, né lecito (art. 15 lett. b LPT), ampliarle.

6.3. D'altro canto, i fondi del ricorrente, che si presentano allo stato naturale, sostanzialmente prativo, con piante e filari di vigna, rappresentano l'inizio di un ampio settore verde assegnato alla zona agricola, che si estende ad ovest del nucleo di Fosano e rappresenta una fascia di separazione tra le zone edificabili e il bosco che sale verso la montagna. I terreni del ricorrente, piuttosto scoscesi, confinano solo in minima parte con la zona fabbricabile sancita dal nuovo piano regolatore: più precisamente, per nemmeno una trentina di metri, con i mapp. 1312 e 1313, inedificati e posti a valle degli stessi ed assegnati alla zona di completazione del nucleo. Non si è pertanto in presenza di un territorio già ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza (art. 15 lett. a LPT; cfr. sul concetto RtiD II-2010 n. 31 consid. 3.5 con rinvii). Il fatto che il settore confini, per una manciata di metri, con l'area fabbricabile, non permette di mutare questa conclusione.

6.4. La decisione della Delegazione consortile, avvallata dal Consiglio di Stato, di assegnare questo comparto alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (ed illustrato sub 3.3.), merita dunque tutela già per il fatto che lo stesso non soddisfa i requisiti di cui all'art. 15 LPT. Non è pertanto nemmeno necessario verificare se i terreni in discussione si prestino o meno, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola.

La circostanza secondo cui i terreni sarebbero urbanizzati o comunque urbanizzabili (sono difatti ancora privi di un accesso veicolare) non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione degli stessi alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 23; Flückiger/Gro-decki, op. cit., ad art. 15 n. 87; Zen-Ruf-finen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).

6.5. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3.2.), oltre all'obiettivo di interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), va poi evidenziata la necessità di preservare il paesaggio e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

7. Sulla scorta di queste considerazioni, un'attribuzione dei fondi del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere, per finire, esclusa.

8. Il ricorso deve dunque essere respinto.

9. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-, è posta a carico del ricorrente.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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