AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2014.104
Data decisione, Autorità: 11.06.2014, TRAM
Titolo: Concorso pubblico. La mancata, preventiva definizione del metodo di valutazione del programma lavori costituisce un difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio della trasparenza
Incarto n. 52.2014.104
Lugano 11 giugno 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Stefano Bernasconi
segretario:
Federico Pestoni, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 marzo 2014 della
RI 1 patrocinata da: PA 1,
contro
la decisione 17 marzo 2014 con cui la delegazione consortile del CO 2 ha deliberato alla CO 1 di __________ le opere da serramenti di facciata in alluminio a taglio termico occorrenti al risanamento del Centro scolastico __________;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 febbraio 2014 il CO 2 __________ ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da serramenti di facciata in alluminio a taglio termico occorrenti al risanamento del Centro scolastico sito ai __________ (FU n. __________). Il bando (lett. f) preannunciava che i lavori sarebbero stati aggiudicati tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
economicità/prezzo 50%
programma lavori dettagliato 25%
calcolo termico dettagliato - U - serramento 20%
apprendisti 5%
Le modalità di valutazione dei criteri di aggiudicazione erano indicate nel capitolato di appalto. Per il prezzo e gli apprendisti sono state riprese le conosciute formule e tabelle edite dal Centro di consulenza LCPubb, che prevedono l'assegnazione di note da 1 a 6 secondo parametri di calcolo ben definiti. Per il programma lavori e il calcolo del coefficiente - U - termico la stazione appaltante ha invece stabilito quanto segue (pos. 224.300/310 e 224.320/321 disposizioni particolari CPN 102):
Assegnazione della nota PROGRAMMA LAVORI (min. 15 max. 35 punti)
Il punteggio concernente il criterio della durata del lavoro è molto importante atto al rispetto del programma scolastico dell'intervento, sarà assegnata applicando la seguente formula:
Calcolo periodo di rilievo progettazione fabbricazione e consegna LISTE VETRATURE/MISU-RE LAMELLE
La consegna delle liste vetrature e lamelle è basilare per il rispetto del programma, anticipo e periodo di consegna prevista nel programma lavori è IMPORTANTE permette la valutazione della fattibilità esecutiva di ordinatura dei vetri e delle lamelle che hanno un periodo di ordine di 8 settimane, dall'inizio della posa
Inizio posa tassativa entro: 23-06-2014 (AULE)
Fine lavori posa tassativa e lavori complementari 24-08-2014 (AULE ca. 81 Specchiature complete)
La ditta che segna anche durante il periodo di ferie collettive di agosto la propria disponibilità al lavoro deve allegare una certificazione che non varierà il numero di operai da quelli indicati e che è in possesso della possibilità o autorizzazioni al lavoro durante il periodo indicato delle ferie collettive;
NB IL CANTIERE DURANTE LE FERIE A LIVELLO ORGANIZZATIVO SARÀ OPERATIVO
Inizio posa tassativa entro: 24-06-2015 (OSTELLO-PALESTRA)
Fine lavori posa tassativa e lavori complementari 24-08-2015 (OSTELLO-PALESTRA)
Il programma lavori deve essere redatto per posizione e lavoro giornaliero, si richiede di indicare in dettaglio la posizione di smontaggio (esempio: 111.001 abbinata al rimontaggio 348.001) e a seguire le posizioni in dettaglio fino al 111.012/348.012 in cui è indicata data e quantità giornaliera rimossa e rimontata. Molto importante è indicare anche gli operai e i capisquadra e le squadre che giornalmente sono previste per smontaggio e rimontaggio, è auspicabile che la stessa ditta utilizzi più squadre in settori diverse, per squadre operai si intende una squadra completa di capo/montatore/aiuto montatore ecc. È tassativamente vietato valutare tutto uno smontaggio o più smontaggi e lasciare aperti settori della scuola. Il programma consegnato è documento ufficiale di rispetto delle tempistiche, nessuna valutazione o rivendicazione secondaria può essere imputata.
DICHIARAZIONE DITTA Con la presente la ditta ha letto e allestisce il programma lavori in modo imperativo nel rispetto delle date indicate e nelle quantità indicate nel modulo di offerta, inoltre si impegna in caso di delibera entro 17-03-14 di consegnare le liste vetrature e lamelle entro e non oltre il 10-04-2014. Letto e confermato: …………… Data: …………
Calcolo del coefficiente - U - Termico secondo SIA 380/1 (min. 20 max. 40 punti)
Il punteggio concernente il criterio dell'attendibilità del calcolo termico sulla base delle schede tecniche certificate del telaio, il calcolo deve essere redatto con un tipo di vetro che verrà fornito dal committente ma indicato nelle schede tecniche di dettaglio allegate. Inoltre deve essere consegnato il calcolo individuale per ogni posizione del cap. 348 dalla 01 alla 012 per ogni pannellatura di serramento indicata nel modulo di offerta, con indicate le perdite lineari dei telai sulla base delle pannellatura specchiature e tipologia del serramento, l'ASS sulla base dei dati proporrà un proprio sistema telaio in cui inserirà unicamente per il calcolo termico il tipo di vetro indicato nell'allegato A (triplo vetro 44 mm Wm2/K 0.7) atti a rispettare i valori minimi richiesti la ponderazione valuterà il prodotto offerto telaio, pressori calcoli e dimensioni dei profili se relativo prezzo. Il punteggio sarà assegnato in percentuale sulla base del valore certificato indicato e il prezzo di riferimento del serramento di tutte le offerte pervenute. Il massimo punteggio sarà assegnato al valore U raggiunto indicato con il prezzo migliore offerto.
Il capitolato avvertiva che il mancato inoltro del programma lavori e dichiarazione di rispetto dello stesso nelle date indicate e prestabilite secondo il programma scolastico, la non consegna del programma lavori o del calcolo delle schede U richieste avrebbe comportato l'annullamento dell'offerta e la non presa in considerazione della stessa alla ponderazione, in quanto elementi ufficiali di base per aggiudicazione della commessa (pos. 252.130 CPN 102). Nel bando era d'altronde segnalato chiaramente che contro gli atti di appalto era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione dei documenti, prevista per il 18 febbraio 2014. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Nel termine prestabilito sono pervenute al committente sei offerte, per importi compresi tra fr. 751'773.30 e fr. 1'035'212.40. Fra queste v'erano quella della RI 1 di __________ (in seguito: RI 1), di fr. 821'498.76, e quella della CO 1 di __________ (in seguito: CO 1), di fr. 892'296.-.
Preso atto delle conclusioni del rapporto di valutazione dello studio d'architettura __________ di __________, il 17 marzo 2014 la delegazione consortile del CO 2 ha risolto di escludere dalla procedura quattro offerte e di assegnare la commessa alla CO 1, giunta prima in graduatoria con 92.65 punti così ripartiti:
CO 1
RI 1
prezzo offerta
42.65
46.32
programma lavori
25.00
12.95
calcolo
20.00
20.00
apprendisti
5.00
5.00
totale punti
92.65
84.27
Classifica
1
2
C. Avverso la predetta risoluzione la RI 1, seconda classificata con 84.27 punti, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo postulandone l'annullamento e chiedendo, in via principale, l'aggiudicazione della commessa a proprio favore e, in via subordinata, la retrocessione degli atti al committente per l'emanazione di una nuova decisione, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. La ricorrente ha contestato il metodo con il quale la stazione appaltante ha valutato il programma lavori, segnatamente il punteggio assegnatole alla voce "pianificazione", obiettando che gli atti di gara non contemplavano l'obbligo di esporre il periodo di pianificazione, progettazione e consegna delle liste delle vetrature e delle lamelle. La pos. 224.310 CPN 102, ha annotato la RI 1, si limitava ad indicare che l'aggiudicataria si sarebbe impegnata in caso di delibera entro 17-03-2014 di consegnare le liste vetrature e lamelle entro e non oltre il 10-04-2014, ciò che significa che le stesse non erano da allegare all'offerta, bensì da presentare dopo la delibera. Donde la necessità di attribuirle il punteggio massimo (25.00) e di aggiudicarle la commessa, dato che la correzione le permetterebbe di scavalcare la rivale in graduatoria.
In via subordinata, l'insorgente ha censurato l'infelice ed equivoca formulazione della pos. 224.310 CPN 102, sia per quanto attiene all'obbligo di presentare o meno le citate liste contestualmente all'offerta, sia per quanto riguarda l'applicazione "della seguente formula" (invero neppure esplicitata) e l'attribuzione dei punteggi (minimi e massimi) poi non più riscontrabili, impedendo insomma ai concorrenti di comprendere appieno come sarebbero state effettivamente valutate le loro offerte.
D. a. In sede di risposta il committente si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa, difendendo il proprio operato sia per rapporto alla valutazione delle offerte sulla scorta dei metodi preannunciati nei documenti di gara, sia per rapporto all'aggiudicazione della commessa alla CO 1.
Il CO 2 ha osservato che il punteggio riferito al programma lavori è stato attribuito applicando le modalità previste, segnatamente quelle contenute nelle prescrizioni concorsuali. È evidente, ha soggiunto la stazione appaltante, che il programma lavori si suddivide in due fasi: quella di pianificazione e quella esecutiva. Onde evitare equivoci è stata sottolineata più volte all'attenzione degli offerenti l'importanza di pronunciarsi concretamente anche sul periodo che decorre dalla decisione di delibera sino alla chiusura dell'anno scolastico, poiché la necessità di valutare la pianificazione proposta dalla concorrente è strettamente legata all'ottenimento della garanzia del rispetto delle date prescritte di inizio e ultimazione dei lavori. Omettendo di inserire qualsivoglia indicazione al riguardo, sebbene esplicitamente richiesta, la RI 1 è stata fortemente penalizzata. Il CO 2 ha contestato per finire le censure sollevate con riferimento alla formulazione della pos. 224.310 CPN 102, annotando che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente i documenti di gara, rispettivamente chiedere eventuali delucidazioni al committente o al progettista come indicato nel bando (lett. h).
b. L'ULSA si è rimesso alle allegazioni del CO 2, evidenziando di non essere mai stato coinvolto nella procedura.
c. La deliberataria è rimasta per contro silente.
E. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz'al-tro legittimata a contestare l'aggiudicazione della commessa ad un altro concorrente (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; BU 2013, 453). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6), ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una certa scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2002.283 dell'11 ottobre 2002). Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).
2.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato le formule e il metodo che avrebbe utilizzato per valutare il criterio di aggiudicazione riferito al prezzo e agli apprendisti, mutuandoli da quelli proposti dal Centro di consulenza LCPubb. Per quanto attiene invece al programma lavori oggetto dell'odierno contendere ha stabilito tra l'altro quanto segue (vedi pos. 224.310 CPN 102):
Il punteggio concernente il criterio della durata del lavoro è molto importante atto al rispetto del programma scolastico dell'intervento, sarà assegnata applicando la seguente formula:
Calcolo periodo di rilievo progettazione fabbricazione e consegna LISTE VETRATURE/MISU-RE LAMELLE
La consegna delle liste vetrature e lamelle è basilare per il rispetto del programma, anticipo e periodo di consegna prevista nel programma lavori è IMPORTANTE permette la valutazione della fattibilità esecutiva di ordinatura dei vetri e delle lamelle che hanno un periodo di ordine di 8 settimane, dall'inizio della posa.
Sennonché, dal rapporto di valutazione dello studio d'architettura __________ risulta che il suddetto criterio è stato in realtà suddiviso in due sottocriteri (pianificazione e esecuzione) ed il punteggio finale attribuito mediando in questo modo i punteggi ottenuti in ciascuno di essi:
Riordino classifica termini
Pianificazione
Esecuzione
Punteggi/2
25.00
25.00
25.00
1.00
23.90
12.95
Dallo stesso documento emerge che alla voce "pianificazione", alla RI 1 è stata attribuita la nota 1, in quanto non ha indicato il periodo di pianificazione progettazione e consegna liste vetrature lamelle come indicato nella pos. 224.310. Il progettista - si legge nella nota in calce alla tabella di valutazione - ha dunque valutato unicamente il tempo di posa e analizzato il tempo di pianificazione assegnando una nota minima facendo la media dei due punteggi, in quanto elemento basilare ponderante per terzi concorsi del citato appalto.
Sta di fatto che la stazione appaltante, facendo proprio il rapporto di valutazione stilato dal suo consulente, ha assegnato alla CO 1 25.00 punti, mentre alla RI 1 ha attribuito solo 12.95 punti, che sono risultati decisivi per l'esito del concorso.
Le regole di gara afferenti alla valutazione del programma lavori non sono state di certo coniate in modo chiaro e lineare. Da un lato, indicavano testualmente la necessità di esporre un calcolo periodo di rilievo progettazione fabbricazione e consegna LISTE VETRATURE/MISURE LAMELLE e ricordavano che la consegna della liste vetrature e lamelle è basilare per il rispetto del programma, anticipo e periodo di consegna prevista nel programma è IMPORTANTE permette la fattibilità esecutiva di ordinatura dei vetri e delle lamelle che hanno un periodo di ordine di 8 settimane, dall'inizio della posa (pos. 224.310 CPN 102). Dall'altro, non specificavano però in nessun punto che il rilievo, la progettazione, la fabbricazione e la consegna delle liste andavano singolarmente inserite in un piano di lavoro giacché indispensabili ai fini della valutazione delle offerte sulla scorta dei criteri di aggiudicazione preannunciati. Anzi, la dichiarazione che i concorrenti dovevano sottoscrivere, inclusa nella pos. 224.310, lasciava intendere l'esatto contrario - perlomeno in relazione alla consegna delle liste - laddove specificava che "… la ditta ha letto e allestisce il programma lavori in modo imperativo nel rispetto delle date indicate e nelle quantità indicate nel modulo di offerta, inoltre si impegna in caso di delibera entro 17-03-14 di consegnare le liste vetrature e lamelle entro e non oltre il 10-04-2014." Dal canto suo, la pos. 252.130 CPN 102 si limitava ad avvertire i concorrenti che la mancata presentazione del programma lavori e dichiarazione di rispetto dello stesso nelle date indicate e prestabilite secondo il programma scolastico, la non consegna del programma lavori o del calcolo delle schede U richieste avrebbe comportato l'annullamento dell'offerta e la non presa in considerazione della stessa alla ponderazione, in quanto elementi ufficiali di base per aggiudicazione della commessa.
Le stesse disposizioni non precisavano nemmeno che il programma lavori era suddiviso in due sottocriteri, né annunciavano la ponderazione attribuita loro. La pos. 224.310 CPN 102 non illustrava neppure le modalità con le quali detto criterio sarebbe stato apprezzato, salvo segnalare che il relativo punteggio (incomprensibilmente indicato in "min. 15 max. 35 punti" nonostante una ponderazione fissata al 25%) sarebbe stato assegnato applicando la seguente formula. Una formula che, di fatto, non è però stata esplicitata in alcun modo negli atti concorsuali. Solo dal rapporto di valutazione delle offerte è emerso che i punteggi attribuiti per il controverso criterio del programma lavori sono scaturiti dalla media dei punti ottenuti nei sottocriteri pianificazione e esecuzione, entrambi decisi ex post. Nessun documento di gara contiene d'altronde una scala delle note congruente per entrambi i sottocriteri di aggiudicazione, volta a determinare almeno sommariamente come sarebbero state valutate le offerte sulla base delle indicazioni concretamente fornite dai concorrenti. A ben guardare, la committenza ha inoltre confuso il concetto di "scala delle note" con quello di "punteggio" (ovvero di cifra da riportare in graduatoria risultante dalla ponderazione della nota assegnata in ogni criterio e sottocriterio); prova ne è che nel rapporto di valutazione, alla voce "pianificazione", ha attribuito all'insorgente il punteggio 1 quando in realtà - per essere in consonanza con gli altri dati della stessa tabella - avrebbe dovuto tutt'al più assegnarle 4.16, ovvero la nota 1 ponderata al 25% (applicando una scala da 1 a 6, come fatto per il prezzo e gli apprendisti).
Contrariamente a quanto assume la ricorrente, non v'è dubbio che a prescindere dalla consegna delle liste - evento sul quale sono state emanate disposizioni poco comprensibili ed in parte contraddittorie
Ciò non toglie che la mancata, preventiva definizione del metodo di valutazione del programma lavori costituisce un difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio della trasparenza. Anche la fissazione ex post dei due sottocriteri pianificazione ed esecuzione risulta lesiva dello stesso principio. Il fatto che il capitolato non sia stato impugnato non permette di giungere a diversa conclusione. Neppure il fatto che l'offerta della ricorrente avrebbe dovuto essere scartata siccome provvista di un programma lavori incompleto consente di approdare ad altre soluzioni. Nel caso di specie, la mancata predeterminazione della scala e del metodo di valutazione di tutti i criteri di aggiudicazione imposta dalla legge (art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP) è troppo importante per non comportare l'irrimediabile annullamento dell'aggiudicazione, resa in esito ad una procedura concorsuale gravemente viziata e lesiva dei principi cardine che governano l'aggiudicazione delle commesse pubbliche (Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Canton Ticino, Lugano 2008, pag. 67; STA 52.2010.157 del 10 giugno 2010 consid. 3.3). Tanto più che analoghe violazioni sono ravvisabili nella mancata precisazione del metodo di valutazione del criterio del calcolo termico. Difficile, per non dire impossibile, capire come si possa assegnare un massimo di 40 punti in questo criterio ponderato al 20% (vedi quanto enunciato alla pos. 224.320 CPN 102) e conferire note e punteggi intermedi sulla base del valore certificato indicato e il prezzo di riferimento del serramento di tutte le offerte pervenute, atteso che il massimo punteggio sarà assegnato al valore U raggiunto indicato con il prezzo migliore offerto.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando la decisione di aggiudicazione. Va invece respinta la domanda di deliberare direttamente la commessa alla ricorrente o di rinviare gli atti al CO 2 per nuova decisione, perché l'impostazione del capitolato è talmente difettosa da non permettere un'aggiudicazione conforme alle disposizioni della LCPubb.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo al gravame.
La tassa di giustizia è suddivisa tra la ricorrente ed il committente secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre le ripetibili sono date per compensate (art. 49 cpv. 1 LPAmm). La deliberataria va esente da qualsiasi aggravio non avendo resistito al gravame.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, la decisione 17 marzo 2014 con cui la delegazione consortile del CO 2 ha deliberato alla CO 1 di __________ le opere da serramenti di facciata in alluminio a taglio termico occorrenti al risanamento del Centro scolastico __________ è annullata.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico della ricorrente e del committente nella misura di ½ ciascuno. Alla RI 1 va restituita la somma di fr. 1'500.- versata in eccesso.
Le ripetibili sono compensate.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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