AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2013.452
Data decisione, Autorità: 10.03.2014, TRAM
Titolo: Esclusione di un concorrente da un concorso di progettazione per mancato rispetto dell'anonimato. Ricorrente estromesso a torto. Ricorso parzialmente accolto
Incarto n. 52.2013.452
Lugano 10 marzo 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Stefano Bernasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 7 ottobre 2013 di
RI 1, , RI 2, arch., , patrocinati da: PA 1, ,
contro
la decisione 25 settembre 2013 del municipio di CO 2, che ha escluso dal concorso di progettazione del Policentro della __________ il progetto portante il numero 27 per mancato rispetto dell'anonima-to;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 26 aprile 2013 il municipio di CO 2 ha indetto un concorso di architettura per la progettazione del nuovo Policentro della __________, un complesso edilizio multifunzionale (infrastrutture civiche e scolastiche) da realizzare sui mapp. __________, __________, __________ e __________ (FU __________, pag. __________).
Nel bando è stato indicato che la gara era retta dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) e dal relativo regolamento cantonale di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6), oltre che dalla norma SIA 142/2009 per quanto non diversamente disposto dalle precitate prescrizioni di legge. Lo stesso documento specificava che si trattava di un concorso di progetto in una fase e a procedura libera.
b. Alla gara potevano partecipare singoli architetti abilitati ad esercitare la professione in Svizzera, iscritti al registro svizzero per architetti di livello A (REG A) o di livello B (REG B), o con titoli di studio e di pratica equipollenti. Era ammessa la costituzione temporanea di comunità di lavoro, formate da due o più architetti, a condizione che ogni singolo membro soddisfacesse i requisiti di partecipazione (cfr. lett. f del bando).
c. Gli elaborati grafici dovevano essere inviati per posta o altro servizio corriere professionale, in forma anonima, entro mercoledì 31 luglio 2013. A quest'ultimo proposito il programma di concorso precisava che avrebbe fatto stato il timbro postale o del servizio corriere professionale e che tutti gli elaborati avrebbero dovuto essere presentati in forma anonima e contrassegnati con un motto, apposto su ogni tavola in alto a destra (vedi programma di concorso, cifre 6.3 e 6.4, pag. 15).
B. a. Nel termine prescritto sono pervenuti al committente 29 progetti. Come da programma, i lavori sono stati oggetto di un esame preliminare, nel corso del quale è emerso tra l'altro che due imballaggi, quelli con il numero assegnato 27 e 28, presentavano delle irregolarità. Il 27 non avrebbe rispettato l'anonimato, poiché il mittente, un architetto residente all'estero, figurava sull'invio recapitato da un corriere postale. Il 28 era stato invece consegnato alla cancelleria di __________ brevi manu e tardivamente.
b. Riunitasi in seduta plenaria il 28 e 29 agosto 2013, la giuria ha deciso innanzitutto di scartare i progetti no. 27 e 28, siccome affetti dalle lacune formali essenziali emerse nell'ambito dell'esa-me preliminare.
Valutati i 27 lavori restanti, la giuria ha allestito una graduatoria comprendente sette progetti e stabilito la distribuzione del montepremi di franchi 70'000.- disponibile, suddividendolo in quattro premi e tre acquisti.
Come previsto dal programma, la giuria ha inoltre raccomandato alla committenza di assegnare il mandato d'architetto per la successiva elaborazione del compito all'autore del progetto no. 29 L'__________ (comunità di progettazione CO 1), che aveva ottenuto il primo rango in graduatoria.
Facendo proprie le proposte della giuria, il 25 settembre 2013 il municipio di CO 2 ha quindi deciso:
di escludere dal concorso i progetti recanti il no. 27 e 28;
di assegnare premi e somme di acquisto rispettando la graduatoria scaturita dalle valutazioni esperite;
di assegnare ai vincitori del concorso arch. CO 1 di il mandato per le prestazioni successive relative alla realizzazione dell'opera.
C. Mediante ricorso 7 ottobre 2013 la RI 1 e l'architetto RI 2 hanno impugnato la predetta decisione innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata al pari dell'intero procedimento concorsuale. I ricorrenti hanno inoltre postulato che venga fatto ordine al comune di CO 2 di restituire il deposito di fr. 250.- versato al momento dell'iscrizione al concorso e di indire una nuova gara di progettazione.
In sostanza, gli insorgenti hanno contestato la decisione di escludere dalla procedura il progetto no. 27. Dal profilo fattuale essi hanno evidenziato che la RI 1 si è regolarmente iscritta al concorso versando un deposito di fr. 250.-. In prossimità della scadenza del termine per la consegna degli elaborati grafici, l'arch. RI 2 si è trovato nell'impossibilità - per problemi tecnici alla propria apparecchiatura informatica - di stampare in proprio i medesimi. Non potendo conoscere chi avesse partecipato al concorso, si è messo in contatto con un amico e collega italiano, l'arch. ____________________ S__________ dello studio di architettura __________ di __________, allo scopo di ottenere la stampa degli elaborati grafici. Quest'ultimo, una volta eseguita l'operazione, ha spedito direttamente tutti i documenti al municipio di CO 2, affidandosi ai servigi di un corriere professionale al quale è stato consegnato un imballaggio con la sola indicazione del destinatario.
In diritto, i ricorrenti ritengono che l'effettiva portata del requisito dell'anonimato sancito dalle regole concorsuali e dall'art. 23 cpv. 1 RLCPubb/CIAP debba essere interpretata alla luce dei principi fondamentali che governano l'aggiudicazione delle pubbliche commesse. A loro parere, la ratio dell'anonimato è quella di permettere alla giuria un giudizio sereno ed imparziale sui lavori presentati. Ne segue che il progetto degli insorgenti non poteva essere escluso per le ragioni addotte dal committente, poiché l'indicazione - ad opera del corriere professionale - dell'arch. ____________________ S__________ quale mittente della proposta di concorso poi registrata con il no. 27 non avrebbe potuto oggettivamente compromettere la parità di trattamento e l'imparzialità di giudizio della giuria, atteso che il citato professionista italiano non era iscritto alla gara e nemmeno avrebbe potuto parteciparvi in virtù delle regole coniate dall'ente banditore. In tali circostanze, escludendo il progetto no. 27 per una violazione dell'anonimato giuria e stazione appaltante sono incorsi in un inammissibile eccesso di formalismo.
D. a. All'accoglimento del ricorso si è opposto il municipio di CO 2, il quale ha rilevato innanzi tutto che i ricorrenti non possono più contestare le regole di una gara alla quale hanno partecipato senza riserve. Il requisito dell'anonimato - ha soggiunto - non è un concetto soggetto ad interpretazione, bensì una regola imperativa di procedura. Il progetto pervenuto con il nome dell'arch. S__________ ed il relativo recapito professionale non poteva dunque che essere escluso, tanto più che il programma di concorso ammetteva la costituzione di comunità di lavoro. Anche un "concorrente estero" avrebbe quindi potuto partecipare al concorso.
b. L'ULSA si è rimesso alle allegazioni del committente, evidenziando di non esser stato coinvolto nella controversa procedura concorsuale.
c. I vincitori del concorso, nonché aggiudicatari delle prestazioni d'architettura messe a concorso, sono rimasti silenti.
E. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole con argomentazioni che saranno riprese - per quanto necessario - nel seguito.
F. In fase istruttoria, il giudice delegato ha chiesto informazioni al coordinatore del concorso arch. D__________ onde accertare come avevano fatto gli altri concorrenti a salvaguardare l'anonimato spedendo i loro progetti per raccomandata. L'interpellato ha fornito i chiarimenti richiesti, specificando che prima di proporre l'esclusione del progetto no. 27 aveva interpellato per telefono lo studio dell'arch. S__________ apprendendo che erano stati quest'ultimo e i suoi collaboratori ad allestire la proposta di concorso poi scartata.
Il 16 dicembre 2013 i ricorrenti hanno categoricamente smentito siffatta versione dei fatti, allegando una presa di posizione dell'arch. S__________ nella quale il professionista italiano ha confermato di essersi limitato a stampare ed inviare gli elaborati del collega RI 2, unico autore dei medesimi, e di aver dato identico ragguaglio al coordinatore del concorso quando quest'ultimo lo ha contattato telefonicamente.
Il 18 dicembre 2013 il giudice delegato ha aperto in seduta pubblica il pacco contenente il progetto no. 27 e la relativa busta d'autore recante il motto T__________, all'interno della quale è stato rinvenuto il nominativo dell'arch. RI 2.
Le parti sono state invitate a presentare eventuali conclusioni in virtù dell'art. 52 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il committente ne ha approfittato per ribadire le proprie tesi, con allegazioni di cui si dirà - ove occorresse - in appresso.
Considerato, in diritto
Dagli atti emerge che alla gara si è iscritto l'arch. RI 2 (vedi doc. D), che tale nominativo figura nella busta d'autore aperta in seduta pubblica il 18 dicembre 2013 e che il concorso era aperto alle sole persone fisiche iscritte al REG (cfr. lett. f bando e cifra 2.6 programma di concorso). La RI 1 non ha partecipato al concorso e quindi non fruisce della potestà ricorsuale, presupposto processuale che va verificato in funzione delle esigenze poste dall'art. 43 LPamm. In quanto presentata dalla citata persona giuridica, l'impugnativa si avvera irricevibile per difetto della qualità per ricorrere della comparente.
L'arch. RI 2 è invece senz'altro legittimato a contestare la sua estromissione dalla procedura, rispettivamente l'esclusione dalla valutazione della proposta di concorso no. 27, di cui rivendica la paternità (art. 37 lett. b LCPubb e 43 LPamm). La qualità per avversare l'aggiudicazione della commessa alla comunità di lavoro CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb) potrà essergli invece riconosciuta solo in caso di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (STA 52.2010.11 del 15 marzo 2010).
Irricevibile è il ricorso in quanto rivolto contro il verdetto di premiazione (distribuzione dei premi) della giuria. Anche se fatto proprio dal municipio con la decisione qui impugnata, deducibili mediante ricorso a questo Tribunale sono soltanto i provvedimenti del committente che hanno per oggetto l'aggiudicazione mediante assegnazione dell'incarico diretto, rispettivamente l'esclusione di concorrenti. Contro le decisioni della giuria non è dato ricorso (art. 32 RLCPubb/CIAP).
Entro questi limiti, il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base delle tavole processuali, completate dalle risultanze dell'istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
Per principio, in Ticino, i concorsi di progettazione si svolgono nell'anonimato (art. 23 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, 1.4 SIA 142/2009), modalità di svolgimento che impone la separazione conseguente tra la conoscenza delle proposte di concorso e la conoscenza dei loro autori (vedi norma SIA 142/2009 sub definizioni), volta a facilitare il giudizio oggettivo delle soluzioni proposte (preambolo norma SIA 142/2009 sub campo di applicazione). Tale separazione viene instaurata sin dall'inoltro delle proposte di concorso (preambolo norma SIA 142/2009 sub giuria; art. 1.4) e cade unicamente a conclusione del giudizio della giuria, dopo la firma del relativo rapporto (art. 24.2 SIA 142/2009; VPB 2006 n. 74 consid. 2b/bb).
Nessuna disposizione di legge si esprime sulle modalità di attuazione dell'anonimato. In pratica, ai concorrenti è vietato apporre sui documenti componenti la proposta di concorso una qualsiasi indicazione nominativa o segni distintivi. Gli atti vengono tuttavia muniti di un motto o di un codice, che vengono riportati su una busta chiusa contenente una scheda di identificazione compilata e firmata dal concorrente interessato (cfr. Jacques Dubey, Le concours en droit des marchés publics, Zürich-Bâle-Genève 2005, pag. 110).
La violazione dell'anonimato da parte di un concorrente comporta l'esclusione della sua proposta dal giudizio (art. 19.1 lett. a SIA 142/2009), rispettivamente l'estromissione dalla gara del concorrente stesso (art. 23 cpv. 3 RLCPubb/CIAP). La violazione dell'anonimato - istituto volto a garantire una valutazione oggettiva ed imparziale dei progetti da parte della giuria (Denis Esseiva, Concours et marchés publics, Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2003, pag. 225)
2.2. In concreto, la gara promossa dal municipio di CO 2 è un concorso di progetto ai sensi dell'art. 20 cpv. 1 lett. b RLCPubb/ CIAP, esplicitamente assoggettato, ancorché in via subordinata, alla norma SIA 142/2009 (vedi avviso di concorso e cifra 2.4 del relativo programma), che ne disciplina lo svolgimento e stabilisce diritti e doveri del committente, dei membri della giuria, degli esperti e dei partecipanti (art. 2.1 SIA 142/2009).
Secondo la citata norma SIA, la giuria approva il programma di concorso formulato dal committente e risponde alle domande dei partecipanti, giudica le proposte, stabilisce la graduatoria e decide l'attribuzione dei premi e di eventuali acquisti. Redige il rapporto di giudizio e le raccomandazioni per il seguito (art. 10.2 SIA 142/2009).
Il programma di concorso contiene in particolare precisazioni relative alla procedura di concorso, tra cui il genere di contrassegno degli elaborati e l'obbligo di indicare il nome degli autori del progetto e dei loro collaboratori in busta chiusa (art. 13.3 lett. n SIA 142/2009).
In tema di anonimato e consegna dei progetti, il programma di concorso della gara indetta dal municipio di CO 2 stabilisce quanto segue (cifre 6.3 e 6.4):
Anonimato dei progetti
Tutti gli elaborati devono essere presentati in forma anonima e contrassegnati con un motto. Il motto deve trovarsi su ogni tavola in alto a destra.
Le tavole - non piegate né arrotolate - devono essere consegnate in una mappa rigida con l'indicazione del motto, l'indicazione dell'oggetto e il titolo: "Concorso di progetto Policentro della __________ ".
Per praticità, non sono ammessi tubi di cartone o simili quale imballaggio.
L'imballaggio non deve indicare il motto, ma unicamente la dicitura "Concorso di progetto Policentro della __________ ".
Modalità di consegna
Gli elaborati grafici devono essere inviati per raccomandata via posta o altro servizio corriere professionale, in forma anonima, all'indirizzo di contatto entro mercoledì 31 luglio 2013 (fa stato il timbro postale o del servizio corriere professionale).
Il concorrente è responsabile che la data del timbro postale sia ben leggibile.
Elaborati di concorso che dovessero pervenire dopo sei giorni dalla data indicata o con timbro illeggibile saranno esclusi dal concorso.
SENDER __________ S__________ - __________
Address Via __________
Zip Code - City - Nation I - __________
Tel. - Contact __________
La circostanza non solo è comprovata inequivocabilmente dal doc. 4 versato agli atti dalla committenza, ma è stata anche verificata in occasione dell'udienza del 18 dicembre 2013 ed è ammessa dall'insorgente medesimo. Inutile quindi dilungarsi sulla questione, così come sulle cause di questo inconveniente. Ai fini del giudizio occorre soltanto chiedersi se le generalità del mittente apposte sull'invio contenente il progetto dell'arch. RI 2 - come certificato dal contenuto della busta d'autore aperta da questo Tribunale - sono costitutive di una violazione dell'anonimato tale da giustificare l'esclusione della proposta di concorso dalla fase di valutazione, così come deciso dal municipio di CO 2 sposando la pregressa, identica determinazione assunta dalla giuria.
Come annota giustamente l'insorgente, l'anonimato vigente nei concorsi di progettazione mira ad impedire che la giuria possa stabilire una correlazione tra un determinato progetto e il suo autore, in modo da salvaguardare l'oggettività e l'imparzialità delle sue valutazioni. In questo campo tuttavia l'anonimato è relativo, nel senso che la giuria può conoscere il nominativo dei partecipanti al concorso, ma non deve essere in grado di riconoscere la paternità dei singoli progetti sottoposti al suo esame. Nella pratica, l'anonimato assoluto infatti non esiste. Le giurie hanno quasi sempre una lista dei concorrenti per motivi derivanti dal corretto esercizio dell'istituto della ricusa (intesa come astensione di un giurato) e d'altronde nelle procedure con preselezione possono essere le stesse giurie a decidere chi parteciperà alla fase successiva, di solito un concorso di progetto in forma anonima (Du-bey, op. cit., pag. 109; Peter Gauch/Hubert Stöckli, Thèses sur le nouveau droit fédéral des marchés publics, Fribourg 1999, n. 249 a piè di pag. 61; vedi pure art. 13.3 lett. j SIA 142/2009, che impone di indicare nel programma di concorso il nome dei partecipanti selezionati e/o invitati a partecipare).
Ciò non toglie comunque che se un progetto debitamente anonimizzato viene spedito con un imballaggio munito delle generalità dell'autore, chi lo riceve è in grado di associare alla perfezione il nome dello speditore con il suo contenuto, segnatamente con il motto o il codice apposto sulla busta contenente i dati del concorrente, vanificando proprio l'impossibilità di correlare questi elementi che le norme sull'anonimato mirano invece a garantire. In questi casi, non v'è dubbio che la proposta di concorso debba essere esclusa, onde evitare che la giuria possa venire a conoscenza, anche involontariamente, dell'abbinamento autore-pro-getto. Non occorre che uno o più membri della giuria siano effettivamente al corrente di chi ha allestito una determinata proposta. Bastano circostanze obbiettivamente idonee a suscitare l'apparenza che ciò potrebbe accadere (o sia potuto accadere), in concomitanza con l'indubbia violazione di alcuni dei precetti fondamentali enunciati all'art. 1 LCPubb (parità di trattamento tra concorrenti e imparzialità di giudizio in particolare) governanti tutti gli appalti pubblici.
In concreto, vi sono tuttavia due ragioni chiave per negare che giuria e committente potessero scartare dalla valutazione il progetto no. 27 senza incorrere in un errore o quantomeno in un eccesso di formalismo. Entrambe traggono origine dall'identità della persona che ha esplicitato il proprio nome nell'inviare il progetto estromesso. L'arch. S__________ infatti, quale professionista straniero operante all'estero, non avrebbe potuto in ogni modo partecipare alla gara, riservata agli architetti abilitati ad esercitare la professione in Svizzera, iscritti al Registro svizzero per architetti di livello A (REG A) o di livello B (REG B), o con titoli di studio e di pratica equipollenti (vedi art. 1.1. e 1.3. regolamento REG concernente l'iscrizione nel registro e la radiazione). D'altra parte, l'architetto di __________ non era iscritto al concorso e in assenza certa in capo alla sua persona dei requisiti di idoneità esatti dal bando (lett. f) e dal programma di concorso (cifra 2.6) - facilmente verificabile consultando il registro REG pubblicato in internet sub http://www.reg.ch/mg/list/it/0/index.html
D'altronde, se si impone ai concorrenti di inviare i propri progetti in forma anonima ma per raccomandata come nella fattispecie (cfr. cifra 6.4 programma di concorso), bisognerebbe anche dare loro spiegazioni vincolanti su come rispettare appieno queste esigenze, atteso che di norma la Posta non accetta invii raccomandati o plichi iscritti senza l'indicazione di un mittente.
Se ne deve concludere che nella misura in cui le disposizioni legali dispongono l'esclusione dalla gara per violazione dell'anoni-mato solo nei confronti di coloro che commettono effettivamente quest'infrazione in veste di partecipanti al concorso (art. 23 cpv. 3 RLCPubb/CIAP), rispettivamente di autori di una proposta (art. 19.1 lett. a SIA 149/2009), le critiche del ricorrente si avverano fondate.
La domanda di annullare la decisione del municipio che conferisce l'incarico agli arch. CO 1 (dispositivo 2) va accolta, poiché adottata sulla base di una decisione della giuria viziata dall'indebita estromissione dell'insorgente.
Deve invece essere disattesa in quanto ingiustificata, la domanda di annullare l'intera procedura di concorso. La procedura di concorso è stata impostata correttamente. Lesiva del diritto è soltanto la decisione del committente di escludere l'insorgente. Parimenti da respingere è la decisione di imporre il rifacimento dell'intera procedura di concorso a causa dell'impossibilità di ristabilire l'anonimato per aggiudicare nuovamente la commessa. Una simile conclusione sarebbe sproporzionata, poiché comporterebbe il rifacimento integrale di tutti i concorsi di progettazione ogniqualvolta la decisione di aggiudicazione resa dal committente dovesse risultare affetta da violazione del diritto. L'art. 24.2 della norma SIA 142/2009, richiamata dal presente bando di gara, stabilisce d'altro canto espressamente che l'anonimato cade dopo il giudizio della giuria.
Considerato che gli altri concorrenti sono esclusi perché hanno rinunciato ad impugnare la decisione di conferimento dell'incarico al gruppo CO 1, qui annullata, (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2007, pag. 444), il municipio deve ora soltanto decidere, con l'ausilio della giuria, se il progetto del ricorrente sia da preferire o meno a quello del gruppo suddetto. In sostanza, l'autorità comunale deve soltanto stabilire se ribadire l'incarico al gruppo CO 1 o se attribuirlo all'arch. RI 2. Conclusione, questa, che appare comunque preferibile all'ipotesi di ripetere l'intera procedura di concorso per impossibilità di aggiudicare la commessa rispettando l'anonimato, vanificando il lavoro di entrambi i concorrenti e le legittime aspettative di quello dei due che avrebbe potuto conseguire l'incarico.
Quanto al deposito di fr. 250.-, trattasi di una questione che esula dalla decisione impugnata e che sfugge di riflesso al sindacato del Tribunale.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
In quanto proposto dalla RI 1, il ricorso è irricevibile.
In quanto proposto dall'arch. RI 2, il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
2.1. i dispositivi 1.2. e 2. della decisione 25 settembre 2013 del municipio di CO 2 sono annullati;
2.2. gli atti sono rinviati al municipio affinché si pronunci nuovamente sulle due offerte rimaste in gara.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del comune di CO 2 nella misura di fr. 1'500.- e per il resto a carico dei ricorrenti in solido.
Il comune di CO 2 verserà fr. 1'500.- di ripetibili al ricorrente RI 2.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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