AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2013.323
Data decisione, Autorità: 31.10.2013, TRAM
Titolo: Licenza edilizia per un'antenna di telefonia mobile
Incarto n. 52.2013.323
Lugano 31 ottobre 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 5 luglio 2013 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 RI 8 patrocinati da:
contro
la decisione 18 giugno 2013 del Consiglio di Stato (n. 3231) che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la decisione 5 ottobre 2012 con cui il municipio di Collina d'Oro le ha negato la licenza edilizia per la posa di antenne della telefonia mobile su un edificio (part. 13, sezione Gentilino);
ritenuto, in fatto
A. a. Con domanda di costruzione 6 novembre 2008, la CO 1 qui resistente, ha chiesto al municipio di Collina d'Oro il permesso di installare sei antenne per la telefonia mobile (tecnologia UMTS/GSM), fissate a tre supporti in acciaio, mascherati con una copertura (h = 2.50 m) in plastica rinforzata con fibre di vetro (GFK), sul tetto piano di uno stabile (part. 13) situato a Gentilino, in via Rubiana. Il fondo in questione si trova all'interno della zona R.
b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si sono tra gli altri opposti RI 3 (), RI 2 (), RI 4 RI 5 (), RI 6 () e RI 1 (__________), qui ricorrenti, proprietari rispettivamente comproprietari degli immobili citati.
c. Dopo vicissitudini che non occorre riprendere, il 7 settembre 2012 i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno formulato il proprio avviso negativo (n. 64578) al rilascio del permesso, poiché alla luce della disdetta della convenzione concernente il coordinamento dei siti delle antenne per la comunicazione mobile avvenuta il 5 marzo 2012 da parte degli operatori di telefonia mobile, attualmente l'art. 5 cpv. 1, 3 e 4 RORNI non sarebbe soddisfatto (..); all'Ufficio per la prevenzione dei rumori (UPR), ha aggiunto, non sarebbe comunque data la possibilità (..) di accedere alla documentazione che possa determinare la conformità della domanda di costruzione in oggetto con tale normativa.
d. Fatto proprio tale avviso, con decisione 1° ottobre 2012 il municipio ha negato alla CO 1 la licenza edilizia.
B. Con risoluzione 18 giugno 2013, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa interposta dalla resistente avverso il suddetto provvedimento che ha annullato, rinviando gli atti al municipio affinché proceda come indicato al considerando lett. E.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'avviso negativo su cui poggia il diniego del permesso fosse insostenibile; l'art. 5 del regolamento di applicazione dell'ordinanza federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001 (RORNI; RL 9.2.1.1.5), che richiede un coordinamento dei siti per le antenne non sarebbe vincolante, ma assimilabile ad una semplice raccomandazione. Non permetterebbe di limitare lo sviluppo della rete di telefonia mobile. I piani dei siti coordinati, ha aggiunto, avevano unicamente valore di informazione. Di qui, l'annullamento del rifiuto dell'autorizzazione a costruire, con conseguente rinvio degli atti al municipio affinché - raccolto un nuovo avviso cantonale - si pronunci nuovamente (consid. E).
C. Con ricorso 5 luglio 2013, gli insorgenti impugnano ora il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la decisione municipale di diniego del permesso. La disdetta della convenzione stipulata tra i concessionari di telefonia mobile e il Dipartimento del territorio per il coordinamento dei siti per le antenne di telefonia mobile non farebbe decadere l'obbligo di coordinamento ai sensi dell'art. 5 RORNI. All'interno delle zone residenziali la posa di simili impianti andrebbe infatti evitata ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 e 3 cpv. 3 RORNI, che non tenderebbero alla tutela dell'ambiente, ma a proteggere le persone particolarmente sensibili. L'impianto progettato sarebbe circondato da abitazioni, con scuole e parco giochi nelle vicinanze (100-150 m). Una pianificazione negativa sarebbe possibile. I piani annessi alla domanda non sarebbero comunque completi; le antenne mascherate supererebbero le altezze massime consentite.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio di questo Tribunale, mentre il municipio chiede che il ricorso venga accolto. Ad opposta conclusione perviene invece la CO 1 con dettagliate argomentazioni di cui si dirà, all'occorrenza, in appresso.
Considerato, in diritto
1.2. Resta da verificare se il ricorso, in quanto rivolto contro un giudizio di rinvio, sia ammissibile.
1.2.1. Giusta l'art. 59 cpv. 1 LPamm, se il Consiglio di Stato an-nulla la decisione impugnata, esso decide nel merito o rinvia gli atti all'istanza inferiore per nuova decisione. Le decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto. Sono incidentali quando lasciano all'istanza inferiore perlomeno una certa libertà d'azione o di apprezzamento e non esplicano effetti di cosa giudicata. Sono invece definitive se statuiscono in modo vincolante su determinate questioni, soprattutto di merito. Se sono definitive, sono normalmente impugnabili. Se sono incidentali, sono invece impugnabili solo se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 LPamm; cfr. STA 52.2010.21-29 del 24 settembre 2010, consid. 1.5; STA 52.2009.441 del 20 aprile 2010, consid. 2.1). Un pregiudizio è irreparabile ai sensi dell'art. 44 LPamm, quando il ricorrente ha un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata. Il danno può anche consistere in un pregiudizio di mero fatto. Non basta comunque che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. STA 52.2009.441 citata, consid. 2; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 44 LPamm, n. 2d e 3; per la nozione di pregiudizio di fatto cfr. anche Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär, in Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 46, n. 7 segg.; Tho-mas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 61 n. 5).
1.2.2. Con il giudizio impugnato, l'Esecutivo cantonale ha in sostanza stabilito che al progetto non poteva essere negata l'autorizzazione solo poiché violerebbe l'art. 5 RORNI, che prevede un coordinamento dei siti d'antenna, così come ritenuto dall'autorità dipartimentale. Tale disposizione avrebbe unicamente valore di raccomandazione; la sua disattenzione non giustificherebbe il diniego del permesso. Tale deduzione è vincolante. Il comune rispettivamente i Servizi generali del Dipartimento del territorio, al quale la causa è stata rinviata per nuova decisione, devono attenervisi. Sulla questione del coordinamento prescritto dall'art. 5 RORNI il Governo ha dunque statuito in modo definitivo. Da questo limitato profilo, il ricorso degli insorgenti è dunque ricevibile in ordine.
1.3. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.2. Per sottoporre le antenne ad un regime più restrittivo, occor-re di principio prevedere delle norme esplicite (DTF 133 II 353 cons. 4.2.). Nell'ambito delle loro competenze, i cantoni e i co-muni possono emanare delle norme edilizie e pianificatorie volte ad influenzare le ubicazioni delle antenne, purché le stesse ri-spettino i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legi-slazione ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni. In parti-colare, essi non possono adottare norme che mirino a protegge-re la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non ionizzanti - atteso che il diritto federale è esaustivo (cfr. Wittwer, op. cit., pag. 92) - o che ostacolino gli interessi pubblici perseguiti dalla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10). Legge, quest'ultima, che tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili, nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC; cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2 con rinvii; 133 II 321 consid. 4.3.4; STA 52.2009.182 del 9 marzo 2010 consid. 3.3; Heinz Aemisegger, Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap. 3.1.2). In tal senso i comuni possono per esempio adottare norme che escludono le antenne di telefonia mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione negativa). Anche l'applicazione della clausola generale di estetica non è esclusa. Ipotizzabili sono inoltre pianificazioni positive che assegnino questi impianti a determinati comparti. Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; 133 II 353 cons. 4.2.; 133 II 321, consid. 4.3.4; 133 II 64 consid. 6.4; STA 52.2009.182 del 9 marzo 2010 consid. 3.3; Aemisegger, op. cit., cap. 3.1.2; Wittwer, op. cit., pag. 96 segg.).
2.3. Ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 LTC, per motivi di interesse pubblico, segnatamente per tener conto degli imperativi della pianificazione del territorio, della protezione del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, dell'ambiente, della natura e degli animali o di difficoltà tecniche, un obbligo di coutenza di un impianto può infine essere imposto - dietro compenso - dall'Ufficio federale, a condizione che gli impianti dispongano di sufficiente capacità.
3.3.1. Il regolamento di applicazione dell'ordinanza federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001 (RORNI; RL 9.2.1.1.5) disciplina l'applicazione delle norme della LPAmb e dell'ORNI nel settore della protezione dalle radiazioni non ionizzanti, nella misura in cui essa competa ad autorità o altri enti nel Cantone (cfr. art. 1 RORNI). Non è un atto normativo che l'Esecutivo cantonale ha emanato nell'ambito delle sue competenze pianificatorie e edilizie.
3.2. L'art. 5 RORNI, stabilisce che la scelta dei siti per l'installazione degli impianti deve essere coordinata, per permettere una loro razionale distribuzione sul territorio e, se fattibile, il loro uso comune. Gli impianti in zone a carattere prevalentemente residenziale o nelle vicinanze di locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati), soggiunge la norma (cpv. 2) sono, per quanto possibile, da evitare. L'art. 5 cpv. 3 RORNI dispone che gli operatori in possesso di una concessione federale devono fornire i dati necessari al coordinamento, in particolare la pianificazione dei siti e le giustificazioni delle scelte effettuate. L'impossibilità di utilizzazione in comune di un determinato sito deve essere sufficientemente motivata (cpv. 4). Il coordinamento dei siti per l'installazione degli impianti, conclude la norma (cpv. 5) può essere regolato tramite convenzione tra il Dipartimento e gli operatori. Stando al suo testo, questa norma impone in sostanza agli operatori di coordinare la scelta dei siti ove installare gli impianti al fine di permettere una loro razionale distribuzione sul territorio, e se fattibile, il loro uso comune. Deroghe al principio della coutenza sono ammesse quando l'impossibilità sia sufficientemente motivata.
3.3. Chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di questa disposizione (art. 5 cpv. 1, 3 e 4 RORNI) con il diritto federale, l'Alta Corte ha in particolare esaminato le circostanze concrete in cui sarà applicata, tenendo conto delle dichiarazioni formulate dal Governo in quella sede sulla loro applicazione futura. Il Consiglio di Stato aveva in particolare rilevato che (..) il coordinamento e la coutenza possono essere imposti per i siti fuori delle zone edifi-cabili, mentre sono ora applicati consensualmente all'interno del-la zona edificabile, ove è semplicemente richiesto, per quanto possibile, di evitare gli impianti nelle zone a carattere prevalentemente residenziale: (..) questo principio, previsto dall'art. 5 cpv. 2 del regolamento, è concretato nel senso che nelle zone residenziali non urbane il coordinamento avviene su base consensuale, mentre non v'è nessun coordinamento nelle zone urbane (..) (STF 1P.562/2001 consid. 6.2). Il coordinamento - aveva rilevato (consid. 6.6) - è sempre stato effettuato e viene effettuato anche dopo l'entrata in vigore del regolamento, "solo per le zone non edificabili e per quelle residenziali non urbane" mentre "fuori zona edificabile vi è la possibilità di imporre coordinamento e coutenza; di fatto, questi principi sono applicati consensualmente"; (..) "nelle zone edificabili è semplicemente richiesto - per quanto possibile - di evitare gli impianti nelle zone a carattere prevalentemente residenziale e nelle vicinanze di locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili". Il Tribunale federale ha dunque preso atto che, per stessa ammissione del Consiglio di Stato, il principio espresso dall'art. 5 cpv. 2 RORNI è da intendere nel modo seguente: "nelle zone residenziali non urbane coordinamento su base consensuale" e "nelle zone urbane nessun coordinamento" (cfr. STF 1P.562/2001 consid. 6.6). Con queste premesse, l'Alta Corte ha pertanto ritenuto che l'art. 5 RORNI potesse essere applicato in modo conforme al diritto federale e costituzionale. In altri termini, da questa norma è deducibile unicamente un coordinamento ai fini dell'applicazione del principio espresso all'art. 5 cpv. 2 RORNI nelle zone residenziali non urbane, che - secondo la sua concezione - presuppone tuttavia un'attitudine collaborativa dei concessionari. Non è un obbligo coercibile. E questo nello stesso spirito che informa le raccomandazioni - non vincolanti - per il coordinamento delle procedure di pianificazione e di concessione delle autorizzazioni a costruire per le stazioni di base della telefonia mobile e di raccordo senza filo (antenne) emanate da un gruppo di lavoro nel gennaio 2001, comprendente rappresentanti della Confederazione e dei cantoni, su incarico del DATEC e della Conferenza svizzera dei direttori dei lavori pubblici, della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambien-te, che in generale propongono, in quanto possibile, ai concessionari di coordinare le loro antenne e di fornire a tale scopo all'auto-rità cantonale competente determinati dati relativi alle antenne costruite o progettate, con l'intento di accelerare le procedure (cfr. STF 1A.264/2000 citata, consid. 9.4; STF 1P.562/2001 citata, ad 6.3 e 6.7). Il Tribunale federale aveva infine rilevato come l'art. 5 cpv. 2 RORNI, secondo quanto dichiarato dal Governo, costituisse unicamente "una norma di principio e non coercitiva", finalizzata a dare semplicemente un'indicazione d'indirizzo, non a fondare obblighi specifici (..); la norma non ha mai comportato alcun diniego di un permesso di costruzione per impianti di telefonia mobile (..), sicché essa può pertanto essere interpretata in modo conforme all'art. 3 cpv. 3 ORNI.
Nel caso concreto, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno negato alla CO 1 il permesso per le antenne qui controverse poiché - a seguito della disdetta delle condizioni generali 20 marzo 2011 e della convenzione 14 giugno 2011 concernenti il coordinamento dei siti d'antenna stipulate tra gli operatori e il Dipartimento del territorio -, l'art. 5 cpv. 1, 3 e 4 RORNI non sarebbe soddisfatto, rispettivamente non sarebbe possibile verificare la sua conformità. In sostanza, la domanda di costruzione - che non include nessun altro operatore, né palesa l'intenzione o la possibilità di ospitarne - secondo l'autorità dipartimentale non garantirebbe un uso equo del potenziale del sito (cfr. osservazioni UPR al Governo, pag. 6). Il sito non sarebbe coordinato, ovvero non sarebbe garantito un uso in comune del sito (coutenza). Contestualmente alla convenzione - che è stata disdetta - rispettivamente all'allestimento del relativo piano, il sito non sarebbe mai stato affrontato dovutamente; successivamente alla rescissione, la scelta del sito non sarebbe comunque stata motivata. La resistente non avrebbe prodotto la necessaria documentazione (cfr. osservazioni citate, pag. 7). L'autorità dipartimentale interpreta dunque essenzialmente il coordinamento disposto dall'art. 5 RORNI come un obbligo dei concessionari di dimostrare l'utilizzazione in comune di un determi-nato sito, rispettivamente di provare l'impossibilità di un simile uso (cfr. anche osservazioni citate, pag. 7). Interpretazione, que-sta, che trascende tuttavia la concezione stessa della norma, la quale, all'interno delle zone residenziali non urbane, presuppone un'attitudine collaborativa dei concessionari. Il principio dell'ottimizzazione dei siti, ovvero il loro coordinamento, a differenza del regime applicabile all'esterno della zona fabbricabile, non può tradursi in un motivo di diniego del permesso. I concessionari non sono tenuti a dimostrare l'impossibilità di utilizzare in comune un determinato impianto. Né sono peraltro obbligati a provare, ai fini dell'applicazione dell'art. 5 cpv. 2 RORNI, che l'antenna è necessaria per lo sviluppo della rete. La norma resta infatti un invito - non coercibile - tendente a evitare, per quanto possibile, la collocazione di impianti nelle zone a carattere prevalentemente residenziale e a fornire al riguardo i relativi dati necessari all'autorità. Ciò che può peraltro permettere anche una maggiore accettazione di questi impianti da parte dei potenziali opponenti e un'accelerazione della procedura di rilascio delle licenza edilizia. L'art. 5 RORNI, al pari degli altri articoli del regolamento, si limita ad attuare le disposizioni dell'ORNI. Non persegue interessi pianificatori. Non può dunque essere seguita la tesi della Sezione dello sviluppo territoriale (SST), laddove sembra attribuire alla disposizione una valenza pianificatoria, tendente a ottenere una distribuzione razionale degli impianti sul territorio (cfr. sue osservazioni 12 dicembre 2012 al Governo). Da questo profilo, poco conta che, nell'ambito delle loro competenze, i cantoni e i comune possano invece emanare delle disposizioni edilizie e pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni delle antenne (cfr. in tal senso l'esempio citato dalla SST riferito ad un modello a cascata, in linea di principio compatibile con la legislazione federale in materia di telecomunicazioni, in DTF 138 II 173).
5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso deve dunque essere respinto.
5.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico dei ricorrenti, in solido, secondo soccombenza, i quali rifonderanno inoltre a CO 1assistita da un legale, un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti, in solido, i quali rifonderanno inoltre a CO 1, complessivamente, un identico importo a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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