Violazione della procedura di informazione e partecipazione della popolazione in campo pianificatorio

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.2011.28

Data decisione, Autorità: 23.05.2012, TRAM

Titolo: Violazione della procedura di informazione e partecipazione della popolazione in campo pianificatorio

Incarto n. 90.2011.28

Lugano 23 maggio 2012

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 30 maggio 2011 di

RI 1 RI 2 patrocinati da:

contro

la risoluzione 5 aprile 2011 (n. 2198), con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore di Lavizzara, sezione di Peccia, relative al posteggio in località Cortignelli;

viste le risposte:

• 6 luglio 2011 del municipio di Lavizzara;

• 17 giugno 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

• 16 aprile 2012 di CO 3;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il mapp. 774 di Lavizzara, frazione di Peccia, presso il nucleo di Cortignelli, è proprietà, in ragione di 1/2 ciascuno, di una comunione ereditaria della quale fa parte RI 1, e di RI 2.

B. a. Con risoluzione 23 gennaio 2007, relativa all'approvazione di alcune varianti del piano regolatore di Lavizzara, sezione di Peccia, il Governo aveva respinto l'abbandono del vincolo di posteggio P9 nel nucleo di Cortignelli posto sull'allora mapp. 217 di proprietà di CO 3 e la conseguente attribuzione di quell'area alla zona residenziale R2, poiché, se pur condivisa nel principio, la variante privava il nucleo di un'area per lo stazionamento dei veicoli. L'Esecutivo cantonale ha pertanto suggerito al comune di proporre una variante che permettesse di risolvere tale necessità.

b. Contro questa decisione, il 22 febbraio 2007 CO 3 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo (inc. 90.2007.23); la procedura è rimasta sospesa in attesa che il municipio presentasse una variante per l'ubicazione del posteggio.

c. Il 25 gennaio 2008 il municipio di Lavizzara ha presentato al Dipartimento del territorio una richiesta per l'approvazione, tramite la procedura di modifica di poco conto, di una variante del piano regolatore. Questa prevedeva lo stralcio del vincolo di posteggio pubblico P9 sul mappale 217, con conseguente attribuzione alla zona edificabile residenziale R2 dell'area liberata. Nel contempo, veniva creato un nuovo vincolo per posteggio pubblico sul mapp. 774 situato in zona agricola, a monte del nucleo. Con risoluzione 5 febbraio 2008 il Dipartimento ha negato l'approvazione, ritenendo che la procedura della modifica di poco conto non potesse essere applicata.

C. a. Il 5 febbraio 2010, il consiglio comunale di Lavizzara ha adottato una variante del piano regolatore, sostanzialmente identica a quella descritta in precedenza (supra, B.c.)

b. Contro la decisione appena descritta, RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, eccependo - in particolare - una violazione della procedura d'informazione e partecipazione della popolazione.

c. Con risoluzione 5 aprile 2011 (n. 2198), il Consiglio di Stato ha approvato la variante e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1 e di RI 2. Per quanto qui interessa, il Governo ha ritenuto che la mancata informazione della popolazione dell'avvio dei lavori pianificatori non fosse atta a giustificare l'annullamento dell'intera procedura pianificatoria, poiché la popolazione sarebbe stata comunque a conoscenza della pianificazione in atto e la procedura contestata costituiva una risposta a quella precedente, ancora sospesa davanti al Tribunale. Da ultimo, il comune aveva adottato e pubblicato gli atti della variante, permettendo ai cittadini di prendere visione della documentazione e quindi di poter esercitare la facoltà di ricorso.

D. Con impugnativa 30 maggio 2011, i già ricorrenti in prima istanza insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, ribadendo la contestazione relativa alla procedura di informazione e partecipazione della popolazione. Inoltre, gli insorgenti ritengono che la decisione sia viziata anche dal fatto che il Consiglio di Stato non ha intimato loro la risposta del comune, sui cui argomenti ha poi anche fondato il giudizio.

E. La Divisione dello sviluppo territoriale e il municipio di Lavizzara chiedono che il ricorso sia respinto.

F. Visto che l'impugnativa interessava il destino pianificatorio del mapp. 218 (nel quale, nel frattempo è confluito il mapp. 217) di proprietà di CO 3, il Tribunale ha dato la possibilità di esprimersi anche a questi proprietari. Con la risposta essi si sono in sostanza rimessi al giudizio del Tribunale, concentrandosi sull'aspetto pianificatorio che riguarda il loro fondo.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione delle legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1, in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; BU 2011, 525). Certa è la legittimazione attiva di RI 1 e di RI 2 (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. b Lst).

1.2. Il gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). A prescindere dal fatto che il Tribunale ha già avuto modo di visitare i luoghi nella precedente procedura, ricordata in precedenza (supra, B.a.), data la natura delle contestazioni da dirimere, un'udienza e un sopralluogo non sono nemmeno necessari ai fini del giudizio.

1.3. La Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107): l'esame delle contestazioni avviene dunque in base alla LALPT.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi

• con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. 3.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).

3.2. Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possono essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve inoltre a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.

3.3. Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su

obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).

3.4. In concreto, è innegabile che la proposta pianificatoria qui in esame non ha rispettato le (minime) esigenze poste dall'art. 4 LPT. A torto Governo e comune sostengono che sia stata sufficiente la pubblicazione degli atti, avvenuta solo dopo l'adozione del piano da parte del legislativo, che non ha menomato le possibilità ricorsuali dei qui insorgenti. Essi, così facendo, confondono la procedura di informazione e partecipazione, prevista dall'art. 4 LPT, con quella di ricorso, la quale si prefigge scopi differenti, segnatamente la verifica della legalità (ed eventualmente, dandosi il caso, dell'opportunità) del provvedimento pianificatorio. Nemmeno supplisce a tale mancanza il travagliato iter relativo alla procedura sospesa, ancora pendente davanti a questa Corte, né tantomeno l'esperimento della procedura di modifica di poco conto, sfociata nella mancata approvazione da parte del Dipartimento. Si tratta infatti di procedure distinte, che non sono atte a sanare la violazione commessa.

3.5. Ne discende che i requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non sono stati rispettati. La risoluzione governativa impugnata deve, pertanto, essere annullata.

4. Siccome già per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto, non è qui necessario verificare se, inoltre, la lesione del diritto di essere sentito messa in atto dal Governo attraverso la mancata intimazione della risposta del comune nella procedura di prima istanza possa essere sanata in questa sede.

5. Dato l'esito, il Tribunale rinuncia, conformemente alla prassi, a prelevare una tassa di giustizia, ritenuto anche che CO 3 non hanno resistito al ricorso (art. 28 LPamm). Agli insorgenti, dei quali uno è avvocato iscritto nel registro cantonale, non sono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm). Per principio, all'avvocato che agisce in causa propria non vengono infatti riconosciute indennità per spese di patrocinio (cfr. STA 52.2010.36 del 25 agosto 2010 consid. 6; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, ad art. 68 n. 16 e giurisprudenza ivi citata).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto. §. Di conseguenza sono annullate:

1.1. la risoluzione 5 aprile 2011 (n. 2198), con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore di Lavizzara;

1.2. la risoluzione 5 febbraio 2010 con cui consiglio comuna-le di Lavizzara ha adottato le varianti relative al posteggio in località Cortignelli.

2. Non si preleva la tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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