AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2008.159
Data decisione, Autorità: 23.04.2012, TRAM
Titolo: Risanamento di un sito contaminato. Riparto delle spese
Incarto n. 52.2008.159
Lugano 23 aprile 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 aprile 2008 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 8 aprile 2008 del Consiglio di Stato (n. 1846) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 29 gennaio 2007 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato e messo in esecuzione il progetto di risanamento della discarica costituita dalla stessa ricorrente sulla part. __________, nella misura in cui le addebita il 95% delle spese;
viste le risposte:
6 maggio 2008 del Consiglio di Stato;
13 maggio 2008 di CO 1;
28 maggio 2008 della Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio;
preso atto della replica 19 giugno 2008 della ricorrente e delle dupliche:
1° luglio 2008 del Consiglio di Stato;
23 giugno 2008 di CO 1;
18 agosto 2008 della Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Verso la fine degli anni '50 la __________, diventata in seguito RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire una raffineria per il recupero di oli lubrificanti e sottoprodotti del petrolio già usati su un terreno (part. __________), situato alla periferia di __________ in prossimità dell'attuale svincolo dell'autostrada A2.
Dalla scarsa documentazione che è stato ancora possibile reperire emerge che il 29 aprile 1959 la RI 1 ha prospettato al Consiglio di Stato di sotterrare i residui solidi del processo di raffinazione in una zona decentrata. La relazione tecnica annessa prevedeva di smaltire un quantitativo di effluenti solidi pari a 115 t al mese di melme acide, rispettivamente di 20 t al mese di terre filtranti esauste, che avrebbero dovuto essere sotterrate in terreno calcareo (cfr. relazione tecnica 10 aprile 1959 prof. __________).
A tale scopo, la ricorrente ha acquistato tre terreni (part. __________) situati nella campagna di __________, __________ __________ in località ____________________, che nel 1971 sono stati riuniti in un unico fondo (part. __________).
Con scritto del 27 novembre 1959 inoltrato all'allora Dipartimento delle opere sociali (DOS), dopo un sopralluogo, il Laboratorio cantonale d'igiene (ing. __________) ha preavvisato favorevolmente l'ubicazione prescelta; premesso come dal punta di vista della salvaguardia delle acque aperte e del sottosuolo contro eventuali inquinamenti ad opera dei residui lo stesso dia notevole affidamento di sicurezza, il Laboratorio ha comunque avvertito che in sede di domanda d'autorizzazione gli interessati avrebbero dovuto ancora fornire informazioni ed assicurazioni a garanzia di un'eliminazione dei residui scevra da inconvenienti, precisando in particolare la natura (composizione qualitativa e quantitativa e sue oscillazioni, valore pH, ecc.) dei residui solidi, semisolidi e liquidi destinati al deposito, con l'indicazione dei quantitativi massimi giornalieri (cfr. ad punto 1) nonché l'ubicazione del deposito (planimetria dettagliata) e sua struttura con modalità di costituzione (scavo, ricoprimento) e di esercizio (cfr. ad punto 3).
Le richieste del Laboratorio cantonale d'igiene, riprese nell'autorizzazione 3 dicembre 1959 rilasciata alla __________ per la messa in esercizio a titolo provvisorio e sperimentale dell'impianto di distillazione a __________, sono state ulteriormente formalizzate dal DOS in uno scritto del 4 dicembre 1959. Il 15 dicembre 1959 la __________ ha fornito a quest'ultimo le informazioni richieste, indicando tra l'altro che i residui vengono depositati entro una fossa di sufficiente capienza, scavata con mezzo meccanico, della profondità di circa 3 metri. I residui vengono depositati a strati di 30 cm di altezza, intercalati con strati di uguale spessore, costituiti anche da detriti calcarei e calce (cfr. istanza di riesame 29 gennaio 1970 della RI 1, pag. 4).
Esaminate le informazioni supplementari richieste e fornite dalla RI 1, il 20 gennaio 1960 il DOS l'ha autorizzata a depositare i residui di lavorazione nel terreno in questione secondo le modalità indicate. L'autorizzazione era subordinata alla riserva di chiedere, in ogni momento l'esecuzione di misure atte ad eliminare eventuali inconvenienti o il cambiamento di ubicazione ai sensi dell'art. 151 della legge sanitaria allora in vigore.
B. a. Analogamente sollecitato dal comune di __________, che non era stato coinvolto nella procedura di autorizzazione della discarica, il 6 ed il 13 maggio 1960, l'allora direttore del Laboratorio cantonale d'igiene ha constatato che sul fondo era stata scavata una fossa profonda 5 metri in cui venivano depositati due sorte di residui, senza aggiunta di materiale calcareo. Le modalità di deposito, rilevava, non risultano corrispondenti a quanto assicurato dalla RI 1 ossia che i residui acidi sarebbero stati addizionati con materiale calcareo e calce. In particolare modo non è stato preventivamente disposto tale materiale neutralizzante sul fondo dello scavo onde garantire la neutralizzazione anche solo parziale dell'acidità (pH 1.4) dei residui bituminosi depositati ed evitare così una sollecitazione eccessiva del potere neutralizzante del terreno, allorché scoli ed infiltrazioni di acque meteoriche dilavano e fanno penetrare nel terreno stesso l'acido del quale sono impregnati i residui. L'autorità ha respinto la giustificazione addotta dalla RI 1 che sosteneva di considerare inutile, oltre che onerosa, l'aggiunta di materiale calcareo poiché affondava nella massa. Nel suo rapporto, il Laboratorio cantonale d'igiene, tenuto conto della natura del materiale depositato e di quella del sottosuolo e della distanza dal pozzo di __________, già considerata in sede di rilascio dell'autorizzazione, escludeva per contro che vi fosse da temere un inquinamento delle falde acquifere del sottosuolo e in particolare della captazione dell'acqua potabile.
Dal canto suo, il 24 giugno 1960 la RI 1 ha comunicato di aver proceduto ad uno spargimento di calce, dichiarandosi disposta ad eseguire un sondaggio nelle immediate vicinanze, fra qualche tempo. Il grado di filtrazione attraverso i sondaggi eseguiti finora, sebbene non in grande profondità, aggiungeva, risulta nullo.
b. Il 31 marzo 1964, il Laboratorio cantonale d'igiene ha di nuovo reclamato per l'eccessiva profondità della fossa e la disattenzione delle modalità di deposito delle scorie (mancata addizione di calce e materiale calcestre). Ha quindi ingiunto alla RI 1 di addizionare ogni scarico di residui con calce o materiale calcareo e che ogni ulteriore scavo non potrà avere una profondità superiore a 5 m.
La RI 1 ha nuovamente assicurato all'autorità che si sarebbe attenuta scrupolosamente alle prescrizioni.
c. Ancora nella primavera di quell'anno, il municipio di __________ ha chiesto all'EMPA, Laboratorio federale di prova dei materiali e di ricerca, di analizzare cinque campioni di residui prelevati dalla discarica della RI 1. Nel suo rapporto d'analisi del 17 luglio 1964, l'EMPA ha rilevato (cfr. pag. 5) che buona parte delle sostanze è idrosolubile e potrebbe inquinare le acque sotterranee. Anche la presenza di olio minerale (...) è da giudicare pericolosa, poiché l'olio minerale è stabile e non si lascia biologicamente degradare. Nel presente caso i saponi sodici facilitano l'emulsificazione dell'olio con l'acqua (acqua piovana o di altra provenienza). Il rapporto aggiunge (cfr. pag. 6) infine che tali residui di raffineria di olii minerali non dovrebbero essere immessi in fosse di terreno non protette. Anche se il materiale analizzato non è particolarmente da ritenerlo dannoso sia per gli uomini che per gli animali, non è del tutto sicuro che la composizione resti sempre la medesima (...).
d. Su consiglio dell'EMPA, il 29 luglio 1964, il municipio di __________ ha trasmesso il rapporto all'Istituto Federale per l'approvvigionamento, la depurazione e la protezione delle acque (EAWAG), chiedendo informazioni circa le misure da adottare per evitare che il materiale depositato inquinasse le acque.
Nel suo rapporto del 9 febbraio 1967, l'EAWAG (dr. __________) ha rilevato che le sostanze depositate erano per principio da considerare dannose per le acque del sottosuolo. Per accertare gli effetti nocivi si sarebbe dovuto procedere ad ulteriori verifiche mediante carotaggi. Particolare importanza assumeva l'accertamento corretto della composizione e relativa permeabilità degli strati del sottosuolo, a maggiori profondità. Di principio, spiegava il rapporto, sarebbe stata auspicabile un'altra modalità di smaltimento dei residui. In ogni caso, la risposta ad un eventuale ulteriore utilizzo del deposito non poteva essere data prima dell'esecuzione di precisi carotaggi (cfr. pag. 6). Questi ultimi sarebbero inoltre serviti per rispondere al quesito, in caso di chiusura della discarica, se fosse stato semplicemente possibile coprirla con uno strato impermeabile d'argilla o se fosse stato preferibile rimuoverla completamente (cfr. pag. 6).
e. Richiamandosi alle risultanze dei rapporti dell'EMPA e dell'EAWAG, l'11 luglio 1968, il municipio ha ordinato alla RI 1 di cessare immediatamente il deposito di residui dei processi di raffinazione e di adottare i provvedimenti necessari per garantire che i residui già depositati non inquinassero le acque. Anche se impugnato, l'ordine, ribadito il 2 dicembre 1968, è stato rispettato.
Il 13 settembre 1968, il municipio di __________ ha inoltre trasmesso al DOS i rapporti dell'EMPA e dell'EAWAG, chiedendogli di revocare l'autorizzazione data a suo tempo. Il municipio rilevava fra l'altro che la RI 1 non aveva mai provveduto a neutralizzare gli acidi né a porre in atto quei sondaggi di controllo che le erano stati prescritti.
C. a. Dopo aver ricevuto dalla Sezione protezione acqua e aria (SPAA) del DOS, un divieto assoluto di procedere ad ulteriori depositi, il 7 aprile 1969 la RI 1 ha chiesto allo stesso il permesso di scaricare nella discarica ancora 500 fusti di melme di raffineria, depositati davanti al suo stabilimento di __________ dalla __________, società che era andata in fallimento agli inizi del 1969, della quale si sono perse le tracce.
Previa una non meglio specificata e documentata consultazione degli esperti della EAWAG (dr. __________), con decisione 20 giugno 1969, l'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani della SPAA ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, alla condizione (1) che fosse l'ultimo quantitativo depositato, (2) che le melme ed i 500 fusti fossero coperti con tegole, mattoni, cotti e materiali simili, (3) che lo spazio vuoto tra la prima fossa già coperta, esistente a fianco, fosse riempito con materiale alluvionale e che tutta la superficie cintata di proprietà della RI 1 fosse coperta con uno strato di argilla di ca. 20 cm. Il 28 luglio 1969, lo stesso Ufficio ha comunicato al municipio che con il rilascio della predetta autorizzazione intendeva porre fine definitivamente ad una potenziale fonte di inquinamento per le acque del sottosuolo, captata per i bisogni idrici del comprensorio comunale. A nostro modo di vedere (…), aggiungeva, è il procedimento più pratico e rapido per addivenire ad una soluzione radicale dell'intero problema (...). Come avrebbero confermato i dott. __________, aggiungeva, data la situazione preesistente non c'è da temere assolutamente un peggioramento della situazione anche completando lo scarico dei restanti ed ultimi fusti di melma di raffineria (…). Le direttive impartite alla RI 1 porranno il punto FINE e DEFINITIVO ad una situazione già da lungo tempo tollerata e verso la quale troppo tardi si è tentato di mettere un freno (…).
Il 29 luglio 1969, la RI 1 ha comunicato alla SPAA che lo scarico sarebbe stato completato entro la prima decade di settembre con il conferimento degli ultimi 200 fusti.
Invece di essere definitivamente chiusa, la fossa è rimasta aperta.
b. Il 29 gennaio 1970, la RI 1 ha chiesto alla SPAA di riesaminare la decisione 20 giugno 1969, di cui si è detto sopra, sollecitando il ripristino dell'autorizzazione a portare in discarica melme di raffineria. Non risulta se ed eventualmente quale seguito sia stato dato all'istanza. Né è dato di sapere cosa sia successo nei due anni seguenti.
c. Il 6 aprile 1972, la SPAA ha proposto al municipio di __________ di chiudere la fossa rimasta aperta (capienza residua ca. 2'000 mc), scaricandovi ancora circa 60 fusti di melme della RI 1, 250 fusti di melme delle __________ di __________, 300 mc di catafos sciolto della __________ di __________, 50 mc di carburo sciolto delle __________ di __________ e circa 500 mc di residui semisolidi di olii vegetali della __________ di __________.
L'intera superficie della fossa doveva essere ulteriormente riempita con materiale di scavo e di demolizione sino alla quota di - 40 cm dal livello del terreno esistente, mentre gli ultimi 40 cm dovevano essere costituiti da uno strato di argilla compatta.
L'operazione doveva essere portata a termine dalla RI 1, d'intesa con le ditte summenzionate, assumendosene la responsabilità. Per il deposito delle melme in fusto e dei materiali sfusi la RI 1 ha percepito un emolumento di fr. 10.- al fusto, rispettivamente di fr. 4.50 al quintale per le melme sfuse.
d. Mentre erano in corso i lavori di completamento, la discarica ha preso fuoco. Spento l'incendio, e dopo che la SPAA aveva tra l'altro assicurato al comune che il nuovo materiale non avrebbe comportato un ulteriore inquinamento, i lavori sono stati portati a termine nell'estate del 1972.
Nell'ottobre 1972, il municipio ha protestato con la SPAA per l'affioramento di liquido bituminoso verso la superficie, invitando inoltre a posare i piezometri a suo tempo concordati. L'ulteriore sistemazione definitiva della superficie delle fosse unitamente alla perforazione dei pozzi piezometrici, sotto la guida del Cantone, si è conclusa nel 1975. Nell'ottobre di quell'anno, dalle prime analisi effettuate dal Laboratorio cantonale sui campioni di acqua di falda prelevati nel 1975 dai pozzi piezometrici installati non è inoltre emersa la presenza di idrocarburi. Successivamente, tra il 1976 e il mese di luglio 1979 sono stati riscontrati sul terreno affioramenti di residui bituminosi alla superficie che sono stati eliminati dalla RI 1.
Le successive ispezioni eseguite tra l'agosto del 1979 ed il 1983 non hanno permesso di rilevare ulteriori eruzioni.
D. a. Il 7 gennaio 1988, la RI 1 ha venduto il terreno su cui è ubicata la discarica (part. __________) a __________ e __________ in ragione di metà ciascuno.
b. Una decina d'anni dopo, l'impresa __________ ha incaricato il dr. __________ di esaminare la situazione effettiva della discarica della RI 1, valutarne i rischi e proporre misure di risanamento.
Nelle conclusioni, il rapporto del febbraio 1998 rilevava che la discarica rappresentava una possibile fonte di rischio, sia per la posizione del manufatto rispetto all'acquifero che alimenta il pozzo di __________, sia per la scarsa conoscenza di talune importanti informazioni.
c. Preso atto delle risultanze di questo primo rapporto, considerato sufficiente quale indagine storica ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 dell'ordinanza sul risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998 (OSiti; RS 814.680), entrata in vigore il 1° ottobre 1998, il 3 maggio 1999 la Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio ha chiesto ai nuovi proprietari di svolgere la necessaria indagine tecnica (art. 7 cpv. 2 e 3 OSiti).
d. L'indagine tecnica ha consentito di evidenziare (1) che la discarica si trova su terreni permeabili, nei quali è presente un acquifero localmente ben alimentato, (2) che la direzione di scorrimento della falda e le differenze di quota confermano possibili scambi d'acqua con l'acquifero della __________, che alimenta il pozzo di __________, (3) che il terreno e le acque sotto la discarica sono fortemente inquinati dai rifiuti infiltratisi nelle fosse di deposito; le analisi eseguite hanno evidenziato la presenza di metalli pesanti, idrocarburi, benzene e cloruro di metilene in concentrazioni molto elevate nell'acqua e nella fase surnatante e (4) che nel caso di talune sostanze la concentrazione supera abbondantemente i limiti dell'OSiti (rapporto d'indagine tecnica 17 gennaio 2002 del dr. __________, pag. 20).
e. Il 26 aprile 2002, il Dipartimento del territorio ha informato la RI 1 del rapporto di cui si è detto poc'anzi, spiegandole che le ricerche effettuate sul sito tra il 1999 e il 2002 hanno permesso di stabilire che i contaminanti depositati a suo tempo nella discarica, nel corso degli anni sono penetrati in profondità ed hanno raggiunto il livello della falda acquifera. Le analisi chimiche eseguite sulle acque di falda prelevate dai piezometri ubicati direttamente a valle del sito, ha aggiunto, hanno rilevato concentrazioni di metalli pesanti (As, Cd, Co, Hg, Ni, Pb, Cu, Zn), idrocarburi, benzene e diclomerato (o cloruro di metilene) superiori al limte di risanamento della OSiti. Il Dipartimento ha dunque significato alla ricorrente di voler procedere al più presto al risanamento necessario. Urgenza data dal fatto che l'inquinamento presente nelle acque sotterranee si sposta orizzontalmente in direzione dei pozzi di captazione di __________. Ha inoltre chiesto alla RI 1 di eseguire senza indugi l'indagine di dettaglio prevista dall'art. 14 OSiti, considerandola perturbatrice per comportamento (art. 20 cpv. 2 OSiti).
La RI 1 ha contestato ogni addebito.
Con decisione 26 novembre 2002 (n. 5619), il Consiglio di Stato ha affidato alla comunità di lavoro formata dallo __________ __________ e dalla __________ il mandato di eseguire l'indagine di dettaglio secondo il capitolato d'oneri 25 ottobre 2002 elaborato dalla mandataria. Le spese (costo preventivato, fr. 149'577.-) sono state anticipate dal Cantone.
f. Il rapporto d'indagine di dettaglio del 1° dicembre 2003 ha confermato l'esistenza di un grave inquinamento della falda freatica dovuto ai contaminanti della discarica che nel corso degli anni sono penetrati in profondità, nonché la necessità di intervenire con sollecitudine per scongiurare danni maggiori; il rapporto prospettava la decontaminazione, ossia la rimozione della fonte inquinata (asportazione di 6-9'000 mc di residui di lavorazione, fondami e rifiuti della raffinazione di olii) quale misura di risanamento. Il rapporto stimava in 2-3'000 mc il volume della fossa 1 (con morchie), rispettivamente in 4-6'000 mc quello della fossa 2 (con fusti); a questo andava inoltre aggiunto il volume del terreno naturale inquinato sottostante (2'000-3'000 mc) e a lato delle fosse (500-1'000 mc). Il rapporto valutava che all'interno delle fosse fossero presenti 600 t di idrocarburi, accompagnati da sostanze diverse in quantitativi rilevanti. Il tenore di sostanze inquinanti [benzopirene, PAK (idrocarburi aromatici policiclici), metalli (Pb, Zn)] della fossa 2, più grande, più profonda (6-7 m) e più pericolosa a causa della presenza di fusti avariati ed in via di deterioramento contenenti liquidi, è risultato nettamente superiore a quello della fossa 1, che conteneva residui pressoché solidificati.
Il 26 febbraio 2004, il Dipartimento del territorio ha trasmesso il rapporto alla RI 1, che non si è opposta alla prosecuzione dei lavori (progetto di risanamento) da parte della stessa comunità di lavoro, declinando tuttavia nuovamente qualsiasi responsabilità.
g. Con risoluzione 1° giugno 2004 (n. 2247), il Consiglio di Stato ha incaricato la comunità di lavoro formata dalle ditte __________ di allestire il progetto di dettaglio di risanamento del sito contaminato. Le spese (costo preventivato: fr. 80'918.-) sono state anticipate dal Cantone.
Il progetto, datato 29 novembre 2004 e completato nel febbraio del 2005, ha in sostanza prospettato un risanamento in due tappe, e meglio l'interruzione d'inquinamento nelle acque di falda mediante asportazione del corpo della discarica (6'000-9'000 mc oltre ad un primo strato di terreno di 1'000 mc attorno alla discarica; prima tappa) e una seconda tappa destinata al risanamento diretto delle acqua di falda e del terreno naturale contaminato. Il progetto ha stimato il costo complessivo dei lavori (1a e 2a fase) da ca. 6.4 a 10 milioni di franchi, precisando che ca. il 70-75% del costo totale sarebbe stato da attribuire alle spese per lo smaltimento dei rifiuti.
Il 5 agosto 2005, la SPAAS ha sottoposto il progetto di risanamento alla RI 1, prospettandole ancora una volta di considerarla perturbatrice per comportamento, ed a __________, che nel 2002 aveva acquistato per fr. 1'500'000.- da __________ l'altra metà del fondo, senza escludere che anche a quest'ultimo potesse essere attribuita una parte di responsabilità (perturbatore per situazione).
La RI 1 ha ribadito la posizione assunta in precedenza, contestando l'obbligo di partecipare alle spese, i costi preventivati e la necessità di statuire sulla ripartizione dei costi prima della conclusione dei lavori.
Il proprietario del fondo è invece rimasto silente.
E. Con risoluzione 29 gennaio 2007 (n. 2201), il Dipartimento del territorio ha:
o approvato il progetto di risanamento del sito contaminato "Discarica __________ ", allestito dalla comunità di lavoro formata dalle __________ accompagnandola ad alcune specificazioni (dispositivo n. 1, decisione risanamento);
o disposto l'esecuzione dei lavori di risanamento da parte del Cantone, stabilendo che ne avrebbe anticipato i costi (dispositivo n. 2, esecuzione risanamento);
o statuito sulla ripartizione delle spese d'indagine, di progettazione e di risanamento (dispositivo n. 3, decisione di riparto spese), che sono state poste a carico della RI 1 nella misura del 95% e di __________ per la differenza (5%, dedotti i costi di indagine da lui sostenuti), con conseguente obbligo di rifusione al Cantone (n. 3.1);
o imposto alla RI 1 il pagamento di fr. 1'000'000.- a titolo di anticipo delle spese d'esecuzione dei lavori di risanamento e di fr. 228'403.- a titolo di rifusione delle spese di progettazione sostenute e incaricato la SPAAS di chiedere il versamento di ulteriori acconti alla RI 1 alle scadenze dei pagamenti parziali; operato inoltre la compensazione parziale fra la partecipazione alle spese a carico di __________ e i costi d'indagine da lui sostenuti (n. 3.2 e 3.3);
o dichiarato immediatamente esecutivi i dispositivi n. 1 e 2 della decisione (dispositivo n. 4).
Illustrati in dettaglio i fatti salienti, il Dipartimento ha anzitutto approvato il progetto, escludendo interventi di risanamento alternativi, peraltro già vagliati dai progettisti incaricati e considerati inidonei a garantire il risanamento in modo stabile e duraturo.
Ferma questa premessa, l'autorità ha in seguito giustificato le ragioni che a suo avviso giustificherebbero di addebitare alla RI 1 perturbatrice per comportamento, la maggior parte (95%) degli oneri di risanamento e a __________, perturbatore per situazione, la parte rimanente (5%).
L'esecuzione anticipata del risanamento a cura del Cantone, ha concluso, risulterebbe giustificata dalla necessità di scongiurare danni più gravi a seguito della progressiva rottura dei fusti contenenti i rifiuti e del progressivo avvicinamento delle sostanze inquinanti ai pozzi di captazione.
F. Con giudizio 8 aprile 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta decisione del Dipartimento del territorio, respingendo il ricorso inoltrato dalla RI 1 contro il dispositivo che le addebita le spese di indagine, di progettazione e di esecuzione del risanamento nella misura del 95%. Ripercorso l'iter procedurale previsto dall'OSiti che ha interessato la discarica della RI 1, il Governo, partendo dall'art. 32d cpv. 1 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01), ha in particolare esposto le nozioni di perturbatore per comportamento e per situazione e il principio di causalità.
Sulla base di queste premesse, l'Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che l'indagine storica e quella tecnica esperita dimostrassero chiaramente come la RI 1 abbia veste di perturbatrice per comportamento. Già per questo motivo sarebbe tenuta a rispondere delle conseguenze derivanti dalla contaminazione del sito. Privo di rilievo sarebbe il fatto che la discarica fosse stata autorizzata e che fosse stata chiusa secondo le indicazioni impartitele dall'autorità cantonale. Non per questo la ricorrente potrebbe richiamarsi con successo al principio della buona fede, in particolare sotto il profilo dell'affidamento. Marginale, ha aggiunto il Consiglio di Stato, sarebbe la posizione dell'attuale detentore del sito, perturbatore per situazione.
Poste a confronto e soppesate le situazioni della perturbatrice per comportamento e del perturbatore per situazione, la ripartizione dei costi fissata in via anticipata dal Dipartimento sarebbe esente da violazioni del diritto. Corrette sarebbero le richieste di anticipo e di rifusione delle spese di progettazione già sostenute.
G. Con ricorso 24 aprile 2008, la RI 1 ha dedotto il predetto giudizio governativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa decisione dipartimentale.
Ripercorsa l'intera vicenda, l'insorgente sostiene anzitutto che l'obbligo di risanamento spetterebbe al Cantone, che ha dato direttive e assicurazioni (errate) su come smaltire gli scarti di raffinazione. Le indicazioni date dal Cantone interromperebbero in sostanza il nesso causale adeguato fra il suo comportamento e la necessità di risanamento. La responsabilità del Cantone, aggiunge, risulterebbe ancor più grave se si considera l'obbligo impostogli dal Dipartimento di scaricare fusti provenienti da ditte terze, quale assurda misura di risanamento, per colmare la capacità residua. A maggior ragione, se si considera che nelle fosse sono stati gettati anche prodotti della __________ e rifiuti provenienti da stazioni di servizio della zona. Vi sarebbe anche da chiedersi se l'inquinamento non sia anche dovuto alla discarica di inerti __________, realizzata nelle vicinanze.
Considerato che la discarica (__________) è stata realizzata sulla base dei permessi rilasciati dall'autorità, aggiunge, la decisione dipartimentale impugnata violerebbe inoltre il principio della buona fede e dell'affidamento, sotto il profilo delle assicurazioni rilasciate circa l'idoneità del luogo prescelto e delle modalità di smaltimento prescritte. Modalità, alle quali l'insorgente si sarebbe peraltro attenuta. La mancata addizione di calce, riscontrata all'inizio dell'attività della discarica, sarebbe comunque irrilevante, poiché, notoriamente, la calce non si presta a neutralizzare gli idrocarburi.
Fintanto che non sarà conosciuto l'ammontare effettivo dei costi, prosegue la RI 1, la decisione sulla loro ripartizione sarebbe comunque prematura e lesiva del principio di proporzionalità, poiché risulterebbe insopportabile.
Il diritto di chiedere un ulteriore risanamento, dopo quello conclusosi negli anni '70 sarebbe d'altro canto prescritto. Anche applicando per analogia il termine trentennale di cui all'art. 662 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), la prescrizione assoluta sarebbe subentrata nel 1999. L'assurdo riempimento della fossa ancora aperta, disposto nel 1972 dall'autorità dipartimentale con scarti industriali provenienti da ditte di tutto il Cantone, non le sarebbe comunque addebitabile.
Insostenibile in quanto eccessivamente bassa, conclude, sarebbe la misura della partecipazione ai costi (5%), richiesta al proprietario del terreno.
H. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, chiedendo la conferma della decisione impugnata senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il Dipartimento del territorio contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente. Puntualizzati i fatti, l'autorità cantonale ribadisce la qualità di perturbatrice per comportamento attribuita alla RI 1. Quest'ultima, argomenta, ha prodotto le scorie da smaltire: spettava dunque a lei provvedere a smaltirle in modo corretto, tale da non cagionare inquinamenti. Nel 1972, l'autorità dipartimentale non avrebbe eseguito alcun risanamento. Avrebbe soltanto predisposto la chiusura definiva della discarica. Anche l'ultimo scarico di scarti di ditte terze sarebbe avvenuto sotto la responsabilità della RI 1.
L'autorizzazione a creare la discarica, rilasciata dal DOS alla RI 1, non interromperebbe il nesso causale fra il comportamento della ditta che ha smaltito in quel modo gli scarti del processo di lavorazione e l'inquinamento che si è verificato. La RI 1 sarebbe responsabile anche per l'ultimo quantitativo di scorie di ditte terze che è stato gettato nella discarica intascandone il compenso.
A lei imputabili sarebbero pure i 500 fusti che la __________, ditta in qualche modo legata alla ricorrente, ha accumulato sul piazzale del suo stabilimento a __________ prima di andare in fallimento.
La discarica della __________, aggiunge, accoglie unicamente materiali inerti. Non potrebbe dunque aver contribuito alla contaminazione del suolo.
Il richiamo alla buona fede, osserva poi il Dipartimento del territorio, non giova alla sua causa. Anzitutto, perché il Cantone, autorizzando la discarica, non le ha dato alcune assicurazione circa la sua innocuità. Anzi, si sarebbe riservato di esigerne la rimozione.
In secondo luogo perché, la responsabilità del perturbatore per comportamento non presuppone un atto illecito.
La RI 1, obietta comunque il Dipartimento, non si sarebbe attenuta alla prescrizione di cospargere il fondo della fossa con calce e di aggiungerne ad ogni apporto di materiale. Disattendendo questa prescrizione, avrebbe favorito la mobilità dei metalli pesanti disciolti nelle sostanze acide che avrebbero dovuto precipitare grazie all'aggiunta di calce.
La decisione di stabilire già ora la ripartizione delle spese, annota poi l'autorità cantonale, non sarebbe né prematura, né sproporzionata. A lavori ultimati, la ripartizione verrà comunque sostituita da una nuova decisione. L'obbligo di sopportare le spese occasionate non dipenderebbe dalle condizioni economiche del perturbatore.
Il termine quinquennale di prescrizione del diritto di chiedere il risarcimento dei costi sostenuti per l'anticipata esecuzione del risanamento, annota, non è affatto prescritto. Esso decorre infatti soltanto dal momento in cui sono state adottate le misure ed i costi sono conosciuti. Ciò che in concreto non si sarebbe ancora verificato.
La quota di partecipazione ai costi posta a carico del proprietario del fondo è corretta, poiché il proprietario non trae vantaggio dal risanamento.
La nuova proprietaria del fondo, CO 1, subentrata al marito, deceduto il 20 febbraio 2007, ha comunicato di non avere osservazioni da formulare.
I. Con la replica, accompagnata da una perizia del dr. __________, e la duplica, la ricorrente ed il Dipartimento del territorio hanno ribadito ed ulteriormente sviluppato con dovizia di argomenti le tesi sostenute in precedenza, confermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
J. Il 23 novembre 2010, il Dipartimento del territorio ha notificato alla RI 1 ed alla proprietaria del terreno che i lavori di risanamento del sito inquinato erano terminati.
La tappa 1, eseguita tra il mese di marzo e quello di dicembre del 2008 aveva comportato l'asportazione integrale del corpo della discarica. La seconda tappa, eseguita tra gennaio 2009 e dicembre 2010, è invece consistita nel colmataggio delle fosse con materiale non inquinato e poco permeabile e nell'esecuzione di 3 nuovi sondaggi carotati volti a monitorare l'evoluzione dei pennacchi inquinanti riscontrati in sede di indagine che si stavano sviluppando in direzione del pozzo di captazione di __________.
In quell'occasione, il Dipartimento ha stabilito che il sito rimaneva iscritto nel catasto cantonale dei siti inquinati quale sito inquinato che deve essere monitorato.
K. Il 27 giugno 2011 è deceduta anche __________, proprietaria del fondo.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non occorre ordinare l'allestimento di una perizia sulla capacità della calce di neutralizzare gli idrocarburi poiché la stessa ricorrente dà atto che la calce non ha questo potere. Ai fini del presente giudizio, non occorre nemmeno valutare se, come sostiene il Dipartimento, la mancata o carente neutralizzazione, mediante l'aggiunta di calce, delle componenti fortemente acide delle melme immesse dalla RI 1 nella discarica abbia favorito la diffusione dei metalli pesanti. Un simile accertamento, di un certo rilievo ai fini dell'ulteriore valutazione della responsabilità della RI 1 sotto il profilo della colpa, potrà semmai essere esperito dal Dipartimento del territorio nell'ambito della decisione che, come si vedrà più avanti (consid. 8), deve ancora rendere sulla base dei consuntivi.
I Cantoni, soggiunge la norma (cpv. 2), allestiscono un catasto dei siti inquinati accessibile al pubblico.
Essi possono eseguire direttamente l'esame, la sorveglianza e il risanamento dei siti inquinati o affidarne l'incarico a terzi se: (a) è necessario per prevenire un effetto nocivo imminente, (b) il responsabile non è in grado di provvedere all'esecuzione dei provvedimenti o (c) il responsabile, diffidato, non agisce entro il termine impartito (cpv. 3).
I presupposti, le modalità e gli obbiettivi del risanamento sono disciplinati dagli art. 7-20 Ositi, che non occorre qui illustrare in dettaglio, salvo per ricordare che secondo l'art. 17 lett. d OSiti il progetto di risanamento deve anche descrivere le parti di responsabilità causale rispetto al sito contaminato, se chi è tenuto al risanamento chiede una decisione sulla ripartizione delle spese (art. 32d cpv. 3 LPAmb).
2.2. Nel caso concreto, la qualifica di sito inquinato attribuita dal Dipartimento del territorio alla discarica della RI 1 non è oggetto di contestazione. Incontestate ed incontestabili sono pure la necessità delle indagini che sono state esperite per accertare la situazione della discarica, rispettivamente la necessità (urgente) di procedere ad un risanamento del sito secondo le modalità stabilite in base ad uno studio di possibili varianti. Altrettanto incontestata ed incontestabile è l'esecuzione anticipata dei lavori di risanamento, particolarmente complessi, direttamente da parte dello Stato. Nemmeno la ricorrente pretende che l'intervento avrebbe potuto essere differito. Tanto meno sostiene che sarebbe stata disposta a farsene carico. Controversa è essenzialmente la messa a suo carico della maggior parte (95%) dei costi sopportati dallo Stato per risanare il sito inquinato. Le obiezioni sollevate dall'insorgente, secondo cui il risanamento sarebbe già stato eseguito prima del 1975, sono volte essenzialmente a contestare l'addebito dei costi degli interventi qui in oggetto. Non mirano a contestare la necessità del risanamento in quanto tale.
L'ente pubblico competente, dispone in seguito l'art. 32d cpv. 3 LPAmb, assume la parte delle spese dei responsabili che non possono essere individuati o che risultano insolventi (cpv. 3).
L'autorità, stabilisce infine la norma, emana una decisione in merito alla ripartizione delle spese se uno dei responsabili lo richiede o se essa stessa esegue il provvedimento (cpv. 4).
L'art. 32d LPAmb, in vigore sino al 31 ottobre 2006, stabiliva invece che colui che inquina si assume le spese del risanamento (cpv. 1). Se l'inquinamento è causato da più persone, precisava la norma, queste si assumono le spese proporzionalmente alla loro parte di responsabilità. In primo luogo le spese sono a carico di colui che ha reso necessario il risanamento a causa del suo comportamento. Chi è implicato soltanto quale detentore della discarica o del sito non sopporta alcuna spesa se: (a) non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento applicando la diligenza necessaria; (b) non traeva alcun vantaggio dall'inquinamento e (c) non trae alcun vantaggio dal risanamento (cpv. 2).
L'autorità, concludeva l'art. 32d LPAmb previgente, emana una decisione in merito alla ripartizione delle spese qualora la persona tenuta a procedere al risanamento lo richieda o l'autorità proceda essa stessa al risanamento (cpv. 3).
Con questa revisione dell'art. 32d LPAmb il legislatore ha anzitutto precisato che le regole sull'assunzione delle spese non valgono soltanto per le spese derivanti dalle misure di risanamento, ma anche per quelle relative ai provvedimenti adottati per esaminare e sorvegliare i siti inquinati. L'emendamento ha in sostanza permesso di addebitare le spese per l'esame e la sorveglianza dei siti inquinati al responsabile dell'inquinamento anche se il sito non viene risanato (cpv. 1). Ha inoltre chiaramente imposto all'ente pubblico di assumere le spese causate dai responsabili che non possono essere individuati o che sono insolventi (cpv. 3), chiarendo una questione controversa nella dottrina e ponendo fine alla tendenza della prassi sino a quel momento in uso di suddividere fra i responsabili individuati e solvibili le quote di responsabilità di spettanza dei responsabili rimasti ignoti od insolvibili (Hans W. Stutz, Das revidierte Altlastenrecht des Bundes, URP 2006, pag. 345). La revisione ha in seguito soppresso le due ultime condizioni cumulative della clausola d'esenzione del detentore del sito inquinato previste dalle lett. b (assenza di vantaggio ritratto dall'inquinamento) e c (assenza di vantaggio ritratto dal risanamento) del previgente art. 32d cpv. 2 LPAmb. Per il resto, non ha modificato in modo significativo la suddivisione delle responsabilità fra i diversi perturbatori (Alain Griffel/
Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurigo 2011, ad art. 32d n. 3 seg., 9, 14 e 16; Stutz, op. cit., pag. 329 segg.; Benoît Bovay/Thibault Blanchard, Pollution du sol: preuve de la responsabilité et répartition des frais d'intervention, DC 2007, pag. 117).
3.2. Per principio, alle pretese di risarcimento fatte valere dallo Stato nei confronti di chi ha causato provvedimenti necessari per esaminare, sorvegliare e risanare siti inquinati si applica il diritto vigente al momento in cui sono verificati i fatti che le hanno determinate. Vale il principio della irretroattività delle leggi, che scaturisce dalla protezione della buona fede (art. 9 Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e da quello della parità di trattamento (art. 8 Cost.). Le prescrizioni sulla ripartizione delle spese non giustificano una deroga a questi principi, poiché, anche se servono indirettamente alla salvaguardia dell'ambiente, non sono emanate nell'interesse dell'ordine pubblico (DTF 122 II 26, consid. 3 pag. 30; STF 1A.250/2005 del 14 dicembre 2006 consid. 5.1. e rimandi).
3.3. Nel caso concreto, il nuovo diritto è applicabile alle spese sostenute dall'ente pubblico dopo il 1° novembre 2006. Di conseguenza, soggiacciono in particolare all'art. 32d LPAmb, nel testo attualmente in vigore, i costi dell'intervento di risanamento anticipati dallo Stato e quelli di sorveglianza del sito inquinato.
I costi di indagine tecnica, anticipati da __________ ed i costi di indagine di dettaglio e di progettazione del risanamento, fatti valere dallo Stato nei confronti della RI 1 e del proprietario del terreno, sono invece sorti prima del 1° novembre 2006. A queste spese si applica pertanto l'art. 32d LPAmb nel testo in vigore sino a quel momento, che mandava esente il detentore del sito inquinato se (cumulativamente): (a) non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento applicando la diligenza necessaria; (b) non traeva alcun vantaggio dall'inquinamento e (c) non trae alcun vantaggio dal risanamento (cpv. 2).
4.4.1. L'art. 32d cpv. 1 LPAmb si limita a stabilire che le spese dei provvedimenti necessari per risanare siti inquinati sono addebitate a chi li ha causati. Non precisa ulteriormente chi deve essere considerato come autore (Verursacher). La norma costituisce un corollario del principio cardine, sancito dall'art. 2 LPAmb, giusta il quale le spese delle misure prese secondo tale legge sono sostenute da chi ne è la causa (principio di causalità).
Per definire la cerchia dei responsabili, il Tribunale federale ha fatto capo alle nozioni specifiche di perturbatore per comportamento, di perturbatore per situazione e di causalità immediata che aveva sviluppato nell'ambito dell'applicazione della vecchia legge sulla protezione delle acque contro l'inquinamento dell'8 ottobre 1971 (LFIA; RU 1972, 958), rispettivamente degli art. 54 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e dell'art. 59 LPAmb in materia di esecuzione anticipata (DTF 131 II 743 consid. 3.1.; 121 II 378 consid. 17a/bb; 1A.366/1999 del 27 settembre 2000, pubbl. in: URP 2000, pag. 785 e ZBl 102/2001 pag. 545, consid. 2b; Pierre Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2003, ad art. 32d n. 21, cit.: Tschannen, Kommentar; Pierre Tschan-nen/Martin Frick, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten zuhanden des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft, Bern 2002, pag. 20 in: www.bafu.admin.ch, piattaforma VASA Altlastenfonds, nonché parzialmente pubbl. in: URP 2003, pag. 286 seg.).
Perturbatore per comportamento è la persona fisica o giuridica che, con atti od omissioni ad essa riconducibili, causa un pericolo o arreca danno all'ambiente. Il perturbatore per situazione è invece la persona che ha il potere di disporre della cosa che ha causato la turbativa ambientale contraria all'ordine pubblico (proprietario, superficiario, locatario, ecc.). Tra il comportamento o la situazione del perturbatore e la turbativa che ha determinato la necessità di adottare misure di sicurezza o di risanamento deve sussistere un nesso di causalità immediato; nozione, questa, che la dottrina apparenta in larga misura a quella di causalità adeguata. La causalità naturale non è comunque sufficiente (DTF 131 II 743 consid. 3.2; 118 Ib 407 consid. 4c; 114 Ib 44 consid. 2a).
Conformemente al principio di causalità, nel caso di una pluralità di perturbatori, le spese di risanamento vanno suddivise proporzionalmente al rispettivo grado di responsabilità. In primo luogo, sono addebitate al perturbatore per comportamento. Il perturbatore per situazione è invece chiamato a rispondere soltanto se non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento nemmeno facendo uso della diligenza necessaria (art. 32d cpv. 2 LPAmb).
L'autorità stabilisce anzitutto il grado di responsabilità di ciascun perturbatore. In seguito, esamina se la quota di partecipazione alle spese debba essere adattata sotto il profilo dell'equità applicando per analogia i principi sanciti dall'art. 51 della legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile svizzero (CO; RS 220). Terrà conto delle eventuali colpe facendo astrazione della capacità economica dei responsabili, ma esaminando comunque l'esigibilità (Zumutbarkeit) delle pretese fatte valere nei confronti di ogni perturbatore in applicazione del principio di proporzionalità (Tschannen, Kommentar, ad art. 32d LPAmb, n. 23 e 25; Beatrice Wagner Pfeifer, Kostentragungs-pflichten bei der Sanierung und Ueberwachung von Altlasten in Zusammenhang mit Deponien, ZBl 105/2004, pag. 127 seg.; Isabelle Romy, Questions de droit matériel en relation avec la répartition des responsabilités selon l'art. 32d LPE, URP 2011, 615 seg.).
4.2. L'ente pubblico può essere chiamato a rispondere dei costi in veste di perturbatore per situazione o per comportamento come un privato, per esempio nella veste di proprietario di un fondo o gestore di un impianto (DTF 131 II 743 consid. 3.3 con rinvii; STF 1A.366/1999 citata, consid. 2d con rinvii). Può inoltre essere chiamato a rispondere per le sue azioni in veste di autorità, come quando commette una violazione illecita del dovere di vigilanza (DTF 131 II 743 consid. 3.3 con rinvii; STF 1A.366/1999 citata, consid. 2d con rimandi). In generale, non basta che lo Stato non adempia correttamente il compito di prevenire una situazione di pericolo (cfr. STF 1A.67/1997 del 26 febbraio 1998 pubbl. in: URP 1998 pag. 152, consid. 4c/cc; STF del 12 ottobre 1990 pubbl. in: ZBl 92/1991 pag. 212, consid. 5d); una responsabilità dello Stato non è data ogni volta che un certo danno avrebbe potuto essere impedito con un determinato intervento dell'autorità (cfr. DTF 131 II 743 consid. 3.3. con rinvii). Riallacciandosi al diritto sulla responsabilità dello Stato, una simile violazione è data quando vi è una violazione importante di un dovere d'ufficio, quando viene omessa una misura di vigilanza che si impone obbligatoriamente sulla base delle circostanze concrete o quando il margine di apprezzamento è esercitato scorrettamente o in spregio ai principi generali del diritto. Un dovere di agire dello Stato è dato in particolare quando vi è da temere seriamente il verificarsi di un danno. Quando è molto probabile che, senza un intervento preventivo di polizia, subentrerà una turbativa, l'autorità non può dunque continuare a tollerare una situazione di pericolo concreto e persistente (cfr. Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 150 ad 9b). Se la tollera, l'autorità prende in considerazione ed accetta (in Kauf nehmen) il rischio, ovvero l'eventualità di un inquinamento (cfr. STF 1A.67/1997 citata, consid. 4c/cc; STF del 12 ottobre 1990 citata, consid. 5d). In questo caso, il suo comportamento omissivo è considerato direttamente causale per l'inquinamento ed è pertanto responsabile. Una responsabilità dello Stato come perturbatore per comportamento non è per contro data dal solo rilascio di un permesso per un impianto o un'attività di potenziale (astratto) pericolo allorché, successivamente, il pericolo si manifesta. Una corresponsabilità dell'ente pubblico è invece da ammettere quando esso collabora con il titolare di una discarica privata, affidandogli compiti di smaltimento (Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 150 ad 9b).
4.3. Nel caso concreto, tra il 1960 ed il 1972, la RI 1 ha depositato gli scarti di lavorazione della raffineria che a quell'epoca gestiva a __________ in due fosse di diversa capienza (2-3'000 mc, rispettivamente 4-6'000 mc), che aveva scavato (verosimilmente a due riprese) in un terreno (part. __________), situato nella campagna __________, in prossimità __________; terreno, questo, che aveva appositamente acquistato a tale scopo. I materiali depositati (melme acide) hanno contaminato il sito, rilasciando sostanze nocive che sono penetrate nel terreno, raggiungendo il livello della falda acquifera e spostandosi poi orizzontalmente in direzione dei pozzi di captazione dell'acqua potabile di __________
Con la decisione 29 gennaio 2007, confermata dal giudizio del Consiglio di Stato qui in esame, il Dipartimento del territorio ha approvato il progetto di risanamento, addebitando le spese di indagine, di progettazione del risanamento e dell'intervento di risanamento alla RI 1 in quanto perturbatrice per comportamento, nella misura del 95%. La differenza (5%) è invece stata posta a carico di __________, proprietario del terreno inquinato, che è stato considerato perturbatore per situazione.
La RI 1 contesta la sua qualità di perturbatrice per comportamento. Censura inoltre siccome eccessivamente bassa la quota di partecipazione posta a carico del proprietario del terreno.
CO 1, subentrata quale proprietaria del terreno al marito deceduto tre settimane dopo la decisione del dipartimento, non ha invece sollevato contestazioni.
4.4. La responsabilità del deposito degli scarti di lavorazione che hanno inquinato il sito è ascrivibile in primo luogo alla RI 1, che ha conferito in discarica sull'arco di un decennio diverse migliaia di metri cubi di melme acide. Melme che secondo le prescrizioni originarie avrebbero dovuto essere depositate in un'unica fossa profonda al massimo m 3.00, ma che con gli anni sono state scaricate in una seconda fossa ben più profonda, disattendo in misura che non risulta dagli atti la prescrizione di aggiungere ad intervalli regolari calce o materiale calcare desinato a neutralizzare le loro componenti acide.
La ricorrente va incontestabilmente considerata perturbatrice per comportamento. Sussiste infatti un chiaro ed immediato nesso causale tra i suoi atti e le sue omissioni ed il pregiudizio ambientale che ne è derivato. L'inquinamento, rilevato ancor prima che la ricorrente cessasse l'attività di raffinazione di prodotti petroliferi ed accertato in tutta la sua ampiezza nel 2003 a conclusione dell'indagine di dettaglio svolta dal dr. __________, è riconducibile in primo luogo ed in misura preponderante all'attività svolta dalla ditta ricorrente in questo campo. Il danno per l'ambiente è stato direttamente determinato dal suo comportamento commissivo, ovvero dal conferimento in discarica degli scarti di lavorazione. Se ed eventualmente in che misura sia stato aggravato da un suo comportamento colpevolmente omissivo, ovvero dalla mancata addizione di sostanze neutralizzanti (calce), non è di decisivo rilievo dal profilo della determinazione del contributo da lei dato al perfezionamento dell'evento dannoso. Determinante è il fatto che il danno sia stato causato dal comportamento della RI 1. L'eventuale colpa della ricorrente, per non aver compiutamente ossequiato la prescrizione di aggiungere calce, nulla toglie od aggiunge al rapporto di causa ed effetto che sussiste tra il suo comportamento ed il danno riscontrato. Della colpa va tenuto conto in sede di definizione ulteriore della quota di responsabilità (Pierre Tschannen, Grundfragen der Kostenverteilung nach Art. 32d USG, URP 2001, pag. 785, cit.: Tschannen, Grundfragen; Tschannen/Frick, op. cit., pag. 10 ).
Invano tenta la ricorrente di sottrarsi alle sue responsabilità di perturbatrice per comportamento richiamandosi al permesso rilasciatole dall'autorità cantonale nel 1960. La responsabilità per causa, istituita dall'art. 32d LPAmb, non dipende d'altro canto dalla legittimità od illegittimità del comportamento a cui va fatto risalire il danno ambientale oggetto del risanamento. Per prassi, poco conta dunque che la discarica sia stata o meno autorizzata (Tschannen/Frick, op. cit., pag. 17). Questi aspetti vanno considerati in base al principio dell'affidamento nell'ambito dell'ulteriore definizione della quota di responsabilità del perturbatore per comportamento (Romy, op. cit., pag. 617; Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 142 seg.; Tschannen/Frick, op. cit., pag. 17). La discarica, anche se autorizzata, era inoltre comunque soltanto sua. Abilitata a disporne per le sue necessità di smaltimento degli scarti era unicamente la ricorrente. La discarica non era aperta a terzi. Non era pubblica.
Parimenti, non giova alla causa della ricorrente richiamarsi ai cambiamenti di proprietà del pacchetto azionario succedutisi nel corso degli anni. L'identità della società è rimasta immutata, anche se sono cambiati gli scopi.
Nessuna responsabilità può invece essere ascritta allo Stato per la sola circostanza di aver concesso alla RI 1 il permesso a depositare gli scarti provenienti dalla raffineria. Dagli atti non emergono elementi dai quali si possa dedurre che a quel momento lo Stato abbia preso in considerazione l'eventualità di un inquinamento. Non risulta che l'autorizzazione sia stata rilasciata in spregio ad una chiara normativa. Il permesso è stato d'altra parte preceduto dalla richiesta alla RI 1 di fornire concrete indicazioni in particolare su natura e modalità di smaltimento dei residui solidi; dal relativo rapporto prodotto dalla ricorrente è risultato che queste ultime erano adeguate e non avrebbero portato alcuna molestia o danno. Analoghe considerazioni valgono per i primi anni di attività (1960-1967); in questa prima fase risulta in effetti che il Cantone è intervenuto (attraverso il DOS, rispettivamente il Laboratorio cantonale d'igiene) almeno a due riprese nei confronti della ricorrente, imponendole il rispetto delle condizioni dell'autorizzazione (spargimento di calce o materiale calcestre). Di fronte alla constatazione del mancato rispetto della profondità massima prescritta (m 3.00) per la fossa da parte della RI 1 che ha posto l'autorità di fronte al fatto compiuto - discutibile appare soltanto l'aumento da 3.00 a 5.00 m del limite di profondità delle fosse indicato dal Laboratorio cantonale d'igiene, al quale la RI 1 non si è comunque attenuta (cfr. rapporto d'indagine dettagliata del 1° dicembre 2003, pag. 13 seg., da cui risulta che sono state realizzate due fosse, e che la seconda è profonda fino a m 6.00-7.00). Non si trattava tuttavia di una concessione, suscettibile di comportare una responsabilità dello Stato per aver preso in considerazione ed accettato un rischio d'inquinamento. Dagli atti non emergono elementi dai quali si possa affermare che a quel momento l'autorità dovesse temere seriamente che sarebbe subentrato un inquinamento ed abbia omesso di intervenire.
4.5. Riconducibile al comportamento della RI 1 non è soltanto il conferimento in discarica degli scarti che essa stessa aveva prodotto tra il 1960 ed il 1968 - quando ha interrotto una prima volta la sua attività, a seguito dell'ordine di cessazione del municipio - ma anche il deposito dei 500 fusti di melme acide, che la __________ le aveva lasciato sul piazzale della raffineria di __________ prima di fallire. Anche questi quantitativi di scarti industriali sono da considerare di pertinenza della ricorrente. Anzitutto, perché è stata lei a smaltirli nella sua discarica; in secondo luogo, perché vi sono sufficienti indizi per ritenere che la __________ fosse una sua emanazione, rispettivamente che le due ditte fossero strettamente connesse (cfr. lettere 27 marzo 1969 della RI 1 al municipio di __________ e 7 aprile 1979 della RI 1 al DOS, SPAA; istanza di riesame 29 gennaio 1970 inoltrata dalla RI 1 al DOS, SPAA, al fine di rimuovere il divieto di scaricare altre melme). Ai fini del giudizio non occorre comunque stabilire quali fossero esattamente i rapporti tra le due ditte. La circostanza non è di decisivo rilievo. Il comportamento della RI 1, ovvero il fatto che questi fusti sono stati immessi in discarica dalla stessa ricorrente, è sufficiente per addebitarle la responsabilità dell'inquinamento riconducibile a questo ulteriore conferimento in discarica di sostanze nocive.
Anche in questo caso, il benestare accordatole dall'autorità non la libera dalla sua responsabilità di perturbatrice per comportamento.
Il nulla osta concesso dall'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani del DOS chiama piuttosto in causa lo Stato come corresponsabile dell'aggravamento del danno ambientale provocato dall'immissione di questo ulteriore quantitativo di sostanze inquinanti. A quel momento (giugno 1969), in effetti, gli esperti dell'EAWAG avevano già messo chiaramente in evidenza sia il pericolo che la presenza della discarica rappresentava per la falda freatica, sia la necessità di eseguire dei carotaggi (profondi fino a 30 m) per stabilire se l'utilizzazione ma anche la sola presenza della discarica (possibilità o meno di chiudere la deponia coprendola con uno strato di argilla) potesse essere ulteriormente tollerata (cfr. rapporto EAWAG 9 febbraio 1967, pag. 5 seg.; per le modalità di esecuzione dei carotaggi, cfr. pag. 7 seg.). A fronte di questa chiara ed inequivocabile conclusione, il permesso di immettere in discarica altri 500 fusti di melme acide senza aver effettuato alcun sondaggio, può soltanto essere inteso come un'incauta presa in considerazione ed accettazione dell'eventualità di un inquinamento. Permettendo questo ulteriore deposito, lo Stato non ha soltanto tollerato una situazione di pericolo concreto e persistente, ma ha addirittura accettato un suo possibile aggravamento. Non possono portare ad altra conclusione i soli riferimenti (contenuti nella lettera 20 giugno 1969 inviata dall'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani al municipio di __________) ai generici, non meglio specificati sopralluoghi con gli esperti dell'EAWAG (dr. __________) e ad un loro non meglio indicato parere - non risultante né da un rapporto né da un qualsiasi altro documento - secondo cui queste melme, depositate e coperte, non possono più causare danno alcuno e che le materie scaricate seguiranno un naturale processo di consolidamento. Di fronte alla perentorietà della risposta data dal referto del 9 febbraio 1967 della stessa EAWAG non solo al quesito riguardante l'ulteriore utilizzazione ma anche a quello sulla sola possibilità di tollerare la deponia esistente, tale assenso, di cui non v'è alcuna traccia scritta, appare tuttavia contradditorio e come tale inverosimile, specialmente se si considera che il deposito non concerneva melme sfuse che si sarebbero solidificate con il trascorrere del tempo, ma fusti contenenti melme, che avrebbero iniziato il processo di solidificazione soltanto dopo che i fusti si fossero rotti a causa della ruggine. Non si vede in particolare come dei semplici sopralluoghi potessero rendere superflue le perforazioni profonde fino a 30 m per sondare la consistenza e permeabilità del sottosuolo preconizzate dai due esperti dell'EAWAG quale condizione per qualsiasi ulteriore utilizzazione della discarica. Maggiori riscontri oggettivi non scaturiscono neppure dal successivo scritto del 28 luglio 1969 dell'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani al municipio. Anzi, da quest'ultimo scritto risulta piuttosto come l'ente pubblico abbia optato per il procedimento più pratico e rapido per addivenire ad una soluzione radicale dell'intero problema (…); una situazione che, per sua stessa ammissione, sarebbe stata tollerata da lungo tempo e verso la quale troppo tardi si sarebbe tentato di mettere un freno.
Sono dunque date le premesse per ritenere lo Stato corresponsabile del danno ambientale provocato dalla messa in discarica di questi 500 fusti senza tener conto del pericolo d'inquinamento chiaramente evidenziato dal rapporto dell'EAWAG.
4.6. Al comportamento della RI 1 va infine addebitato, almeno in parte, anche il deposito in discarica di prodotti di scarto di ditte terze (__________), effettuato nel mese di giugno del 1972 per un volume complessivo di almeno un migliaio di metri cubi di sostanze conosciute soltanto parzialmente (carburo, oli vegetali, catafos, melme acide).
Le modalità esatte dell'immissione in discarica di queste sostanze non sono note. Il danno supplementare derivatone va comunque almeno in parte ascritto al comportamento della RI 1, che da questo apporto ha tratto vantaggio, sbarazzandosi di ulteriori 60 fusti di melme acide, colmando la fossa 2 ancora aperta e percependo un modico compenso calcolato in base ai quantitativi di sostanze immesse. Anche se si fosse limitata a tollerare il conferimento in discarica di queste sostanze nocive il comportamento assunto dalla ricorrente apparirebbe comunque immediatamente causale per rapporto all'inquinamento che ha reso necessario il risanamento.
La responsabilità per l'inquinamento causato da quest'ultimo apporto di sostanze nocive non è tuttavia attribuibile soltanto alla ricorrente. Corresponsabile dell'apporto di questi rifiuti, va ritenuto - nuovamente - anche lo Stato. Dagli atti traspare in effetti che l'immissione di questi scarti di terzi nella discarica della RI 1 è stata non solo tollerata o autorizzata ma quanto meno propiziata, se non addirittura promossa, dal Cantone stesso, interessato da un lato a trovare una soluzione che permettesse a queste ditte di smaltirli e dall'altro a far sì che la fossa 2, ancora aperta con una capacità residua di ca. 2'000 mc, venisse chiusa definitivamente.
Il comportamento dei funzionari del Cantone che, pur sapendo dei problemi della discarica, hanno favorito questa operazione facendo nuovamente astrazione delle risultanze del referto dell'EAWAG del 9 febbraio 1967 e senza procedere ai carotaggi nel sottosuolo né a interpellare gli esperti dell'EAWAG, ha sicuramente contribuito ad aumentare il volume delle sostanze nocive, che hanno dovuto essere rimosse per risanare il sito inquinato. Il loro operato presenta connotazioni tali da farlo apparire direttamente ed immediatamente causale per l'inquinamento che ne è derivato. La sua corresponsabilità è in questo caso ancor più immediata se si considera che deriva non solo da un comportamento omissivo riprovevole, ma attivo. La corresponsabilità è infatti data già solo perché è assimilabile a quella di un ente pubblico che collabora con il titolare di una discarica privata, affidandogli compiti di smaltimento (Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 150 ad 9b). Per gli stessi motivi di cui si è detto poc'anzi (autorizzazione al deposito dei 500 fusti), la sua responsabilità sarebbe comunque da ammettere anche nel caso in cui si fosse limitato ad autorizzare l'ulteriore quantitativo di rifiuti in discussione. Va invece escluso un concorso di responsabilità delle ditte che hanno apportato gli ultimi quantitativi di sostanze inquinanti. La causa diretta ed immediata di quest'ultima fase dell'inquinamento è infatti da ricondurre, in primo luogo ed in misura preponderante, allo Stato, che con il comportamento dei suoi funzionari ha favorito - attivamente come promotore e non solo come istanza di autorizzazione - questa improvvida modalità di smaltimento, rispettivamente, in subordine, alla RI 1, che in qualità di detentrice della discarica le ha accettate dietro compenso. Il rapporto di causalità tra il comportamento di queste ditte e l'inquinamento non presenta invece sufficienti caratteristiche di immediatezza (sul tema della responsabilità del produttore di rifiuti, cfr. Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 133 segg. ad 5c).
5.2. Con la decisione 29 gennaio 2007, qui in discussione, il Dipartimento del territorio, oltre ad approvare il progetto, ha addebitato le spese d'indagine, di progettazione e di risanamento a __________, proprietario del terreno inquinato, considerato perturbatore per situazione, nella misura del 5%. La moglie CO 1, subentrata come proprietaria del fondo al marito deceduto in corso di causa, non ha contestato l'addebito in quanto tale. L'ha invece contestato, limitatamente alla misura, la ricorrente RI 1, ritenendolo eccessivamente basso.
Al riguardo, va rilevato che la decisione dipartimentale censurata si limita a fissare la quota di responsabilità per l'inquinamento da addebitare a __________, proprietario del fondo a quel momento, in quanto avente diritto di disporre dell'oggetto dell'intervento di risanamento. Non definisce ancora la tassa amministrativa da questi dovuta a titolo di partecipazione ai costi effettivi del risanamento del sito inquinato, che lo Stato è stato costretto ad anticipare per motivi d'urgenza. Nella misura in cui va riferito al risanamento vero e proprio, il debito, a quel momento, non esisteva ancora, poiché l'intervento non era nemmeno stato avviato.
Ai fini del presente giudizio basta comunque rilevare che la quota di partecipazione ai costi del risanamento che può essere addebitata a chi è subentrato, come proprietario del fondo, a __________ rispettivamente alla sua vedova, anch'essa nel frattempo deceduta, dovrà comunque essere ridefinita sulla base della sua specifica situazione personale.
In quell'ambito, il Dipartimento del territorio stabilirà anche, sulla base del diritto in vigore prima del 1° novembre 2006 (cfr. sopra consid. 3.3) in che misura le spese d'indagine tecnica, anticipate dal defunto proprietario del terreno, e quelle di indagine di dettaglio e di progettazione del risanamento, anticipate dallo Stato, dovranno essere addebitate alla ricorrente ed allo Stato stesso, corresponsabili dell'inquinamento quali perturbatori per comportamento.
La portata delle decisioni anticipate sulla suddivisione astratta delle quote di responsabilità è relativa. Nell'ambito dell'intervento di risanamento possono infatti emergere nuovi elementi che giustificano una diversa ripartizione dei costi. Va quindi sempre tenuto presente che la suddivisione definitiva può modificare la chiave di riparto prestabilita in modo astratto (Lilian Christen, Kostenverteilung gemäss Art. 32d USG - ausgewählte Aspekte aus der Praxis, URP 2011, pag. 604 seg.).
6.2. Nel caso concreto, il Dipartimento del territorio ha ritenuto che la responsabilità dell'inquinamento fosse da addebitare alla RI 1 nella misura del 95%. La differenza (5%) è invece stata posta a carico dell'allora proprietario del terreno.
6.2.1. La quota di causalità ritenuta a carico della ricorrente non può essere confermata.
Anzitutto, come illustrato nei precedenti considerandi, perché non tiene conto della responsabilità concorrente dello Stato, intervenuto come perturbatore per comportamento ad aggravare l'inquinamento, dapprima (1969) tollerando ed autorizzando il conferimento in discarica dei 500 fusti di melme abbandonati dalla __________ ed in seguito (1972) promuovendo l'ulteriore immissione delle sostanze nocive provenienti dalle ditte terze di cui si è detto sopra, benché sapesse sin dal 1968 che la discarica costituisse un serio pericolo d'inquinamento per la falda freatica. Considerato il volume (1'500-2'000 mc) di questi rifiuti per rapporto al volume complessivo (6'000-9'000 mc) delle sostanze inquinanti rinvenute e tenuto altresì conto della parziale responsabilità della RI 1 per averle accettate e per aver essa stessa immesso ulteriori 60 fusti di melme acide, una riduzione proporzionale all'apporto (15%) della quota di responsabilità ascrivibile alla ricorrente appare indispensabile.
In secondo luogo, perché - accertata la quota di responsabilità oggettivamente imputabile alla ricorrente in base alla materialità dei fatti costitutivi dell'inquinamento - il dipartimento ha omesso di esaminare se tale conclusione fosse conforme al principio di equità (Billigkeit), verificando in particolare l'esigibilità economica (wirtschaftliche Zumutbarkeit) dell'addebito in modo da escludere che rappresenti un aggravio eccessivo e quindi lesivo del principio di proporzionalità (Tschannen, Kommentar, ad art. 32d LPAmb, n. 23 con riferimento a STF del 12 febbraio 1986 in: ZBl 1987, 301 consid. 3; DTF 114 Ib 44 consid. 3; STF del 7 ottobre 1981 in: ZBl 1982, 541 consid. 5; Tschannen, Grundfragen, pag. 787; Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 128). Aspetti, questi, che nel caso concreto, considerata l'entità dei costi di risanamento preventivati (6-10 mio), andavano in ogni caso affrontati ed approfonditi, non potendosi semplicemente affermare che il principio di equità è rispettato perché il capitale sociale della RI 1 ammonta a fr. 3'000'000.-.
6.2.2. Contrariamente a quanto assume la RI 1, la quota di responsabilità (5%) posta a carico del defunto __________ in quanto perturbatore per situazione non risulta comunque eccessivamente bassa. Essa appare congruamente ragguagliata alla sua condizione di semplice proprietario del fondo, acquistato dalla stessa RI 1 con il pesante fardello, che lo gravava. La misura ritenuta tiene debitamente conto della particolare situazione dell'allora proprietario del sito inquinato, che è stato chiamato a contribuire alle spese del risanamento per il solo fatto di detenere il potere di disposizione del fondo, pur non avendo contribuito alla sua contaminazione. Il proprietario non trae e verosimilmente non trarrà nemmeno in futuro un particolare vantaggio dal risanamento del sito inquinato. Secondo il vigente piano regolatore, l'area in questione non è interessata dal perimetro che definisce la discarica per materiali inerti. Dal profilo ambientale il sito in questione resta inoltre iscritto nel catasto cantonale dei siti inquinati quale sito inquinato che deve essere sorvegliato (cfr. scritto 23 novembre 2010 del Dipartimento del territorio, pag. 2).
La misura ritenuta dal Dipartimento del territorio non risulta in definitiva viziata da un esercizio abusivo del margine d'apprezzamento che l'art. 32d LPAmb riserva all'autorità decidente. Può dunque servire quale riferimento per definire la quota di partecipazione che il dipartimento dovrà ancora stabilire a carico di chi è subentrato a CO 1 quale proprietario del fondo per rapporto alla sua specifica situazione personale.
7.2. Nel caso concreto, non vi sono motivi per scostarsi dalla dottrina e dalla giurisprudenza che negano l'esistenza di un termine di prescrizione assoluta. L'obbligo di rimuovere le situazioni di pericolo per i beni di polizia non può invero soggiacere a termini di prescrizione. Lo esclude l'interesse pubblico sotteso. Ma se tale obbligo è imprescrittibile, anche il credito derivante dall'esecuzione sostitutiva non può essere soggetto a prescrizione. Una diversa conclusione renderebbe in effetti inefficace l'obbligo primario.
Va dunque respinta l'eccezione di prescrizione - assoluta - sollevata dall'insorgente con riferimento alle pretese di risarcimento dei costi anticipati dallo Stato per il risanamento del sito inquinato. Ferme queste premesse, neppure il termine di prescrizione relativa per i costi relativi al risanamento ultimato nel 2010 risulta disatteso.
Analoga conclusione vale per i costi d'indagine di dettaglio (costo preventivato: fr. 149'577.-) e di progetto di risanamento (spesa preventivata: fr. 80'918.-) di cui alle risoluzioni 26 novembre 2002 rispettivamente 1° giugno 2004 del Consiglio di Stato. Nella misura in cui avesse iniziato a decorrere, la prescrizione per questi ultimi crediti sarebbe comunque stata interrotta nel termine di cinque anni sia dalla decisione del Dipartimento del territorio del 29 gennaio 2007, sia da quella governativa dell'8 aprile 2008 - qui impugnata - che l'ha confermata.
8.Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e la risoluzione 29 gennaio 2007 del Dipartimento del territorio (n. 2201) nella misura in cui fissa in modo vincolante le parti di responsabilità e la partecipazione alle spese a carico della RI 1 e del defunto __________, imponendo nel contempo alla RI 1 il versamento di fr. 1'228'403.- a titolo di anticipo rispettivamente di rimborso spese (dispositivo n. 3, decisione di riparto spese). Resta salvo l'effetto interruttivo della prescrizione relativa esplicato dalle due decisioni annullate (cfr. supra, consid. 7.2).
Gli atti sono rinviati al Dipartimento del territorio affinché stabilisca in base ai considerandi del presente giudizio ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi di progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento, rispettivamente a chi è subentrato a CO 1 quale proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione.
9.La tassa di giustizia (art. 28 LPamm), posta a carico della ricorrente proporzionalmente al grado di soccombenza, è compensata con l'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm) dovuta dallo Stato alla RI 1 nella misura in cui è risultata vincente. Ai successori di CO 1 non vengono assegnate ripetibili in quanto ha rinunciato a formulare conclusioni.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 8 aprile 2008 (n. 1846) del Consiglio di Stato e il dispositivo n. 3 (decisione di riparto spese) della risoluzione 29 gennaio 2007 del Dipartimento del territorio (n. 2201) sono annullati, come al consid. 8;
1.2. gli atti sono rinviati al Dipartimento del territorio affinché stabilisca in base ai considerandi del presente giudizio ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi di progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento, rispettivamente a chi è subentrato a CO 1 quale proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione.
La tassa di giustizia posta a carico della ricorrente è compensata con le ripetibili dovute dallo Stato alla RI 1.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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