AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2011.24
Data decisione, Autorità: 21.05.2012, TRAM
Titolo: Zona di pianificazione cantonale a protezione della pianificazione del Pian Scairolo: proroga di altri 2 anni del termine di scadenza
Incarto n. 90.2011.24
Lugano 21 maggio 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 aprile 2011 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 patrocina PR 1
contro
la risoluzione 19 gennaio 2011 (n. 438), con cui il Consiglio di Stato ha prorogato il termine di validità della zona di pianificazione cantonale riguardante i comuni di Collina d'Oro, Grancia e Lugano (comparto del Pian Scairolo);
viste le risposte:
12 maggio 2011 del municipio di Grancia;
13 maggio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il comparto del Pian Scairolo comprende i territori giurisdizionali dei comuni di Collina d'Oro, Grancia e Lugano ed è riservato dai rispettivi piani regolatori principalmente all'insediamento delle attività a carattere artigianale, commerciale, industriale ed amministrativo. Il comparto ha conosciuto in questi ultimi decenni uno sviluppo rapido e disordinato di queste tipologie insediative, al punto tale da evidenziare una serie di problematiche, che hanno determinato anche effetti pregiudizievoli agli insediamenti eminentemente residenziali situati lungo le dorsali sui due lati della pianura. In particolare, il forte richiamo di pubblico esercitato da parte dei grandi centri commerciali ha originato notevoli inconvenienti alla viabilità, con un flusso di traffico veicolare eccedente le capacità di smaltimento delle infrastrutture stradali esistenti. L'incremento costante e progressivo del traffico ha di conseguenza contribuito al deterioramento delle condizioni ambientali per quanto riguarda la qualità dell'aria e l'inquinamento fonico. Infine, la scarsa qualità urbanistica, frutto della frammentazione e dell'eterogenuità degli edifici e dei relativi spazi funzionali, ha portato a pronosticare un progressivo calo dell'attrattività del comparto stesso. La somma di questi fattori, scarsa accessibilità, carico ambientale e degrado urbanistico, ha inciso di riflesso negativamente sulla qualità di vita degli abitanti che risiedono nelle fasce residenziali pedemontane, entro cui si inserisce il Pian Scairolo, oltre che degli stessi utenti delle zone lavorative. Ferma la premessa che il comparto doveva comunque conservare nel suo complesso il ruolo strategico di quartiere per le funzioni lavorative miste e ritenuta la sua valenza di livello regionale, con risoluzione 21 febbraio 2006 (n. 842), il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione a salvaguardia di una pianificazione intercomunale per l'insieme del Pian Scairolo. Tale pianificazione si prefiggeva l'obiettivo di riqualifica delle componenti residenziali, da una parte, e l'identificazione delle modalità di ordinamento territoriale-urbanistico più confacenti per lo sviluppo di un comparto lavorativo-commerciale al servizio di tutto l'agglomerato, salvaguardando e valorizzando le funzioni residenziali sensibili, già fortemente penalizzate, dall'altra parte. Tutto ciò coniugato con la finalità di migliorare, per quanto possibile, il quadro ambientale complessivo. Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1: 5'000, gennaio 2006), della durata di 5 anni, è stato dunque vietato ogni intervento che potesse rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura. In particolare, non è stato ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure che potessero generare un forte aggravio sulla viabilità e sul carico ambientale, così come lo sviluppo di quelli esistenti. Nel contempo, non sono stati ammessi insediamenti che potessero compromettere soluzioni di riassetto territoriale e di integrazione tra le funzioni produttive e quelle abitative del piano. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la scheda descrittiva ha assoggettato le istanze edilizie ad una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è stato fissato in 100 movimenti veicolari giornalieri. In ogni caso, non sarebbero state rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai sensi dell'art. 71a LALPT, mentre per le domande di costruzione conformi alle condizioni menzionate sarebbero state invece rilasciate licenze solo dopo la messa in esercizio della sistemazione dello svincolo autostradale di Lugano-sud (cfr. scheda descrittiva, cifra 3, pag. 6).
B. La zona di pianificazione concernente il comprensorio territoriale del comune di Grancia ha incluso, in località Prefosso, il mapp. 249, all'epoca di proprietà di __________ __________. Questo fondo presenta una superficie di 4'528 mq, di natura prativa e completamente sgombra da edificazioni. Esso è stato assegnato dal piano regolatore vigente alla zona per attività lavorativa estensiva AL-e, soggetta ad un vincolo di perizia fonica.
C. Con ricorso 18 aprile 2006 __________ __________ è insorto innanzi al Tribunale della pianificazione del territorio avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo, in via principale, l'annullamento della zona di pianificazione e, in via subordinata, l'estromissione del mapp. 249, dal perimetro della stessa. Con giudizio 9 gennaio 2007 (inc. 90.2006.17), cresciuto in giudicato, il Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), ha respinto l'impugnativa della comunione ereditaria, composta da RI 1, RI 2, RI 4, RI 3 e RI 5, subentrata, quale ricorrente, a __________ __________, deceduto nelle more della procedura. Il Tribunale ha ritenuto che la contestata misura non violava la garanzia della proprietà. Essa era innanzitutto sostenuta da un evidente interesse pubblico, in quanto l'intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento vigente era manifesta. Il Tribunale ha difatti appurato che i comuni, nel cui territorio giurisdizionale era ricompreso il comparto del Pian Scairolo (all'epoca Barbengo, aggregatosi poi con Lugano, Collina d'Oro, Grancia e Lugano), avevano concluso una convenzione, sulla cui base era stata costituita la Commissione per la pianificazione intercomunale del Pian Scairolo (CIPPS), tramite cui avevano già dato formalmente avvio ad un processo pianificatorio (allestimento di un rapporto con cui era stato elaborato un concetto base di riqualifica di quell'area), articolato in più fasi, che doveva sfociare in una pianificazione intercomunale, relativamente all'area del piano dedicata alle attività lavorative, e nell'adeguamento dei rispettivi piani regolatori, per quanto concerneva le fasce residenziali di contorno. In concomitanza, il Cantone aveva avviato importanti interventi infrastrutturali (attuazione del piano di pronto intervento del Pian Scairolo, PPI). Peraltro, l'obiettivo di un riequilibrio della situazione urbanistica, sia dal profilo formale, che da quello funzionale, tra le attività produttive e commerciali e gli insediamenti residenziali, nonché al conseguimento di un miglioramento delle condizioni ambientali, si desumeva già dagli indirizzi fissati a suo tempo nella scheda di piano direttore 11.3 del 1990, relativa al comprensorio del Pian Scairolo, a cui i comuni interessati avrebbero comunque dovuto dare seguito, adeguando i loro strumenti pianificatori. Scheda di piano direttore, questa, che era stata poi superata dall'allestimento del piano dei trasporti del Luganese (PTL), di più ampio respiro e portata, in cui il Pian Scairolo, ritenuto quale elemento costitutivo (quartiere) dell'agglomerato, era oggetto di specifici indirizzi pianificatori, come la regolamentazione della crescita dei centri commerciali, la pianificazione coordinata dell'intera area, la riqualificazione urbanistica delle aree artigianali/commerciali e residenziali e il potenziamento dell'assetto viario. Il livello di degrado toccato dal Pian Scairolo dal profilo formale, funzionale e ambientale era così evidente, che non poteva far dubbio la necessità di interventi di riqualifica, di cui la modifica dell'ordinamento vigente rappresentava uno degli strumenti imprescindibili. Tale esigenza trovava difatti riscontro negli obiettivi della zona di pianificazione in parola che, in quanto tali, concretizzavano nel loro complesso un indirizzo pianificatorio adeguato e sufficiente. Accertato quindi l'interesse pubblico alla modifica della pianificazione in oggetto, risultava pure assodato quello all'utilizzo transitorio dello strumento della zona di pianificazione, che permetteva di evitare un ulteriore aggravio delle condizioni di degrado e di salvaguardare il margine di manovra per la pianificazione in fieri. Ora, l'intervento allo studio, proprio perché riguardava, come nel caso del terreno dei ricorrenti, comprensori edificabili, imponeva di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che avrebbero potuto seriamente comprometterla. Il Tribunale ha in seguito considerato che il principio della proporzionalità non era stato violato. In primo luogo, esso ha ritenuto corretto il perimetro della contestata zona di pianificazione, che includeva, al pari del fondo dei ricorrenti, tutte destinate agli insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati. In secondo luogo, la Corte ha considerato il provvedimento all'esame idoneo e necessario al raggiungimento dello scopo previsto. La zona di pianificazione risultava infine proporzionata al sacrificio imposto agli insorgenti.
D. Allo scopo di porre rimedio in modo coordinato ai problemi che affliggono i comparti ospitanti centri commerciali, il Consiglio di Stato, nell'ambito della revisione generale del piano direttore, ha adottato il 20 maggio 2009 (FU 63/2009, pag. 5841 segg.) la scheda di coordinamento R8, relativa ai grandi generatori di traffico
E. Considerato che l'allestimento e l'adozione della pianificazione intercomunale per il comparto del Pian Scairolo non sarebbe potuta avvenire entro la data di scadenza della zona di pianificazione e che si rendeva necessario garantire ulteriormente la salvaguardia degli obiettivi pianificatori perseguiti con la misura, con risoluzione 19 gennaio 2011 (n. 438), il Consiglio di Stato ha prorogato il termine di validità della zona di pianificazione di ulteriori due anni, fino al 27 marzo 2013. Il perimetro e le disposizioni regolanti i suoi effetti sono restati invariati.
F.Con ricorso 13 aprile 2011, RI 1, RI 2, RI 4, RI 3 e RI 5 si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la menzionata decisione, chiedendone l'annullamento nella misura in cui riguarda il mapp. 192 (recte: mapp. 249). A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti si limitano a censurare la violazione del principio della proporzionalità, ritenuto che la proroga, decisa per tutta la zona oggetto del comprensorio di pianificazione, non terrebbe conto della specifica ubicazione di quei terreni, come quello degli insorgenti, di fatto non oggetto di alcuna nuova misura pianificatoria rispetto alla attuale loro destinazione. In particolare, essi fanno notare che gli studi pianificatori sin qui esperiti, ossia il Masterplan allestito dopo il concorso internazionale di urbanistica, così come lo stesso progetto primo classificato, escluderebbero infatti che il mapp. 192 (recte: mapp. 249) debba far oggetto di una qualche misura pianificatoria diversa da quella di cui beneficia attualmente in virtù del piano regolatore di Grancia. Di conseguenza, il mantenimento della zona di pianificazione su tale fondo verrebbe ad avere uno scopo diverso da quello originario per cui la zona di pianificazione è stata istituita.
G. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio di Grancia, che si associa alle osservazioni della Divisione, postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
Considerato, in diritto
1.2. L'impugnativa può essere decisa sulla base degli atti pianificatori richiamati, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.
1.3. La Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107 Lst). L'esame del provvedimento impugnato avviene dunque in base alla LALPT; comunque l'applicazione della nuova legge - che per quanto riguarda i temi inerenti al caso concreto non introduce modifiche sostanziali - non condurrebbe a una soluzione diversa.
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.4.1. Nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha giustificato la proroga di due anni del termine di validità della zona di pianificazione, adducendo che l'adozione della pianificazione intercomunale per il comparto del Pian Scairolo non sarebbe potuta avvenire entro la data di scadenza del provvedimento e che, pertanto, si rendeva necessario garantire ulteriormente, nei termini consentiti dalla legge, la salvaguardia degli obiettivi pianificatori perseguiti con la misura in parola. Ciò, malgrado il notevole lavoro sino ad allora svolto dai comuni interessati e dal Dipartimento del territorio, ossia: definizione di una strategia comune, allestimento nel 2008 di un concorso internazionale di urbanistica, allestimento nel 2009 di un Masterplan quale punto di riferimento per avviare la richiesta di crediti per la procedura pianificatoria per un piano regolatore intercomunale, messaggi municipali nel 2010 con richiesta per lo stanziamento dei crediti atti alla modifica dei piani regolatori e, infine, stanziamento dei crediti da parte dei consigli comunali di Collina d'Oro e Grancia per l'elaborazione del piano regolatore intercomunale (cfr. risoluzione impugnata, pag. 1).
4.2. Come rilevato in narrativa (cfr. consid. C), questo Tribunale ha già avuto modo di esprimersi in merito alla zona di pianificazione in relazione al fondo dei ricorrenti (cfr. STA 90.2006.17 del 9 gennaio 2007), che è stata ritenuta sorretta da una sufficiente base legale, giustificata sotto il profilo dell'interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Ora, gli insorgenti non contestano l'interesse pubblico della misura all'esame, comunque dato (a tale proposito si rinvia al precedente consid. C, rispettivamente al consid. 4 del giudicato 9 gennaio 2007, tutt'ora attuale e pertinente), ritenuto che i passi fino ad oggi intrapresi dalle varie autorità dimostrano e confermano una seria intenzione pianificatoria a mutare l'ordinamento territoriale. Né censurano i motivi per i quali il Consiglio di Stato ha prorogato il termine di scadenza della zona di pianificazione, in ogni caso fondati, considerato che le autorità non sono rimaste nel frattempo inattive (cfr. supra, consid. 4.1) e che la progettazione pianificatoria di un comparto di tale importanza, come il Pian Scairolo, interessato da problematiche di notevole complessità, e l'adeguamento dei piani regolatori dei comuni necessitano di regola di tempi lunghi. Essi ritengono semplicemente violato il principio della proporzionalità, in quanto il processo pianificatorio in fieri (Masterplan ed esito del concorso internazionale di urbanistica), a loro dire, non considera il mapp. 249. Di conseguenza, la contestata misura, per quanto concerne il loro fondo, sarebbe inutile. A torto.
4.3. L'obiettivo che la zona di pianificazione intende salvaguardare è la riqualifica delle componenti residenziali, da una parte, e l'identificazione delle modalità di ordinamento territoriale urbanistico più confacenti per lo sviluppo di un comparto lavorativo-commerciale al servizio di tutto l'agglomerato, che nel contempo non comprometta le funzioni residenziali più sensibili, già fortemente penalizzate, dall'altra parte (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione, cifra 2, pag. 4). Ciò dovrà sfociare, di principio, in una pianificazione intercomunale, relativamente all'area del piano dedicata alle attività lavorative, e nell'adeguamento dei rispettivi piani regolatori, per quanto concerne le fasce residenziali di contorno. Ora, per realizzare in modo coerente gli obiettivi di riqualifica urbanistica, viaria e ambientale, il perimetro dell'avversata zona di pianificazione non poteva che includere almeno tutte le aree destinate agli insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati, compreso quindi il fondo dei ricorrenti, inserito in zona per attività lavorativa estensiva AL-e del piano regolatore di Grancia. Il comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea dal profilo sia territoriale, che funzionale, di cui il mapp. 249, seppur situato in posizione marginale, oltre il tracciato dell'autostrada A2, fa comunque parte integrante ed è, al pari delle zone lavorative degli altri comuni, direttamente o, quantomeno, indirettamente interessato dalle problematiche che investono l'intero Pian Scairolo. Proprio perché non ancora edificato e in prossimità delle aree residenziali di Grancia, esso contribuisce senz'altro ad incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata pianificazione intercomunale, rispettivamente della pianificazione comunale, che dovrà essere adeguata. Ciò detto, la pianificazione è a tutt'oggi ancora in fieri e l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, non è quindi possibile sapere come e in quale misura toccherà il mapp. 249, rispettivamente il comparto in cui esso è inserito. Irrilevante, a tale proposito, il riferimento al Masterplan e all'esito del concorso internazionale urbanistico, che costituiscono semplicemente dei tasselli preliminari del processo pianificatorio in atto e riguardano di principio il comparto che sarà oggetto della pianificazione intercomunale. Va ricordato, a tale proposito, che il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire l'iter pianificatorio, escludendo intoppi di sorta. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare eccedere queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
4.4. Sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. La misura prevista, come in parte già evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto di un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la pianificazione di una porzione importante del comprensorio dell'agglomerato del Luganese e difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Va tuttavia ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto, come l'inoltro di una domanda di costruzione, potrà essere valutato dall'autorità competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre di un vincolo i cui effetti sono limitati nel tempo e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Poste queste premesse, il sacrificio imposto ai proprietari toccati dalla misura pianificatoria appare proporzionato all'interresse pubblico perseguito. La decisione impugnata non viola pertanto il principio della proporzionalità.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'000.- (mille).
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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