AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2010.332
Data decisione, Autorità: 23.05.2012, TRAM
Titolo: Conferma di una zona di pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico
Incarto n. 90.2010.332
Lugano 23 maggio 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 dicembre 2010 di
RI 1 RI 2 patrocinate da: PR 1
contro
la decisione 2 novembre 2010 (n. 2603), con la quale il municipio del comune di Agno ha istituito una zona di pianificazione concernente i grandi generatori di traffico;
viste le risposte:
21 marzo 2011 del municipio di Agno;
21 marzo 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le osservazioni allo scritto con allegati 30 marzo 2011 del municipio di Agno:
14 novembre 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
4 gennaio 2012 di RI 1 e RI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel territorio giurisdizionale del comune di Agno, il comprensorio Monda-Bollette, che si sviluppa su una vasta area a nord e sud del tracciato di via Lugano, delimitato ad ovest dal corso del fiume Vedeggio e ad est dall'infrastruttura dell'aeroporto, è riservato dal piano regolatore principalmente all'insediamento delle attività a carattere commerciale, di servizio e alberghiero, nonché alla funzione residenziale. Questo comparto, la cui centralità territoriale lo qualifica come complemento ovest all'area urbana di Lugano, ha conosciuto in questi ultimi decenni in particolare un marcato consolidamento della funzione commerciale, con l'insediamento e l'ampliamento di alcuni centri d'acquisto-vendita di notevole rilevanza, segnatamente di quelli di __________, __________ e __________. Il forte richiamo e l'attrattiva esercitata su questi grandi generatori di traffico, fra cui si deve annoverare anche l'aeroporto, e sui commerci di minore superficie di vendita, in forte aumento nel comprensorio, ha evidenziato, come in altri luoghi del Canton Ticino, i rischi che maggiormente affliggono questi comparti commerciali in termini di funzionalità, di protezione ambientale e di qualità urbanistica. Tant'è che allo scopo di porre rimedio a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla scorta delle competenze acquisite in materia di insediamenti commerciali in questi ultimi vent'anni, il Cantone, nell'ambito della revisione generale del piano direttore, ha messo a punto la scheda di coordinamento R8, relativa ai grandi generatori di traffico - GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8 aree potenzialmente in grado di accogliere nuovi centri commerciali di una certa dimensione, tra cui figura il cosiddetto comparto di studio del Vedeggio, di categoria risultato intermedio, interessante i comuni di Agno, Bioggio e Manno. A questi tre comuni è demandato il compito di individuare le aree strategiche ed idonee per insediare i GGT e di definire di conseguenza i limiti di contenibilità ammissibili in funzione di adeguati criteri funzionali (viari), ambientali e urbanistici. Parallelamente, questi comuni hanno difatti dato avvio ad uno studio per l'elaborazione di un "concetto di sviluppo territoriale Nuovo Polo del Vedeggio" (cfr. Il futuro del piano del Vedeggio: concetto di sviluppo territoriale, rapporto intermedio per la consultazione, aprile 2008/aggiornamento febbraio 2009), attraverso cui sono state identificate tre aree, suscettibili di essere approfondite nell'ambito e nell'ottica della suddetta scheda di piano direttore: l'area di Cairello-Suglio, all'altezza dell'uscita dell'autostrada A2 a Lugano nord, ubicata nel comune di Manno, l'area di Cavezzolo, in corrispondenza del nodo intermodale, sita nel comune di Bioggio e, per quanto qui interessa, l'area Monda-Bollette del comune di Agno. Considerati quindi lo studio in atto, le preoccupazioni circa l'insediamento di nuovi centri commerciali, espresse dal consiglio comunale di Agno, attraverso la risoluzione 31 maggio 2010, e della popolazione, tramite la petizione del 1° settembre 2010, e la necessità di prevenire e risolvere i problemi ad essi già oggi afferenti (in particolare quelli riguardanti la viabilità locale e regionale), con decisione 2 novembre 2010 il municipio di Agno ha adottato una zona di pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico a salvaguardia di una pianificazione per l'insieme del comparto Monda-Bollette. Tale pianificazione si prefigge l'obiettivo di mettere a punto un ordinamento territoriale-urbanistico complessivo più confacente per lo sviluppo sostenibile dal profilo viario ed ambientale di questo comparto importante per la regione. Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:5'000, ottobre 2010), della durata di 5 anni, che ricomprende la zona commerciale-servizi CO-SE, la zona commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, la zona residenziale semi-intensiva R4 e la zona residenziale intensiva R6, è vietato dunque ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura. In particolare, non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento di quelli esistenti. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è fissato in 200 movimenti veicolari giornalieri per le attività commerciali di vendita e in 100 movimenti giornalieri per le attività logistiche. Non saranno in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai sensi dell'art. 71a della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 LALPT, RL 7.1.1.1; cfr. scheda descrittiva, cifra 10, pag. 15).
B. La zona di pianificazione in parola ha incluso, in località Molinazzo, i mapp. 724 e 725, entrambi appartenenti in comproprietà a RI 1 e a RI 2. Il mapp. 724 presenta una superficie prativa di 3'824 mq, mentre il contiguo mapp. 725, anch'esso prativo, forma un'area di 1'514 mq. Questi fondi sono inclusi dal vigente piano regolatore in zona residenziale semi-intensiva R4, retto dall'art. 39 norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
C. Con ricorso 15 dicembre 2010, RI 1 e RI 2 insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione municipale, chiedendo, in via principale, l'annullamento della zona di pianificazione nella misura in cui si estende alla zona R4, rispettivamente ai mapp. 724 e 725. In via subordinata, esse domandano che gli atti siano ritornati al comune, affinché ridefinisca il perimetro della zona di pianificazione, escludendo la zona R4, rispettivamente i mapp. 724 e 725. A sostegno della loro impugnativa, le ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della proprietà, in special modo in riferimento al principio della proporzionalità. Innanzitutto, esse segnalano di aver inoltrato una domanda di costruzione per l'edificazione di due immobili residenziali che, a loro dire, non dovrebbero ostacolare gli intendimenti salvaguardati dalla zona di pianificazione. In questo senso, il loro ricorso sarebbe di natura cautelativa. In secondo luogo, le insorgenti sostengono che il provvedimento impugnato, nella misura in cui comprende la zona R4, sarebbe inutile, in quanto, da un lato, la destinazione abitativa del comparto sarebbe sufficiente a salvaguardarlo da inopportuni insediamenti commerciali e, dall'altro lato, tale settore sarebbe interamente edificato, fatti salvi i loro terreni, con edifici residenziali, che ben difficilmente potrebbero essere riconvertiti. Di conseguenza, sarebbe pertanto escluso, viste le finalità e lo stato di fatto della zona R4, che vi si possano insediare dei GGT. Qualora fosse ritenuto che l'estensione della misura contestata alla zona R4 si imporrebbe per la presenza in quel comparto del negozio __________ al mapp. 1572, le ricorrenti sostengono che basterebbe limitare il perimetro della zona di pianificazione a quel fondo e a quelli adiacenti, secondo la planimetria che esse allegano all'impugnativa. Infine, a loro dire, i mapp. 724 e 725 non si troverebbero in un'area territorialmente, morfologicamente e funzionalmente connessa con le zone CO-SEA e CO-SE, preposte invece dal piano regolatore all'insediamento di GGT e, per questo motivo, vero oggetto d'interesse della zona di pianificazione.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
E. Con scritto 4 gennaio 2012 le ricorrenti hanno comunicato al Tribunale di aver ottenuto dal municipio il rilascio della licenza edilizia per la costruzione di nuovi stabili residenziali e uffici ai loro mapp. 724 e 725. Questo fatto proverebbe, a loro dire, che la zona di pianificazione, per quanto le concerne, sarebbe a maggior ragione inutile e violerebbe così il principio della proporzionalità.
Considerato, in diritto
1.2. L'impugnativa può essere decisa sulla base degli atti pianificatori richiamati, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.
1.3. La Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107 Lst). L'esame del provvedimento impugnato avviene dunque in base alla LALPT; comunque l'applicazione della nuova legge - che per quanto riguarda i temi inerenti al caso concreto non introduce modifiche sostanziali - non condurrebbe a una soluzione diversa.
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare una zona di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. L'operato del municipio di Agno è senz'altro sorretto da una valida base legale.
2.4. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
3.2. Accertato l'interesse pubblico alla modifica della pianificazione comunale in oggetto e all'utilizzo transitorio dello strumento della zona di pianificazione, resta da esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il provvedimento impugnato risulta ragionevole, idoneo e necessario; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità.
A tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell'avversata zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli insediamenti commerciali del piano regolatore (zone CO-SE e CO-SEA). Inoltre, occorreva rettamente integrare le aree connesse territorialmente con il predetto comparto (zone R4 e R6), in cui già attualmente sussistono centri commerciali (cfr. centro __________, situato in zona R4) e/o si manifestano ricadute sulla viabilità e con cui hanno un'interessenza urbanistica (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione 11 ottobre 2010, punto 8, delimitazione del comprensorio, pag. 10 in fine). Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, il comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea dal profilo sia territoriale, che funzionale (cfr. via Peschiera, via Molinazzo e via Chiodenda che, oltre ad urbanizzare la zona R4, sono funzionali anche per la zona CO-SE) di cui i fondi delle insorgenti fanno parte integrante ed sono direttamente interessati dalle problematiche che investono l'intero comprensorio di riferimento. Il fatto che molti fondi, ma non tutti, siano già edificati non svuota il provvedimento della sua efficacia: gli effetti della misura, infatti, non sono circoscritti ai soli fondi edificati, ma si estendono a tutti i mappali. Anche i fondi già costruiti, infatti, possono essere oggetto di interventi rilevanti sotto il profilo del diritto edilizio e la scheda stessa lo sottolinea: il provvedimento non si limita infatti a escludere le nuove costruzioni, ma vieta anche altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento di quelli esistenti (cfr. scheda descrittiva, 11 ottobre 2010, punto 10, pag. 15).
Ciò detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. La misura prevista, come in parte già evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto di un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, con apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni, e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la definizione dell'assetto territoriale di una porzione importante della piana del Vedeggio, che non può essere vanificata con inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Il fatto che il municipio avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima. Occorre inoltre ricordare che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. È proprio ciò che dimostra il rilascio alle ricorrenti della licenza di costruzione per i mapp. 724 e 725: la zona di pianificazione non è dunque per nulla inutile. Da ultimo, va considerata la durata comunque limitata del provvedimento impugnato: considerata l'importanza della pianificazione da salvaguardare e la complessità delle problematiche che la concernono, con ricadute che oltrepassano i confini giurisdizionali del comune di Agno, la durata di 5 anni è più che giustificata. In conclusione, ritenuta inoltre la situazione specifica delle insorgenti che, come detto, sono al beneficio di una licenza per edificare i loro fondi malgrado il contestato vincolo, la zona di pianificazione risulta più che proporzionata.
Riassumendo, la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio della proporzionalità.
Per tutti i pregressi motivi, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle insorgenti in solido (art. 28 LPamm). Esse sono inoltre tenute a corrispondere le ripetibili al comune di Agno, il cui municipio è stato rappresentato da un patrocinatore (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Le ricorrenti sono condannate al pagamento, in solido, della tassa di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a corrispondere fr. 1'700 (millesettecento) per ripetibili al comune di Agno.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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