AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 30.2008.40
Data decisione, Autorità: 25.06.2010, TE
Ricorso: TRAM, 52.2010.321, 07.12.2011
Titolo: Pavimentazione pregiata - perenzione - vantaggio particolare - perimetro - metodo di riparto
Incarto n. 30.2008.40
Lugano 25 giugno 2010
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
ing. Eraldo Pianetti arch. Giancarlo Fumasoli
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo sul ricorso presentato in data 2 ottobre 2008 da
RI 1 2. RI 2 3. RI 3 4. RI 4 tutti rappr. dall’ RA 1
contro
la decisione su reclamo emessa dal Municipio di __________ il 18 agosto 2008 nell'ambito della procedura d'imposizione di contributi di miglioria concernenti i lavori di riqualificazione di __________ a __________, nel tratto Piazza __________ – Piazza __________ (escluse),
relativamente ai mapp. no. 496 e no. 448 (fogli PPP 27041 e 27042) RFD di __________,
richiamato l’inc. no. 8/02 di questo Tribunale inerente la procedura di approvazione dei progetti definitivi per le opere di riqualificazione di __________ nel tratto Piazza __________ – Piazza __________ (escluse) e la sistemazione di Piazza __________,
letti ed esaminati gli atti, sentite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1.1. Nel 2001 il Municipio di __________ ha licenziato il messaggio 13/2001 per ottenere l’autorizzazione a procedere alle opere di riqualificazione di __________, nel tratto compreso tra Piazza __________ e Piazza __________, e di sistemazione di Piazza __________. Opere consistenti nella posa di una nuova pavimentazione in pietra naturale, in sostituzione del precedente manto d’asfalto, nella collocazione di elementi di arredo e nel rinnovamento delle infrastrutture, e la cui esecuzione era programmata in fasi successive parallelamente all’introduzione di misure di gestione del traffico. A tal fine l’esecutivo ha sollecitato lo stanziamento di un credito di costruzione complessivo di fr. 8’740'000.- anticipando che avrebbe goduto di un sussidio federale di fr. 1'980'000.-. Il Consiglio Comunale ha approvato il messaggio con risoluzione del 17.12.2001 cresciuta incontestata in giudicato. Il progetto definitivo dell’opera, che non ha richiesto espropriazioni, è stato pubblicato dal 4.2 al 5.3.2002 conformemente alla Legge sulle strade nella versione in vigore all’epoca. Entro i termini di legge non è stata sollevata alcuna opposizione ed il Tribunale di espropriazione ha approvato il progetto con sentenza dell’8.3.2002 (inc. richiamato no. 8/02). Ad intervento eseguito l’opera non è sfuggita ad una certa critica, tanto che un’iniziativa popolare comunale, messa in votazione il 26.11.2006 ed accettata dalla maggioranza dei votanti, ha portato alla rimozione delle strutture metalliche (gazebo) già collocate, come da progetto, in Piazza __________. L’opera si è inoltre rivelata difettosa in seguito alla formazione di evidenti crepe nella pavimentazione; esperiti i necessari accertamenti peritali in ordine alle fonti del danno, in data 14.4.2008 il Municipio ha siglato con la ditta esecutrice ed i tecnici responsabili un accordo a garanzia della riparazione completa dei vizi a loro esclusivo carico. Nel frattempo, con un’interrogazione parlamentare presentata nel 2005 da due deputati chiassesi, era stato sollevato il tema dell’applicazione e del rispetto della Legge sui contributi di miglioria in relazione al nuovo __________. In esito alla stessa il Municipio ha deciso di procedere all’imposizione di contributi di miglioria per le opere di riqualificazione. Con messaggio 3/2007, nel quale ha precisato di volersi attenere al preventivo già ratificato e decurtato di costi vari, esso ha così proposto il prelievo di una quota del 30% della spesa pari a fr. 1'830'000.-. Tale messaggio è stato approvato con risoluzione legislativa del 28.3.2007, anch’essa cresciuta incontestata in giudicato.
1.2. Il Municipio ha avviato la procedura di prelievo di contributi di miglioria pubblicando il prospetto dal 20.6 al 19.7.2007 previo invio di un avviso personale ai contribuenti. RI 1, RI 2 e RI 3 sono comproprietari del mapp. no. 496 mentre RI 4 sono comproprietari del mapp. no. 448 fogli PPP 27041 e 27042; in tale veste sono stati assoggettati, al pagamento dei seguenti contributi:
mapp. no. 496 fr. 3'687.- (fr. 1'229.- x 3) mapp. no. 448 PPP 27041 fr. 8'922.- (fr. 4'461.- x 2) mapp. no. 448 PPP 27042 fr. 594.- (fr. 297.- x 2)
Non condividendo l’imposizione i comproprietari hanno dapprima impugnato il prospetto con tempestivo reclamo, respinto dal Municipio con decisione del 18.8.2008, e quindi interposto il ricorso in esame chiedendo l’annullamento dei contributi. Essi sollevano l’eccezione di perenzione del diritto impositivo del Comune e contestano di aver tratto un vantaggio particolare dalle opere. Censure avversate dal Municipio che postula la reiezione del gravame. Esperito un sopralluogo il 17.11.2009, le parti sono comparse all’udienza del 24.11.2009 riconfermandosi nelle rispettive tesi e domande.
La competenza del Tribunale di espropriazione a statuire sui ricorsi in tema di contributi di miglioria è data dall’art. 13 cpv. 2 della Legge sui contributi di miglioria (LCM). Il ricorso in oggetto, interposto tempestivamente dai proprietari imposti, legittimati a ricorrere (art. 5 LCM e 43 LPamm), è ricevibile in ordine.
3.1. I ricorrenti sollevano l’eccezione di perenzione del diritto impositivo del Comune nei loro confronti. Essi argomentano che l’opera è stata eseguita in fasi successive funzionalmente autonome e che il dies a quo del termine di perenzione corrisponde quindi al momento in cui è terminata la prima fase dei lavori (mese di agosto del 2004) o, semmai, al giorno a partire dal quale le singole parti dell’opera venivano aperte al pubblico; perciò, considerata la data di pubblicazione del prospetto, il diritto d’imporre contributi di miglioria è, integralmente o parzialmente, perento. Il Municipio replica che i lavori realizzati costituiscono un’opera unica avendo formato oggetto di un solo messaggio municipale e di una unica deliberazione legislativa, ed essendo parte integrante di un medesimo progetto finalizzato alla creazione di uno spazio urbano di qualità. Eseguiti a tappe con inizio il 1°.4.2003, i lavori sono proseguiti senza interruzioni, tranne che nei periodi di ferie ed in caso di maltempo, per terminare il 2.9.2005. Pertanto il diritto impositivo non è perento.
3.2. E’ doveroso rilevare, in via introduttiva, che l’eccezione di perenzione è condivisa da altri contribuenti che pure hanno impugnato il prospetto dinanzi a questo Tribunale. Sia detto quindi, ai fini di una visione d’insieme e di un’analisi paritaria della problematica, che l’eccezione poggia sostanzialmente sull’assunto secondo cui l’opera sarebbe formata da tronconi distinti e funzionalmente indipendenti l’uno dall’altro, suddivisione che sarebbe avvalorata dall’esecuzione a tappe dei lavori e dalla messa a disposizione progressiva di ogni troncone al pubblico. Pertanto il dies a quo del termine di perenzione andrebbe individuato nel giorno in cui è stata conclusa ogni singola tappa, ciò che del resto permetterebbe anche di meglio determinare l’effettivo vantaggio di ogni fondo a seconda della sua posizione rispetto ad ogni tappa. Su tali basi il diritto impositivo risulterebbe quanto meno parzialmente, se non assolutamente, perento, sanzione che il Comune avrebbe facilmente potuto evitare prelevando i contributi per tutta l’opera sulla base del preventivo (art. 11 cpv. 3 LCM), oppure procedendo ad imposizioni a catena conteggiando solo la quota parte di spesa per ogni singola tappa (art. 6 cpv. 2 LCM). Un’immagine frammentaria come quella prospettata non è, tuttavia, condivisibile anche perché l’ampiezza ed i contenuti di un’opera, incluse tutte le sue parti costitutive, si desumono normalmente dalla decisione che ne dispone l’esecuzione oltre che, evidentemente, dal progetto (Knecht, Grundeigentümer Beiträge an Strassen im aargauischen Recht, Diss. 1975, p. 55; (Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Diss. 1976, p. 52). Ispirata, in realtà, solamente da un programma esecutivo scadenzato (tutt’altro che fine a sé stesso) questa linea di pensiero consegna un quadro inesatto delle opere le cui singole componenti e fasi esecutive sono ben lungi dall’essere prive di nesso; al contrario, sono manifestamente frutto di un concetto unitario e configurano un complesso di interventi coesi di rifacimento di un’opera preesistente. Come ancora si vedrà, la fonte prima delle opere è il PR comunale nel quale è ancorato il principio della riqualificazione urbanistica di __________; il progetto non è altro che la messa in atto concreta di uno specifico indirizzo pianificatorio riferibile al tratto compreso tra Piazza __________ e Piazza __________. Le opere stesse, ideate secondo un disegno organico e consequenziale in punto sia alla tipologia della pavimentazione sia agli arredi ed alle sottostrutture, riflettono il carattere unitario dell’intervento sul quale il legislativo si è determinato affermativamente. Lo schema operativo a tappe, anticipato (cfr. relazione tecnica e MM 13/2001) e poi messo in atto dal Municipio, non significa affatto che le opere pertinenti ad ogni singola tappa siano funzionalmente autonome, ma è la risposta ragionata ad una specifica esigenza tecnica di programmazione dei lavori tenuto conto della loro entità, dell’estensione del tratto stradale interessato e del fatto che, oltre ad essere percorso da mezzi pubblici, per alcuni fondi esso costituisce l’unica via d’accesso veicolare. Essendo risaputo che la posa di un lastricato richiede tempi superiori a quelli normalmente necessari per una semplice pavimentazione bituminosa, lo svolgimento delle opere a tappe era imprescindibile ai fini della coordinazione efficiente dei lavori e del traffico (privato e pubblico), e quindi affinché il cantiere fosse il meno penalizzante possibile. La correlazione tra le tappe stesse risulta, del resto, dalla loro evidente complementarietà e dal proseguimento regolare dei lavori che in parte si sono anche sovrapposti e non hanno subito interruzioni di durata significativa (cfr. schemi di intervento e di circolazione plico doc. F; bollettini di fornitura della malta plico doc. C). Globale è, infine, anche il risultato delle opere ritenuto che, rispetto al passato, lo stato attuale del __________ traduce un successo palesemente complessivo; è bastato il sopralluogo per averne la conferma. Pertanto le opere vanno considerate come insieme coerente di interventi di miglioria aventi lo scopo unico di risanare __________ e Piazza __________.
3.3. Giusta l’art. 16 LCM il diritto d’imposizione è perento se il prospetto dei contributi non è pubblicato entro 2 anni dalla messa in esercizio dell’opera. Secondo la giurisprudenza, formatasi soprattutto nell’ambito di opere viarie, un’opera stradale è messa in esercizio quando è resa liberamente utilizzabile e percorribile. Il concetto non è sprovvisto di una certa ambiguità. Infatti, se la messa in esercizio è agevolmente determinabile per opere interamente nuove, potendo essere individuata di regola nel giorno di apertura al traffico della strada, viceversa lo è assai meno quando attiene al risanamento di opere preesistenti che, durante la fase esecutiva, non sono state completamente chiuse al traffico e quindi non hanno smesso di espletare la loro funzione. In questo caso, stando alla prassi, è giudizioso ritenere che vi sia messa in esercizio non appena siano compiuti i lavori principali direttamente legati alla funzionalità dell’opera in questione. Non sono invece decisivi né il giorno del collaudo né la data di esecuzione di semplici finiture poiché la ratio normativa è di impedire, nell’interesse della sicurezza giuridica, che l’autorità comunale eluda il termine di perenzione procrastinando discrezionalmente interventi che sono marginali dal profilo finanziario e costruttivo, rispetto all’opera complessiva, e che non influiscono sulla messa in esercizio (RDAT II-1996 no. 52 c. 5e, I-1997 no. 44 c. 3a, II-1999 no. 41, II-2000 no. 51; Messaggio del Consiglio di Stato no. 2826 del 13.6.1984 concernente la nuova Legge sui contributi di miglioria, ad art. 21 del disegno di legge; Rapporto della Commissione della legislazione del 16.1.1998 sulle iniziative parlamentari 13.5.1996 e 14.4.1997 presentate, rispettivamente, dagli on. Carlo Donadini e Michela Ferrari-Testa per la modifica degli art. 16 e 13 della Legge sui contributi di miglioria, p. 2-4; Bernasconi, Il termine di perenzione nel diritto di prelevare contributi di miglioria secondo la nuova LCM, CFPG 1997, p. 73 ss; Scolari, Tasse e contributi di miglioria, CFPG 2005, p. 133-134).
3.4. Come già evidenziato, l’opera imposta è consistita nel rifacimento integrale di un tratto stradale preesistente con interventi nel sottosuolo ed in superficie. Rispetto al complesso di lavori eseguiti il rivestimento con lastre in pietra naturale si distingue senza ombra di dubbio, e sotto tutti gli aspetti, come intervento principale. In effetti la nuova pavimentazione, oltre a determinare la riqualifica urbanistica del __________, concorre a rendere operativa la gerarchia della strada sancita dalla pianificazione e ne definisce l’uso demarcando le superfici destinate al traffico veicolare e le aree pedonali. Non solo: si è pure trattato dell’intervento tecnicamente più impegnativo e finanziariamente più oneroso, considerato che la sola spesa per la fornitura e la posa delle lastre, pari a fr. 2'282'441.60, rappresenta il 37% circa del costo totale dell’opera riportato nel consuntivo di fr. 6'180'947.25. Infine, è dopo la posa delle lastre che l’intero tratto interessato dai lavori ha assunto a tutti gli effetti la funzione riservatagli ed è stato restituito alla circolazione. Ne consegue che la messa in esercizio dell’opera, rispettivamente il dies a quo del termine di perenzione, risale al compimento delle opere di pavimentazione.
3.5. Stando agli schemi di intervento e di circolazione (cfr. plico doc. F) che riportano in sequenza le fasi esecutive e che trovano puntuale riscontro nei bollettini di fornitura della malta per la posa delle lastre (cfr. plico doc. C), la pavimentazione è stata realizzata in 6 fasi successive, in parte anche accavallatesi tra loro, con inizio il 1°.4.2003, data di apertura del cantiere. I tempi di esecuzione delle singole fasi possono così essere riassunti:
1a fase: tratto da Piazza __________ (esclusa) a Via __________: 1°.4 – fine ottobre 2003
2a fase:
3a fase:
4a fase: tratto da Piazza __________ al confine nord dei mapp. no. 611/581: le opere da impresario costruttore sono terminate il 1°.10.2004 e quelle di pavimentazione il 5.11.2004
5a fase: tratto dal confine nord dei mapp. no. 611/581 all’imbocco del posteggio ex __________. Le opere da impresario costruttore sono state eseguite nel periodo 4.10 – 3.12.2004; la prima tappa delle opere di pavimentazione si è conclusa il 3.12.2004 mentre la seconda è stata eseguita nel periodo 6.12.2004 – 4.2.2005
6a fase:
Come si evince inequivocabilmente dal plico dei bollettini giornalieri, dopo l’apertura del cantiere i lavori sono avanzati con regolarità e senza interruzioni significative; vero è che la fornitura di malta per la posa delle lastre è iniziata il 15.10.2003 ed è proseguita costantemente fino all’ultima consegna avvenuta il 31.8.2005. Sapendo che alla fornitura della malta deve prontamente seguire la posa delle lastre, è lecito concludere che le opere di pavimentazione siano terminate nei giorni immediatamente successivi all’ultima consegna, e cioè all’inizio del mese di settembre del 2005. Risulta, invero, che nei giorni seguenti sono ancora stati realizzati alcuni lavori a regia che tuttavia sono di secondaria importanza e non hanno influito sulla messa in esercizio già avvenuta, a tutti gli effetti, all’inizio del mese. Ne consegue che la pubblicazione del prospetto, intervenuta entro i 2 anni previsti dall’art. 16 LCM, è tempestiva. Pertanto l’eccezione di perenzione è respinta.
4.1. I Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere pubbliche che procurano al privato un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1 LCM), specie per le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 let. a LCM), non invece per i lavori di semplice manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCM): l’opera serve ad urbanizzare i fondi ai fini dell’utilizzazione prevista o a migliorare l’urbanizzazione secondo uno standard minimo (let. a); quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza, l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi, tenuto conto della loro destinazione (let. b); quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri (let. c). Il contributo è dunque imponibile, non solo per opere completamente nuove, ma anche per il miglioramento o l’ampliamento di un’opera esistente (RDAT II-1998 no. 29 c. 6b). Gli interventi stradali e le opere annesse sono un esempio emblematico di opere pubbliche soggette a contributi di miglioria; è infatti opinione comunemente ammessa che la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi e piazze conferiscano indubbi vantaggi particolari alle proprietà servite poiché creano le premesse per l’edificazione dei fondi o ne migliorano lo stato di urbanizzazione (Messaggio no. 2826 cit., ad art. 5 del disegno di legge; Reitter, Les contributions d’équipement, th. 1986, p. 65, 67, 70; Blumer, Abgaben für Erschliessungsanlagen nach dem Thurgauer Baugesetz, Diss. 1989, p. 38, 45, 47, 48; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, p. 93; Crespi, Il contributo di miglioria e la sua imposizione nel comune ticinese, 1963, p. 66 e 70; RDAT II-1998 no. 29 c. 6b; RtiD II-2005 no. 25 c. 5.3). Nello specifico, un intervento di rifacimento di un strada o di una piazza che comporti, tra l’altro, la posa di una pavimentazione pregiata, è un’opera per la quale possono essere prelevati contributi di miglioria in quanto è suscettibile di apportare vantaggi particolari ai fondi adiacenti (RDAT I-1998 no. 53 c. 4.2, I-2001 no. 36; TRAM 52.98.00063 del 1°.3.1999).
4.2. Le opere di riqualificazione di __________ hanno radici nella pianificazione (cfr. MM13/2001). Le problematiche dipendenti dal congestionamento da traffico di cui soffriva cronicamente il __________ sin dagli anni ’70, rimaste irrisolte nel PR approvato il 10.8.1988, hanno indotto le autorità ad elaborare dei provvedimenti atti a frenare il sovraccarico del sistema viario ed a ridurre i disagi ambientali. Un primo passo decisivo è stato compiuto con l’approvazione nel 1993 del Piano particolareggiato della zona del centro cittadino (PPZCC) orientato al recupero in termini qualitativi della sostanza edilizia del centro cittadino ed al riequilibrio della funzione abitativa rispetto a quella commerciale ed amministrativa. Con queste finalità già si prospettava la messa in atto di un nuovo disegno dei trasporti, tracciato nell’ambito della revisione del piano viario all’epoca in itinere, fondato su una politica di decentramento e di drastica riduzione del traffico privato nel comprensorio cittadino; approccio condiviso, nel principio, dalle autorità cantonali (cfr. ris. del Consiglio di Stato del 15.12.1993 p. 4; esame preliminare della revisione del piano viario del comparto cittadino del 14.2.1992). Vero è che tra i concetti d’intervento previsti nel PPZCC figuravano, in particolare, la riconversione di __________ in “area di circolazione pubblica con prevalenza pedonale” e la sua pavimentazione con lastre di pietra naturale (cfr. piani no. 298.1 e 298.2 del settembre 1986 aggiornati al dicembre 1990). L’assetto viario del centro, secondo gli indirizzi auspicati, è poi stato formalmente sancito nel nuovo piano del traffico approvato dal Consiglio di Stato il 14.3.2001 che, oltre a riformare le gerarchie stradali, ha disposto l’eliminazione del traffico veicolare di transito in entrata ed in uscita dall’Italia trasferendone il flusso da __________ verso gli assi esterni all’abitato di __________ /__________ /__________. Sono così stati assegnati a “strada pedonale e ciclabile con accesso veicolare limitato” il tratto Piazza __________ -Via __________, Piazza __________ e Via __________, rispettivamente a “strada di raccolta” il tratto Via __________ -Piazza __________; tutto il resto del __________ verso nord è stato definito “asse principale trasporti pubblici, spostamenti veicolari limitati” (cfr. ris. del Consiglio di Stato del 14.3.2001; piano no. 912-f-001A; rapporto di pianificazione p. 11, 14-15, 18, 24, 26-27). Con una variante approvata dal Consiglio di Stato il 2.7.2008, il tratto Via __________ -Piazza __________ è stato riassegnato a “strada di servizio” ed il tratto Piazza __________ -Via __________ a “strada pedonale e ciclabile con accesso veicolare limitato” (cfr. ris. del Consiglio di Stato del 2.7.2008; piano no. 710-P-061003).
4.3. Lungo il tratto tra Piazza __________ e Piazza __________ è stata posata una pavimentazione in lastre di pietra naturale (porfido, marmo e granito) che, secondo un disegno lineare formato da rivestimenti e inserti a diversa colorazione, vuol essere nel contempo elemento di aggregazione e segno di demarcazione dell’utilizzo differenziato delle superfici; il tutto senza separazione reale degli spazi, volutamente lasciati ad uso libero e prioritario dei pedoni, abbinato ad alberature e ad una serie di candelabri e punti luminosi sul selciato. Il lastricato si estende in modo omogeneo anche a Piazza __________ completata nella zona centrale con una vasca a zampillo. Infine, un dissuasore telescopico automatico, con funzione moderatrice, è collocato all’entrata sud di Piazza __________, rispettivamente all’altezza di Via __________, di Via __________ e di Via __________. (cfr. documentazione fotografica; relazione tecnica e piani al progetto definitivo [inc. no. 8/2002]; MM 13/2001). Parallelamente i lavori hanno coinvolto anche le infrastrutture: oltre a posare una nuova condotta per l’acqua potabile, il Comune ha sostituito le condotte e gli allacciamenti del gas, potenziato le condotte elettriche e realizzato, conformemente al piano generale delle canalizzazioni, una nuova tubazione per la raccolta separata delle acque chiare, compresi gli allacciamenti privati. I relativi costi non sono oggetto d’imposizione (cfr. MM 3/2007).
4.4. Lo scopo, peraltro pienamente raggiunto, dell’opera è duplice: da un lato essa conferisce al __________ ed a Piazza __________ un assetto urbanistico moderno e di qualità; dall’altro essa concretizza gli indirizzi pianificatori limitando il traffico veicolare ai soli autorizzati a favore di uno spazio essenzialmente pedonale destinabile anche ad attività ricreative o culturali. Una soluzione che, del resto, è stata adottata anche in altre città del Cantone dove talune strade e piazze già aperte al transito sono state riqualificate e convertite in aree prevalentemente pedonali. E’ pur vero che a farne le spese è la circolazione veicolare ora non più liberamente consentita bensì soggetta a limitazioni e condizionata alla necessità di accesso privato o di servizio. Circostanza che notoriamente è motivo di proteste da parte di altri contribuenti (e non solo) che negano qualsivoglia beneficio imputando anzi alla pedonalizzazione del __________ un grave calo del mercato immobiliare e commerciale con conseguenti altrettanto gravi pregiudizi finanziari. Se non che il parziale divieto di circolazione è un preciso concetto viario cristallizzato nella pianificazione ed accompagnato da provvedimenti di polizia, la cui legittimità andava contestata al momento dell’adozione. Definitivamente sancito nel PR, esso gode della presunzione di pubblica utilità e, dopo tutto, appare perfettamente in linea con la politica ambientale federale focalizzata sulla riduzione massima consentita degli effetti dannosi e molesti delle emissioni di cui il traffico è una delle fonti principali (cfr. Ambiente svizzera 2009, ed. UFAM, www.bafu.admin.ch). Quanto al ristagno del mercato immobiliare e locativo, non bisogna dimenticare che nel __________, ed a __________ specialmente, ormai da anni il fenomeno dello sfitto è particolarmente pronunciato, al punto che la regione è costantemente in testa alle graduatorie. Una situazione dovuta a fattori congiunturali che ancora impediscono il riassorbimento completo dell’eccedenza di offerta degli anni ’90; senza contare che al commercio di dettaglio cittadino si sono aggiunti o sostituiti i centri commerciali sorti nell’area suburbana (cfr. USTAT, Dati – statistiche e società, 4/2003 p. 40 ss, 3/2004 p. 42 ss, 3/2005 p. 34 ss, 3/2006 p. 19 ss, 3/2008 p. 71 ss). Non è dunque nell’opera eseguita e nella pedonalizzazione del __________ che può essere individuato il fattore decisivo che avrebbe determinato la crisi. In ogni caso, nell’ambito della procedura in oggetto, le suddette circostanze non sono atte a sovvertire la presunzione del vantaggio particolare indotto dal profondo cambiamento ambientale ed urbanistico determinato dalle opere di riqualificazione. Basti pensare che per i fondi serviti l’urbanizzazione è senz’altro migliorata (art. 4 cpv. 1 let. a LCM) tanto in relazione agli accessi pedonali ed alle infrastrutture (non imposte ma pur sempre rinnovate) quanto per la massiccia riduzione dei disagi ascrivibili al traffico automobilistico; si è così imposta una accresciuta sicurezza per l’utenza ed è diminuito il carico inquinante fonico ed atmosferico ad evidente vantaggio di una maggiore tranquillità e salubrità dei fondi (art. 4 cpv. 1 let. b-c LCM). Tali fattori, uniti alla pavimentazione pregiata, contribuiscono inoltre a valorizzare e conferire maggior pregio agli stabili.
4.5. Le proprietà in esame sono entrambe ubicate lungo __________. Il mapp. no. 496 (mq 67) corrisponde al numero civico 57 ed è occupato da uno stabile di 5 piani fuori terra, adibito ad uso uffici, con accesso veicolare dal __________ attraverso il mapp. no. 495 e possibilità di posteggio sul retro sui mapp. no. 485, 501, 493 e 495, fondi limitrofi costituiti in comproprietà coattiva. Il mapp. no. 448 (mq 2004) è situato poco più a sud, al numero civico 46b, e conta vari edifici, dotati di posteggi, accessibili da __________. Le PPP 27041 e 27042 si trovano nello stabile sub. A che ha destinazione mista abitativa, commerciale e amministrativa (cfr. verbale di sopralluogo; documentazione fotografica; estratti SIFTI). Gli immobili, le cui facciate principali sono rivolte verso il __________, risultano indubbiamente valorizzati dall’opera e traggono nel complesso tutti i vantaggi ambientali ed urbanistici di cui si è detto. Inoltre sfruttano l’opera come accesso veicolare e pedonale: percorrendo __________, rispettivamente Piazza __________, possono essere raggiunti a piedi, comodamente ed in pochi minuti, i commerci e gli uffici del centro, gli uffici comunali ubicati in Piazza __________, la stazione ferroviaria, come pure l’area doganale ed i mezzi pubblici verso __________ e __________. Le proprietà hanno quindi sicuramente tratto un vantaggio particolare, motivo per cui non è possibile accogliere la contestazione mossa dai ricorrenti che, peraltro, si limitano a negare il beneficio in termini assai generici. Inoltre, a dispetto di quanto preteso, i vizi manifestatisi dopo l’esecuzione dell’opera non sono atti né a sovvertire la presunzione sancita dall’art. 4 LCM né ad affievolire il beneficio. Circoscritti ad alcune aree, e non generalizzati, essi non contraddicono affatto il concetto di miglioria e nulla tolgono al pregio dell’opera definitiva; una volta accertati sono stati sanati ed i costi di riparazione, direttamente assunti dai responsabili, non sono oggetto d’imposizione. Di conseguenza la contestazione è respinta.
5.1. I beni imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l’eventuale suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM); al suo interno la quota è ripartita tra gli interessati in funzione del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM). Il vantaggio particolare costituisce il criterio decisivo sia per la delimitazione del piano sia per la suddivisione della quota e concretizza il principio secondo cui ogni contribuente dev’essere imposto in proporzione al beneficio tratto dall’opera(RtiD I-2007 no. 29 c. 4.2 e 5.1). La ripartizione si effettua, di regola, in base alla superficie dei fondi e tendo conto, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM); sono applicabili altri metodi di computo e fattori di correzione qualora speciali circostanze lo giustificassero (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto che l’entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l’applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall’esperienza e di facile applicazione e comprensione, purché rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio (Messaggio no. 2862 cit., ad art. 9 del disegno di legge; Marantelli-Sonanini, op. cit., p. 98; RtiD I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii). In tale ambito l’ente pubblico gode di un ampio margine di autonomia e perciò, in occasione del riesame, il Tribunale si impone moderazione e riserbo limitandosi a verificare che il metodo d’imposizione prescelto rispetti la legge ed i principi costituzionali; la chiave di riparto potrà così essere censurata solamente se conduce a risultati tanto insostenibili da costituire un abuso o un eccesso del potere di apprezzamento (RtiD II-2005 no. 25 c. 6.4, I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii).
5.2. In concreto il Municipio ha proceduto all’imposizione sulla base del preventivo approvato nel 2001 decurtato dei seguenti oneri (cfr. MM 3/2007; relazione tecnica):
Il sussidio federale, sul quale l’esecutivo inizialmente contava e che aveva ottenuto un preavviso favorevole da parte delle autorità federali, non figura tra le deduzioni per l’ovvia ragione che in ultimo non è stato erogato; ciò per esaurimento del credito da destinare, nel settore stradale, ai provvedimenti contro l’inquinamento atmosferico e segnatamente alle misure di moderazione del traffico (cfr. plico doc. H e U). Giustamente, quindi, l’importo non è stato detratto; dopotutto l’autorizzazione ad iniziare i lavori rilasciata nel 2000 di per sé stessa non dava comunque diritto all’aiuto finanziario richiesto dal Comune (art. 26 cpv. 2 LSu). La spesa determinante (art. 6 LCM) servita per il calcolo ammonta quindi a fr. 5'783'147.25 e la corrispondente quota prelevabile del 30% (art. 7 cpv. 1 LCM) a fr. 1'734'944.18.
5.3. Come risulta dalla scheda di calcolo e dalle spiegazioni (invero alquanto scarne) fornite nella relazione tecnica, sono stati applicati i seguenti criteri di ripartizione:
Nella scheda, a lato dei suddetti parametri, figurano due colonne la cui intestazione – rispettivamente, “SUL per il calcolo del contributo” e “Fr./mq” – può dar luogo a malintesi; sono quindi doverose le seguenti osservazioni:
la “SUL per il calcolo del contributo” è ottenuta moltiplicando la SUL per la classe di vantaggio e per il fattore di correzione. Di conseguenza il dato non traduce la SUL nell’accezione propria del termine, bensì l’onere individuale o “peso singolo” per il calcolo del contributo differenziato e stabilito in funzione dei singoli fattori applicati ad ogni fondo;
la dicitura “Fr./mq” è addirittura fuorviante nella misura in cui (come è accaduto ad alcuni ricorrenti) potrebbe essere interpretata nel senso che a tutti i contribuenti è addebitato lo stesso importo di fr. 23.93 per mq di superficie. Così non è: i contributi sono determinati dai “pesi singoli” di cui si è detto sopra. In realtà questo dato rappresenta semplicemente di un valore unitario derivante dalla divisione dell’importo totale da prelevare (fr. 1'734'944.-) per la somma dei pesi singoli (72'502.44).
5.4. Quello scelto dal Municipio è indubbiamente un metodo schematico poiché, oltre alla SUL potenziale, individua due soli criteri distintivi. In genere un tale schematismo, che a seconda della fattispecie trattata può anche rivelarsi preferibile ad un calcolo analitico, è accettabile purché sia fondato su dati affidabili e rigorosi, e conduca ad un risultato oggettivamente sostenibile, equilibrato e paritario; a queste condizioni è in effetti ammesso dalla prassi giurisprudenziale. Dall’esame della scheda di calcolo emergono, tuttavia, diversi elementi e valutazioni imprecise (in parte rilevate da altri ricorrenti) che meritano una certa attenzione. Attenzione che – malgrado i ricorrenti, a differenza di altri contribuenti, non abbiano espressamente contestato la chiave di riparto – va riservata d’ufficio e per evidenti motivi di parità di trattamento anche alla fattispecie concreta.
a) La SUL, quale puro dato edilizio che definisce il potenziale edificatorio di un fondo a seconda della sua superficie e dell’indice di sfruttamento, è un criterio di riparto concreto e facilmente verificabile che, oltre ad essere conforme alla legge (art. 8 cpv. 2 LCM), serve a differenziare il vantaggio particolare sulla base della funzionalità dell’opera rispetto alle possibilità di sfruttamento delle proprietà imposte. Il Municipio ha applicato a tutti i fondi imposti la SUL potenziale secondo il PR. Tale operazione è del tutto corretta per quanto riguarda i fondi che hanno esaurito gli indici senza essere sopraedificati e per quelli che ancora dispongono di indici di edificabilità: in tal modo ogni particella è imposta in proporzione alla possibilità d’uso dell’opera che, anche se soltanto teorica, determina il vantaggio particolare (RtiD II-2008 no. 31 c. 4.4 in fine). All’interno del comprensorio imposto esistono, tuttavia, anche diversi fondi sopraedificati (mapp. no. 78, 89, 104, 439, 471, 490, 491, 494, 495, 496, 497, 498, 589, 593, 661, 663, 1174, 1309, 1316, 1363, 1456, 1509, 1707, 1745, 1821, 1841, 1844 e 2285) la cui situazione è da ritenersi, di fatto, acquisita non avendo i proprietari alcun interesse a demolire gli stabili esistenti bensì a conservarli, eventualmente ristrutturandoli, per non perdere i vantaggi dettati dal maggior indice già ottenuto e sfruttato. Per questa tipologia di fondi la SUL potenziale non è un dato realistico perché non considera che alla sopraedificazione è legata una possibilità d’uso dell’opera e quindi anche un vantaggio maggiore rispetto ai fondi che sono edificati entro i limiti consentiti dal PR. Pertanto, sotto questo profilo, il principio della proporzionalità non è stato rispettato.
b) Stando alla relazione tecnica il fattore di correzione ubicazione del fondo dipende dalle “qualità intrinseche” di ogni particella; a titolo d’esempio (l’unico) è citata la contiguità rispetto a due strade riconosciuta con un correttivo “generalmente pari a 0.5”. Eseguendo un confronto concreto non si riesce, tuttavia, ad afferrare quali altre “qualità intrinseche”, oltre alla contiguità, siano state individuate e considerate caratterizzanti né, di conseguenza, le motivazioni che hanno portato alla scelta dei singoli correttivi. Dall’esame dell’unica “qualità” esemplificata, pare di capire che il Municipio abbia inteso distinguere i fondi a seconda delle dimensioni del fronte, e meglio, operando una proporzione tra la lunghezza totale dei fronti prospicienti strade aperte al pubblico ed il fronte interessato dalla riqualifica. Se non che, già alla semplice lettura della scheda si avverte che tale proporzione non è fondata su un rapporto matematico bensì su semplici valutazioni; un procedimento che appare palesemente superficiale per un criterio quantitativo facilmente accertabile: sarebbe bastato misurare i fronti affinché assolvesse rigorosamente la sua funzione correttiva. L’analisi di dettaglio offre ampia conferma delle carenze dell’approccio valutativo che di fatto implica un’approssimazione eccessiva nell’applicazione dei singoli coefficienti e, di conseguenza, conduce a risultati imprecisi. Si confrontino, ad esempio, i mapp. no. 90, 522, 1745, 1841 e 439. Il rapporto tra il fronte confinante con l’opera ed il totale dei fronti prospicienti strade aperte al pubblico (entrambi misurati sul piano del perimetro) è, rispettivamente, nell’ordine del 27% (90), dell’8% (522), del 45% (1745), del 59% (1841) e del 15% (439). L’interesse legato al fronte risulta quindi manifestamente diverso. Ciò nonostante tutte le particelle sono state sottoposte ad un regime di calcolo identico con l’applicazione del medesimo correttivo 0.5 (e della medesima classe 1). Ciò non è conforme al principio della proporzionalità.
c) Le due classi di vantaggio suddividono i fondi in base alla loro posizione confinante o retrostante; ogni particella è interamente assegnata all’una o all’altra classe. Quando si sceglie di operare una distinzione per classi di vantaggio, non necessariamente il ragionamento si esaurisce con l’accertamento della posizione del fondo: qualora nel perimetro siano inclusi fondi che si contraddistinguono per forma, dimensione o profondità, bisognerà anche chiedersi se essi traggono su tutta la loro superficie il medesimo grado di vantaggio; ciò non è sempre il caso. Infatti non è escluso che, a seconda della funzionalità dell’opera, la sua incidenza possa diminuire d’intensità all’interno del fondo stesso tanto da affievolire progressivamente il vantaggio che esso trae. Il vantaggio generato dalle opere di riqualificazione è sostanzialmente legato allo sgravio ambientale ed a migliorie di ordine urbanistico ed estetico. Pare dunque evidente che, per loro stessa natura, i benefici dipendenti dalla riqualificazione diminuiscano con l’allontanarsi dall’area d’intervento; difatti, la riduzione del carico inquinante e la pavimentazione pregiata hanno riflessi immediati sulle superfici direttamente affacciate sul ______, ma palesemente smorzati su quelle arretrate, indipendentemente dal fatto che queste ultime siano accessibili dall’opera. Tale circostanza, che non è stata rimarcata, al contrario non poteva sfuggire specialmente in relazione a taluni fondi nastriformi inclusi nel comprensorio la cui concreta situazione avrebbe meritato una certa ponderazione. L’esempio più eclatante si ha confrontando il mapp. no. 448 con i mapp. no. 496, 497, 498 e 523. Il primo ha una profondità di ca. 115 m, gli altri di ca. 12 m soltanto. L’applicazione lineare a tutti questi fondi della classe 1 (e del correttivo 1) costituisce una chiara disparità essendo impensabile che il settore retrostante del mapp. no. 448 tragga dal recupero ambientale ed urbanistico lo stesso grado di vantaggio non solo dei fondi presi a paragone, ma anche del suo stesso settore che si trova a diretto contatto con l’opera. La parte retrostante del mapp. no. 448 oltrepassa addirittura il confine orientale delle part. no. 2285 e 120, che pure sono retrostanti ed hanno accesso veicolare obbligato dal __________, ma sono assegnate alla classe 0.5. Una situazione che peraltro stride con l’esclusione dal comprensorio di altre superfici che sono ben più vicine all’opera, come ad esempio i mapp. no. 458, 1386, 660 e 1708. In sostanza le classi di vantaggio, oltre a presentare ingiustificabili incoerenze, non tengono pienamente conto della situazione specifica di ogni fondo; il loro scopo non è dunque pienamente raggiunto.
d) Secondo il Municipio, le particelle retrostanti assegnate alla classe di vantaggio 0.5 (aree blu sul piano) sono state incluse nel perimetro perché hanno accesso veicolare obbligato da __________. Esso ha così voluto assoggettare anche quelle proprietà che, pur non beneficiando in modo diretto (come i confinanti) della riqualificazione urbanistica ed ambientale, per forza di cose utilizzano l’opera. Posto questo principio, ed anche considerando che al perimetro va necessariamente assegnato un limite, non si comprende come mai nell’area meridionale di __________ siano completamente sfuggite all’imposizione talune particelle che, come altri fondi vicini inseriti nella classe 0.5, pure usufruiscono di un accesso veicolare effettivo dal __________. Si allude, in particolare, ad un gruppo di tre proprietà limitrofe ai mapp. no. 112, 111 e 110 ubicate tra __________ (che ha imbocco solo sul __________) e la soprastante Via __________; strade che sono collegate unicamente da una scalinata. Tra queste proprietà si distingue il mapp. no. 112 il cui esonero appare inspiegabile ove si consideri che dispone di un accesso carrabile solamente dal __________ (cancello scorrevole). La situazione dei mapp. no. 111 e 110 appare più sfumata poiché sono raggiungibili anche da Via __________. In ogni caso hanno un accesso veicolare dal __________. Vero è che su quel lato lo stabile al mapp. no. 111 è munito di un portone a saracinesca per automezzi ad uso di un salumificio (sub. H) e che l’edificio al mapp. no. 100, oltre ad essere dotato di un portone a serranda per autoveicoli, dispone anche di quattro posteggi esterni segnati orizzontalmente. Sotto questo profilo sussiste dunque una certa disparità, non da ultimo nella misura in cui una distinzione tra accessibilità veicolare obbligata (particelle con fattore 0.5, alle quali andrebbe aggiunto il mapp. no. 112) ed accessibilità veicolare possibile (data dalla doppia accessibilità dei mapp. no. 111 e 100) non ha ragione di essere dal momento che la semplice possibilità d’uso dell’opera basta per ammettere un vantaggio particolare non essendo necessario l’uso effettivo (RtiD II-2008 no. 31 c. 4.4 in fine). Analoghe riflessioni possono valere anche per il comparto costituito dalle part. 1703, 1704, 1705, 1706, 1708 e 1556 poiché, pur essendo accessibili da Viale Volta, di principio questi fondi hanno un accesso su __________ garantito mediante servitù di passo veicolare iscritte a carico della part. no. 79; ininfluente è il fatto che l’imbocco sia attualmente ostruito da qualche pianta. Un ultimo appunto riguarda il gruppo di proprietà confinanti sulle quali ha sede la banca __________ che occupa i mapp. no. 579, 580 e 581 (imposti) nonché i mapp. no. 1361 1362, 1381 e 586 (non imposti); il mapp. no. 1361 è invero anche destinato agli uffici di una compagnia assicurativa con accesso pedonale separato dal posteggio pubblico al mapp. no. 590. In ogni caso l’istituto bancario forma un complesso immobiliare unitario con accesso pedonale principale su Piazza __________; esso dispone inoltre di un accesso pedonale per il personale ed i fornitori e di un solo accesso veicolare – limitato ai mezzi porta valori – entrambi posti su __________ (entrata e portone al mapp. no. 581). In queste condizioni il diverso trattamento riservato alle particelle non si spiega; in particolare, considerata l’evidente connessione funzionale, l’esclusione dal perimetro dei mapp. no. 1361 1362, 1381 e 586 appare discriminatoria per rapporto alle particelle contigue.
5.5. Sulla base delle considerazioni che precedono, siano esse valutate singolarmente o nel complesso, questo Tribunale ritiene che le semplificazioni adottate nel calcolo dei contributi oltrepassino i limiti ammessi dalla giurisprudenza. Il riparto non è giudiziosamente schematico, bensì poggia su criteri generici e valutazioni esageratamente approssimative che non trovano giustificativi ragionevoli, neanche nel (seppur ampio) potere discrezionale dell’estensore. Data l’interdipendenza dei singoli contributi, ciò implica una distribuzione squilibrata della quota imponibile e, di conseguenza, risultati che non sono proporzionati all’effettivo vantaggio individuale. Per quanto riguarda la chiave di riparto la decisione d’imposizione si rivela dunque viziata.
6.1. Per costante giurisprudenza una decisione viziata è di regola solo annullabile e raramente è soggetta a nullità: lo sarà se il vizio di cui è affetta è particolarmente grave, se tale vizio è manifestamente o quanto meno agevolmente riconoscibile e se la certezza del diritto non verrebbe seriamente ad essere compromessa nel caso in cui la nullità fosse ammessa. Di norma sono considerati vizi particolarmente gravi taluni errori di procedura. Al contrario, gli errori di merito provocano la nullità dell’atto solo quando sono eccezionalmente gravi; ad esempio quando l’atto in questione diviene in pratica privo d’effetto, è insensato o immorale, è completamente sprovvisto di base legale o è d’esecuzione impossibile (DTF 129 I 361 c. 2.1, 132 II 21 c. 3.1; RDAT I-1996 no. 49 c. 4a).
6.2. Nel prospetto pubblicato è stato riscontrato un vizio ascrivibile al metodo di riparto; esso non è dunque di ordine formale bensì attinente al merito e quindi, benché sia rilevante, non giustifica l’annullamento dell’intera procedura. Nondimeno, in ragione della sproporzione e della disparità di trattamento che ne derivano, si impone la necessità di procedere ad un nuovo calcolo dei contributi. Tale operazione non può essere svolta in questa sede già solo per il fatto che l’elaborazione del prospetto compete in primis al Municipio (RDAT I-1994 no. 7) e che ai contribuenti interessati dev’essere garantito il diritto di essere sentiti e di usufruire di tutti i gradi di giurisdizione previsti dalla legge; in proposito si rammenta il recente emendamento all’art. 13 LCM che ha introdotto il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro le sentenze di questo Tribunale (cfr. BU 28/2010 del 18.5.2010). Pertanto, come ammette la giurisprudenza (RtiD I-2007 no. 29 c. 6.4.3), questo Tribunale dispone il rinvio degli atti al Municipio affinché proceda, senza nuova pubblicazione, ad un nuovo calcolo dei contributi fondandosi su un nuovo piano di ripartizione; quest’ultimo dovrà essere rispettoso dei principi costituzionali anche se sarà in gran parte teorico perché privo di effetti per i contribuenti che non hanno impugnato il prospetto. Il nuovo contributo che ne risulterà potrà, se del caso, essere nuovamente contestato nelle forme ed entro i termini sanciti dall’art. 13 LCM.
La tassa di giustizia e le spese sono ripartite a seconda dell’esito della lite e del grado di soccombenza delle parti (art. 23 LCM, 31LPamm). In concreto sono addebitate per 1/3 al Comune e per 2/3 ai ricorrenti in considerazione del fatto che le contestazioni ricorsuali sono tutte state respinte e che il rinvio degli atti avviene d’ufficio e non a seguito di una specifica censura. Anche le ripetibili a favore dei ricorrenti sono commisurate di conseguenza.
per questi motivi
richiamata la Legge sui contributi di miglioria del 24.4.1990
dichiara
e pronuncia 1. Il ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi.
1.1. Gli atti sono retrocessi al Comune affinché proceda ad un nuovo riparto dei contributi.
La tassa di giustizia e le spese in fr. 300.- sono per 1/3 a carico del Comune e per 2/3 dei ricorrenti, ai quali dovranno essere rifusi fr. 900.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, entro il termine di 30 giorni dall’intimazione.
Intimazione a:
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster