AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2010.331
Data decisione, Autorità: 08.11.2011, TRAM
Titolo: Variante per l'istituzione di un parco eolico: carenza dell'esame d'impatto ambientale
Incarto n. 90.2010.331
Lugano 8 novembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 dicembre 2010 della
RI 1, __________, patr. da: avv. PR 1, __________,
contro
la risoluzione 10 novembre 2010 (n. 5611), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Airolo (piano del paesaggio, incluso parco eolico del San Gottardo);
viste le risposte:
15 febbraio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
2 marzo 2011 del municipio di Airolo;
vista la replica 16 maggio 2011 della RI 1 e le dupliche:
16 giugno 2011 del municipio di Airolo;
17 giugno 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
preso atto che l'8 settembre 2011 la PI 2 SA ha chiesto il rigetto del ricorso senza formulare particolari osservazioni;
visti gli ulteriori scritti:
10 ottobre 2011 della RI 1;
17 ottobre 2011 del municipio di Airolo;
esperita una visita in luogo e assunta l'ulteriore documentazione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. L'11 aprile 1989 (ris. gov. n. 2534) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Airolo, al quale sono state in seguito apportate alcune varianti.
b. Il 22 ottobre 2007, il municipio ha inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare un progetto di varianti del piano del paesaggio ed una variante per la realizzazione di un parco eolico sul passo del San Gottardo, comprendente 8 torri (aerogeneratori), alte m 83 e dotate di un rotore di m 42 di diametro, con una potenza nominale di 2 MW ciascuno.
c. Il 7 luglio 2008, il Dipartimento del territorio ha rassegnato il suo rapporto. In relazione al parco eolico, il dipartimento ha fra l'altro rilevato che la cifra 21 (produzione d'energia) dell'attuale allegato all'Ordinanza d'applicazione della Legge federale sulla protezione dell'ambiente (OEIA) non contempla gli impianti per la produzione di energia da fonte eolica tra quelli sottoposti all'esame dell'impatto sull'ambiente (EIA). La prevista modifica dell'OEIA, che entrerà in vigore verosimilmente ancora nel corso del corrente anno, prevede però l'inserimento nell'allegato all'ordinanza degli impianti per l'utilizzazione dell'energia eolica con una potenza installata superiore a 3 MW.
Alla necessaria coordinazione di tutti gli aspetti ambientali che, nel contesto paesaggistico monumentale e culturale del passo del San Gottardo appaiono particolarmente delicati, contribuirà il fatto che l'impianto nel suo insieme sarà verosimilmente soggetto all'esame di impatto sull'ambiente (EIA) nell'ambito dell'appro-vazione dei piani da parte della Confederazione. In questo senso, l'allestimento di un formale Esame dell'impatto sull'ambiente ai sensi dell'OEIA verrà condotto dall'autorità federale competente (cfr. rapporto d'esame preliminare pag. 12 seg.). Per quanto l'esame dell'impatto sull‘ambiente non sia oggi formalmente prescritto dall'OEIA, ha aggiunto il Dipartimento del territorio, una valutazione materialmente analoga deve comunque essere svolta nell'ambito della procedura pianificatoria; l'art. 47 OPT richiede infatti che l'ente pianificante informi l'autorità cantonale preposta all'approvazione su come tutti i piani di utilizzazione tengono conto dei principi e degli scopi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare della legge sulla protezione dell'ambiente. Nell'ambito dell'esame preliminare in oggetto, il Dipartimento del territorio ha pertanto proceduto ad una valutazione ambientale del progetto di Parco eolico del San Gottardo sulla base dell'art. 47 OPT (rapporto esame preliminare pag. 13 seg.). In conclusione, l'autorità cantonale ha preavvisato favorevolmente la realizzazione del parco eolico alla condizione che nella documentazione di variante fossero integrati i seguenti aspetti:
la giustificazione dell'interesse pubblico della realizzazione dell'impianto nell'ambito di una ponderazione degli interessi presenti, anche contrastanti, che deve essere oggetto di uno specifico approfondimento inserito nel rapporto di pianificazione sottoposto al consiglio comunale;
la presentazione di uno specifico Piano particolareggiato per l'area del Passo del San Gottardo contestualmente alla pre-sentazione del Piano del paesaggio;
la dimostrazione della sostenibilità e della possibilità di corret-tamente integrare le strutture del parco eolico (aeromobili, strade d'accesso, piazze di servizio, posteggi) nell'ambito del paesaggio monumentale del passo del San Gottardo, in maniera consona alle vocazioni del sito e delle sue specificità orografiche, paesaggistiche e naturalistiche (impatto sulla fauna);
un confronto con le proposte di tutela dei beni culturali pre-senti sul Passo (rapporti Buletti-Krähenbühl 2004 e UBC 2004) e l'individuazione di un progetto pianificatorio che tenga conto di tutti gli aspetti presenti e previsti.
d. Il 19 settembre 2008, la cifra 21 dell'allegato all'OEIA è stata modificata nel senso che gli impianti per l'utilizzazione dell'ener-gia eolica con una potenza installata superiore a 5 MW sono stati assoggettati all'EIA (cifra 21.8 allegato all'ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente, del 19 ottobre 1988, OEIA; RS 814.011).
e. Nel corso del mese di novembre del 2008, il municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio un approfondimento degli studi pianificatori di base e un affinamento dei progetti realizzativi del Parco eolico (in particolare accessi e piazze di servizio). Il 15 aprile 2009, il Dipartimento del territorio ha recapitato al municipio un complemento dell'esame preliminare nel quale sviluppa alcune considerazioni di ordine generale, sottolineando in particolare la necessità di conferire al progetto di parco eolico un valore di progetto innovativo, di elevata qualità in rapporto al paesaggio in cui si inserisce e di valore altrettanto simbolico rispetto agli altri elementi presenti sul passo, al fine di sopperire agli inevitabili pregiudizi che l'intervento comporta su alcune componenti del territorio considerato (…). Non potendo affrontare questi temi alla necessaria scala in ambito di procedura amministrativa, ha aggiunto il Dipartimento del territorio, occorre che gli stessi possano però essere opportunamente sviluppati e risolti durante la procedura di rilascio dell'autorizzazione a costruire. Questo comporta, ha concluso, come primo elemento da integrare nella documentazione di PR, segnatamente nel rapporto e nelle norme di attuazione, le prescrizioni che fissino i criteri qualitativi per la successiva fase di progettazione. In particolare le norme dovranno fissare la necessità di elaborare il concetto paesaggistico-archtiettonico che sta alla base del progetto esecutivo.
f. Previa informazione pubblica (7-21 maggio 2009), con messaggio 22 maggio 2009 (n. 21) il municipio ha chiesto al consiglio comunale di adottare le varianti del piano del paesaggio e del parco eolico. L'annesso rapporto di pianificazione rilevava che il prospettato Parco eolico sul San Gottardo è soggetto alla procedura d'esame d'impatto ambientale (EIA ai sensi della LPA) e che quale complemento di studio per l'elaborazione della presente variante di PR è stato a disposizione il Rapporto preliminare dell'EIA, costituito da uno studio allestito nel settembre del 2007 dalla REnInvest SA, promotrice del progetto di parco eolico. In questo studio, denominato Creazione di un parco eolico sul Passo del San Gottardo - Aspetti di carattere ambientale e culturale - Rapporto preliminare d'accompagnamento alla variante di PR, veniva sottolineata la necessità dell'EIA e proposto un capitolato d'oneri con relativa matrice di rilevanza. Una parte di questi lavori di approfondimento, vi si rilevava, è già stata avviata nell'ambito dell'affinamento delle proposte durante la scorsa estate ed autunno (pag. 16). L'ubicazione degli aerogeneratori, ridotti a 7, e dei relativi settori entro cui sviluppare le infrastrutture d'accesso e di servizio è stata riportata nel piano in scala 1: 5'000 "Comparto San Gottardo". Illustrate le pregresse fasi procedurali, il rapporto di pianificazione ha poi dedicato ampio spazio alla giustificazione dell'opera (cap. 4.5), alla descrizione degli elementi del paesaggio (cap. 4.6), al paesaggio del San Gottardo in particolare (cap. 4.7) e alle proposte del piano del paesaggio per il parco eolico (cap. 4.8).
g. Il 22 giugno 2009 il consiglio comunale ha adottato le varianti di piano regolatore relative al piano del paesaggio ed al parco eolico (comprensorio generale in scala 1:10'000; comprensorio fondovalle in scala 1:5'000; comprensorio San Gottardo in scala 1:5'000; modifiche degli art. 3, 26, 27, 29, 30, 30a, 30b, 33, 38, 40a e 40b NAPR; rapporto di pianificazione). Contro la variante relativa al parco eolico del San Gottardo la RI 1 si è tempestivamente aggravata davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
B. Con risoluzione 10 novembre 201 (n. 5611), il Consiglio di Stato ha approvato le varianti ed ha respinto il ricorso della RI 1. Nel quadro dell'approvazione della variante relativa al parco eolico, il Governo ha anzitutto rilevato che per procedere con la valutazione del piano del paesaggio adottato dal comune, l'autorità cantonale aveva chiesto di ricevere parallelamente, per esame preliminare, gli atti del progetto di piano particolareggiato del San Gottardo (PP-SG), in modo da poter valutare e coordinare la pianificazione dell'impianto con quella dei rilievi e degli interventi previsti nell'ambito del concetto di riordino generale del comparto. La variante concernente il Piano particolareggiato del San Gottardo, ha aggiunto, è stata in effetti inoltrata dal municipio di Airolo per esame preliminare in data 7 aprile 2010, permettendo il coordinamento auspicato nell'ambito della presente decisione di approvazione. Inoltre è stato concordato anche un coordinamento tra la procedura edilizia, che potrà essere avviata in seguito alla presente approvazione, e l'avviata procedura pianificatoria del PP-SG. In effetti, in seguito alla modifica da parte del Consiglio federale dell'Ordinanza concernente l'esame d'impatto ambientale (modifica avvenuta solo dopo l'avvio della pianificazione del parco eolico del San Gottardo), gli impianti a energia eolica con potenza superiore a 5 MW sono stati inseriti nell'Allegato che ne dispone l'assoggettamento alla procedura EIA (cifra 21.8). La domanda di costruzione dovrà quindi essere corredata da un RIA i cui contenuti possono guidare anche l'ente pianificante nell'allestimento del Piano particolareggiato, rispettivamente l'autorità cantonale a valutarne in particolare gli aspetti ambientali. L'adozione del PP-SG dovrà in questo senso essere coordinata dal Municipio con il rilascio dell'autorizzazione edilizia per la realizzazione del parco eolico, in modo da permettere l'inserimento delle strutture del nuovo impianto coerentemente con i rilievi, gli obbiettivi di riordino e in generale con la visione pianificatoria dell'intero comprensorio del Passo (ris. gov. pag. 10-11). Accertata la congruenza della variante parco eolico con la pianificazione di rango superiore e l'esistenza del necessario interesse pubblico (cap. 3.4.1), il Governo ha poi rilevato che l'ubicazio-ne sul Passo del San Gottardo è giudicata positivamente dalla Confederazione e dal Cantone per le sue potenzialità di produzione, l'esistenza di accessi e degli innesti alla rete, l'assenza di conflitti preponderanti a livello federale e di conflitti insanabili a livello cantonale, confermata dall'inserimento del sito nella Concezione federale e nel Piano direttore cantonale. Nondimeno, ha aggiunto, gli importanti interessi naturalistici, paesaggistici e storico-culturali presenti nel comparto del passo hanno portato l'autorità cantonale a vincolare e coordinare l'approvazione della pianificazione dell'impianto con la pianificazione del riordino del Passo (ris. gov. pag. 28-29). Le modalità di inserimento dell'impianto eolico nello strumento pianificatorio comunale, ha poi ulteriormente rilevato il Consiglio di Stato, prevede la delimitazione di una specifica Zona speciale parco eolico, retta dall'art. 40a NAPR, che si sovrappone alla zona agricola. L'ubicazione delle singole componenti dell'impianto e le sue infrastrutture (pale eoliche, accessi, piazzole di servizio ecc.) all'interno della zona citata, verrà precisata in sede edilizia e questo per permettere un migliore coordinamento con le risultanze dello studio dell'impatto sull'ambiente (RIA in fase edilizia) come pure del concetto paesaggistico architettonico che discende anche dai rilevamenti e dalle intenzioni di riordino attualmente allo studio nell'ambito dell'elaborazione del Piano particolareggiato del San Gottardo. Dopo aver ricordato che il numero delle pale era stato nel frattempo ridotto dalle 8 inizialmente previste a 5, il Governo ha stralciato d'ufficio dal Piano del paesaggio le ubicazioni indicative delle pale n. 7 e 2 (ancora raffigurate sulla cartografia adottata dal consiglio comunale), riducendo sensibilmente ed adattando puntualmente la zona sovrapposta di insediamento del parco eolico ed aggiornando di conseguenza l'art. 40a NAPR (ris. gov. pag. 29-30). Richiamandosi all'art. 47 OPT, il Consiglio di Stato ha pure esaminato l'impatto sull'ambiente, rilevando nuovamente che tali impianti erano stati nel frattempo assoggettati all'EIA e che questo esame sarebbe stato esperito nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. A questo proposito, ha sottolineato, la Sezione protezione aria, acqua e suolo (SPAAS) ha già rilasciato, in qualità di servizio cantonale incaricato dell'esame dei problemi della protezione dell'ambiente ai sensi dell'art. 42 LPAmb, la valutazione del capitolato d'oneri (CdO) del futuro RIA (ai sensi dell'art. 8 cpv. 3 OEIA) elaborato dalla REnInvest SA. Valutati ancora gli aspetti relativi alla protezione contro il rumore, vibrazioni e radiazioni non ionizzanti, la protezione del suolo, il Consiglio di Stato ha poi passato brevemente in rassegna le questioni legate alla protezione della natura e del paesaggio (cap. 3.4.4), alla protezione dei beni culturali (cap. 3.4.5) ed ai pericoli naturali (cap. 3.4.6) e alla viabilità (cap. 3.4.7) per poi specificare in dettaglio le correzioni apportate all'art. 40a NAPR. Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha anche respinto il ricorso della RI 1.
C. Contro la predetta risoluzione governativa, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 14 dicembre 2010, chiedendo, in via principale, che la variante sia rinviata al Consiglio di Stato con l'invito a svolgere ulteriori studi e ad eseguire una ponderazione degli interessi in gioco più completa e approfondita (in particolare chiedendo anche un parere della Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio; CFNP). In via subordinata, l'insorgente domanda invece che il Tribunale richieda esso stesso una perizia della CFNP, mentre in via ancor più subordinata sollecita l'annulla-mento della variante limitatamente al parco eolico.
Secondo la ricorrente, l'impianto sarebbe eccessivamente invasivo ed impattante sull'importate sito storico-culturale. A suo giudizio, il Governo, proprietario dell'__________ (__________), interessata al progetto, non sarebbe inoltre neutro. Relativizzata la portata dei documenti su cui il Governo ha fondato la sua scelta, la __________ sottolinea in particolare come il passo del San Gottardo sia inserito nell'inventario ISOS. La ponderazione degli interessi, aggiunge, sarebbe censurabile, considerato, da un lato, lo scarso contributo alla produzione elettrica fornita dall'impianto e dall'altro il valore ambientale, paesaggistico e storico-culturale del passo del San Gottardo. L'EIA, conclude, avrebbe già dovuto essere svolto a questo stadio. La riduzione delle macchine da istallare non porta a un sostanziale miglioramento.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ed il municipio di Airolo con argomentazioni che per quanto necessario saranno riprese nei seguenti considerandi.
E. Con allegati di replica e di duplica, le parti si sono sostanzialmente confermate nelle loro tesi, argomentazioni e domande di giudizio.
La PI 2, invitata a prendere posizione, ha chiesto il rigetto dell'impugnativa senza formulare particolari osservazioni.
Delle risultanze della visita in luogo si dirà semmai nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990 LALPT; RL 7.1.1.1).
1.2. In merito alla legittimazione attiva della RI 1 il Tribunale considera quanto segue.
1.2.1. Il piano regolatore è adottato dal legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1). Sono legittimati a ricorre ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Governo esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Quest'ultimo interesse dev'essere personale, ovvero proprio, diretto e attuale (cfr. sul concetto d'interesse legittimo: RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare, circa l'interesse personale e diretto, RDAT I-1992 n. 17). Una corporazione di diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qualvolta sia direttamente lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi interessi. Nel contempo, la giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà d'interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, quando la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e quanto gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni (cfr., per tutte, RDAT 1-2001 n. 27 consid. 2.2).
1.2.2. Con il ricorso al Consiglio di Stato, la RI 1 ha contestato - anche in nome e per conto della __________, della quale è una sezione cantonale - la variante del piano regolatore di Airolo che concerne il parco eolico del San Gottardo. In quella sede, la RI 1 ha dedotto la legittimazione attiva dai suoi scopi statutari e dalla sua qualità di cofondatrice e tutt'ora partecipe della Fondazione __________ (proprietaria di stabili sul passo). Il Consiglio di Stato è entrato nel merito del ricorso, respingendolo senza esaminare se l'insorgente fosse legittimata ad agire in giudizio. A torto. Anzitutto, perché la RI 1 e, di riflesso, la __________ non appartengono a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto più stretto e intenso di quello che intercorre con gli altri membri delle collettività. La ricorrente non è in particolare toccata dal provvedimento in misura diversa o superiore a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può pertanto esserle riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La qualità di cofondatrice della Fondazione __________ non basta a conferirle il diritto di ricorrere. Legittimata ad agire in giudizio era semmai la Fondazione, che gode di personalità giuridica propria. In secondo luogo, perché alla RI 1 non può nemmeno essere riconosciuto il diritto a proporre il cosiddetto ricorso corporativo di natura egoista (supra, 1.2.), giacché l'adempimento dei requisiti non è stato provato. Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, ma la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta al ricorrente (cfr. RDAT I-2001 n. 27; ZBl 100/1999 pag. 399); prova, che l'insorgente non ha portato.
1.2.3. Davanti a questo Tribunale va anzitutto escluso che la RI 1 possa dedurre la legittimazione a ricorrere dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, in quanto insorgente in prima istanza. Il semplice fatto di aver impugnato senza successo la variante in esame davanti al Consiglio di Stato non basta a conferirle il diritto di ricorrere in seconda istanza. In questa sede, la ricorrente deduce tuttavia la sua legittimazione a ricorrere dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Essa eccepisce inoltre la mancata esecuzione dell'EIA prescritto dall'art. 10a della legge federale sulla protezione dell'ambiente, del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01).
1.2.3.1. Al riguardo va rilevato, che l'art. 33 cpv. 3 lett. a LPT impone ai cantoni di garantire la legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico. L'art. 89 cpv. 2 della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110), stabilisce che hanno diritto di ricorrere le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. Ipotesi, questa, che si riferisce in particolare agli 12 LPN e 55 LPAmb.
1.2.3.2. Per quanto attiene alle censure riferite alla protezione della natura e del paesaggio sollevate dalla RI 1, va rilevato che la LPN circoscrive la legittimazione a ricorrere delle organizzazioni alle sole decisioni adottate nell'adempimento dei compiti della Confederazione (DTF 123 II 5 consid. 2c, 116 Ib 203 consid. 3a, 112 Ib 70 consid. 2 e riferimenti; più di recente, in un caso che riguarda proprio la ricorrente: STF 1P.520/ 2004 dell'11 novembre 2004 consid. 1.3.; Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale per un disegno di legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, del 12 novembre 1965, in: FF 1965 III 77 segg., pag. 85). Inoltre, in questo caso, l'organizzazione può invocare unicamente censure relative alla protezione della natura e del paesaggio (DTF 117 Ib 97 consid. 3.a; Thierry Tanquerel, L'extension des voies de recours en matière administrative; des grands principes à la pratique concrète, in: LeGes - Gesetzgebung & Evaluation 2007/2, pag. 203 segg., pag. 212). In linea di principio, la pianificazione del territorio non è un compito federale: essa spetta, al contrario, ai Cantoni (art. 75 cpv. 1 Cost.; RDAF 1998 I pag. 98, consid. 2.b.aa). In quanto rivolto contro un atto pianificatorio, da questo profilo, il ricorso appare dunque irricevibile. L'eccezione sollevata con riferimento all'art. 24 LPT non soccorre la ricorrente. È ben vero che il Tribunale federale ha ammesso la legittimazione attiva delle organizzazioni a scopo ideale nella misura in cui fanno valere che, attraverso una misura pianificatoria, viene eluso l'art. 24 LPT, la cui applicazione è un compito federale ai sensi dell'art. 2 LPN e 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), qualora la misura contestata sia atta a ledere in particolare gli interessi della natura e del paesaggio (DTF 123 II 289 consid. 1e; STF 1A.1/2006 del 25 aprile 2006 consid. 2.1). Le dimensioni e le ripercussioni che il controverso impianto, soggetto all'EIA, ingenera sull'ambiente e sul paesaggio escludono tuttavia che possa essere autorizzato sulla base di un permesso eccezionale retto dall'art. 24 LPT. Un'elusione della legge, segnatamente dell'art. 2 LPT, è dunque esclusa a priori. Un'elusione dell'obbligo di pianificare sarebbe invece ravvisabile nel rilascio di un permesso eccezionale fondato su questa norma (RDAT II-1995 n. 63).
1.2.3.3. La legittimazione ad impugnare il controverso provvedimento deve, per contro, essere riconosciuta alla RI 1 nella misura in cui eccepisce, fra l'altro, il mancato allestimento di un esame d'impatto ambientale (EIA); ipotesi, questa, che si riallaccia all'art. 55 LPAmb. La RI 1 è infatti una sezione cantonale della __________, organizzazione menzionata al n. __________ dell'elenco delle organizzazioni legittimate a ricorrere ai sensi della LPAmb della LIG o della LPN, allegato all'ordinanza che designa le organizzazioni di protezione dell'ambiente nonché di protezione della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere, del 27 giugno 1990 (ODO; RS 814.076). La censura riferita al mancato allestimento dell'EIA, indispensabile secondo l'art. 10a LPAmb, riguarda inoltre un ambito giuridico che rientra da almeno dieci anni nei fini elencati dal suo statuto, che all'art. 2 prevede come primo scopo quello di salvaguardare il Cantone Ticino come ambiente vitale formatosi attraverso il tempo, averne cura e promuoverne l'ulteriore sviluppo nel rispetto della dignità umana e del patrimonio naturale e culturale. La RI 1 ha, da ultimo, prodotto la procura da parte della __________ e risulta dunque abilitata a presentare ricorso, ottemperando quindi alla condizione di cui all'art. 55 cpv. 5 LPAmb.
1.3. Nei limiti sopra descritti, il ricorso è ricevibile in ordine e dev'essere esaminato nel merito.
1.4. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalle risultanze della visita in luogo e dell'ulteriore documentazione acquisita da questo Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
Le obiezioni sollevate dall'insorgente in merito all'imparzialità del Consiglio di Stato per rapporto all'__________ vanno respinte siccome prive di qualsiasi fondamento. L'__________ è un'azienda cantonale, indipendente dalla amministrazione dello Stato, avente personalità giuridica propria e sede a Bellinzona. L'interesse del Cantone per l'__________ non impedisce al Consiglio di Stato di esercitare le funzioni giurisdizionali che l'art. 35 LALPT gli attribuisce.
Nessuno dei Consiglieri di Stato siede peraltro nel consiglio di amministrazione dell'__________.
3.1. Giusta l'art. 10a cpv. 1 LPAmb, prima di prendere decisioni in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti, l'autorità ne esamina il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche. Sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente, soggiunge la norma (cpv. 2), gli impianti che possono gravare notevolmente sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente necessaria l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Il Consiglio federale designa i tipi di impianto che sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente; può determinare valori soglia a partire dai quali si deve procedere all'esame (cpv. 3). L'art. 10a LPAmb, entrato in vigore il 1° luglio 2007 (RU 2007, 2701), riprende e precisa la regolamentazione dell'EIA sancita dal previgente art. 9 LPAmb, che si limitava ad esigere che l'autorità, prima di prendere una decisione sulla pianificazione, la costruzione e la modificazione di impianti suscettibili di gravare sensibilmente l'ambiente, valutasse il più presto possibile la loro compatibilità con le esigenze della protezione dell'ambiente. All'EIA soggiacciono impianti che per l'importanza delle ripercussioni ambientali non possono essere resi conformi alle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente senza l'adozione di misure specifiche di progetto o di ubicazione. La precisazione introdotta nella legge dall'art. 10a LPAmb mira in sostanza ad esimere dall'EIA gli interventi che possono essere conformati alle esigenze della legislazione ambientale mediante provvedimenti standard correnti fondati sulle norme tecniche applicabili (STF 1C_409/2008 dell'8 aprile 2009 consid. 2.2 e rimandi). L'obbligo di sottoporre il più presto possibile ad un EIA gli impianti che gravano notevolmente l'ambiente è rimasto immutato.
3.2. Giusta l'art. 5 cpv. 1 OEIA, l'esame è condotto dall'autorità che, nel quadro della procedura d'autorizzazione, approvazione o concessione, decide circa il progetto (autorità decisionale). La procedura decisiva per l'esame è determinata nell'allegato. Se durante l'approvazione a posteriori dei piani di dettaglio, eccezionalmente è presa una decisione riguardo agli effetti considerevoli sull'ambiente di un impianto sottoposto all'EIA, un esame verrà effettuato anche in questa fase (cpv. 2). Se non è determinata nell'allegato, la procedura decisiva è designata dal diritto cantonale. I Cantoni scelgono una procedura che permetta un esame tempestivo e circostanziato. Se per determinati impianti i Cantoni prevedono un piano particolareggiato che permetta un esame circostanziato (piano regolatore di dettaglio), questa procedura pianificatoria vale come procedura decisiva (cpv. 3). Al riguardo, va rilevato che per il principio della coordinazione (art. 2 e 25a LPT), quando una zona è delimitata in funzione di un progetto riguardante un'installazione sottoposta all'EIA, la giurisprudenza federale ha stabilito che questo esame deve di principio essere eseguito già allo stadio pianificatorio, perlomeno, nella sua prima fase, in maniera quindi non ancora esaustiva (DTF 123 II 88 consid. 2a, 121 II 190 consid. 3b/bb, 120 Ib 436 consid. 2d/aa, 207 consid. 6 pag. 214; STF 1C_86/2008 del 10 luglio 2008 consid. 4.1, 1A.200/2006 del 16 agosto 2007 consid. 3.3, 1A.145/1998 del 7 luglio 1999 consid. 11a = RDAT II-1999 n. 62 pag. 220 seg.).
3.3. Il 19 settembre 2008, il Consiglio federale ha modificato l'OEIA assoggettando all'obbligo dell'EIA gi impianti per l'utilizzazione dell'energia eolica con una potenza installata superiore a 5 MW (cfr. cifra 21.8 allegato all'OEIA; supra A.d).
4.1. Nel caso concreto, il 22 ottobre 2007, quando il municipio di Airolo ha sottoposto per l'esame preliminare al Dipartimento del territorio la variante del piano regolatore comunale volta a realizzare un parco eolico sul passo del San Gottardo, gli impianti per l'utilizzazione dell'energia eolica non erano soggetti all'EIA. Tali impianti non erano soggetti all'EIA nemmeno quando, il 7 luglio 2008, il dipartimento ha concluso il suo esame preliminare. L'assoggettamento a tale obbligo era tuttavia previsto a breve termine. L'autorità cantonale l'ha espressamente rilevato nel suo rapporto.
Richiamandosi all'art. 47 OPT, il Dipartimento del territorio ha comunque esaminato il progetto di piano del parco eolico anche sotto il profilo delle esigenze della legislazione ambientale, valutando in particolare gli aspetti riferiti alla protezione dell'aria e del clima (cap. 3.2.2), alla protezione contro il rumore (cap. 3.2.3), alla protezione del suolo (cap. 3.2.4), alla gestione dei rifiuti (cap. 3.2.5), alla protezione della natura e del paesaggio (cap. 3.2.6), ai beni culturali (cap. 3.2.7), alla zona agricola (cap. 3.2.8), ai sentieri escursionistici (cap. 3.2.9), ai corsi d'acqua (cap. 3.2.10), ai pericoli naturali (cap. 3.2.11) ed agli affari militari (cap. 3.2.12). In conclusione, il dipartimento ha espresso un preavviso favorevole, alla condizione che il progetto di variante venisse integrato dalla documentazione di cui si è detto in narrativa (supra, A.c.). In particolare, ha richiesto la presentazione di uno specifico Piano particolareggiato per l'area del Passo del San Gottardo contestualmente alla presentazione del Piano del paesaggio. Solo il coerente inserimento dell'impianto eolico all'interno di una tale specifica pianificazione, ha aggiunto il dipartimento, permetterà una corretta adozione della variante di PR da parte del legislativo comunale. Nell'ambito della successiva fase di progetto (procedura di autorizzazione a costruire), ha concluso l'autorità cantonale, il Rapporto di impatto ambientale dovrà valutare gli ulteriori effetti seguenti (compatibilità OIF, impatti sulla qualità del suolo gestione dei rifiuti, garanzia della percorribilità dei sentieri escursionistici, tutela dei corsi d'acqua presenti, misure di protezione contro il pericolo valangario e, se del caso, proporre eventuali misure di mitigazione da adottare) [cfr. rapporto d'esame preliminare pag. 25].
4.2. Nel corso del mese di novembre del 2008, quando era ormai entrata in vigore la modifica dell'OEIA che ha sottoposto all'EIA gli impianti per l'utilizzazione dell'energia eolica con una potenza installata superiore a 5 MW, il municipio ha inoltrato al Dipartimento del territorio gli approfondimenti richiesti in sede di esame preliminare, definendo in particolare gli accessi e le piazze di servizio dei singoli aerogeneratori. La documentazione supplementare prodotta dal municipio non conteneva alcun accenno all'EIA. Il rapporto integrativo d'esame preliminare del 15 aprile 2009 l'autorità cantonale si è dal canto suo limitata a prospettare un rinvio di questo esame alla procedura di rilascio del permesso di costruzione, affermando che non potendo affrontare questi temi alla necessaria scala in ambito di procedura amministrativa, occorre che gli stessi possano però essere opportunamente sviluppati e risolti durante la procedura di rilascio dell'autorizzazione a costruire. Questo comporta, ha concluso, come primo elemento da integrare nella documentazione di PR, segnatamente nel rapporto e nelle norme di attuazione, le prescrizioni che fissino i criteri qualitativi per la successiva fase di progettazione. In particolare le norme dovranno fissare la necessità di elaborare il concetto paesaggistico-architettonico che sta alla base del progetto esecutivo. Accanto a queste considerazioni di carattere generale, il Dipartimento del territorio ha sviluppato una serie di considerazioni di ordine puntuale, ulteriormente fondate sull'art. 47 OPT e volte soprattutto a risolvere i problemi dati dall'impatto sul territorio generato dagli accessi e dalle piattaforme in cui trovano sede gli aerogeneratori. La mancanza di un EIA è passata sotto silenzio anche in questa circostanza. Il Consiglio di Stato, con la decisione qui impugnata, ha avallato siffatto modo di procedere, affermando che l'esame mancante avrebbe potuto essere recuperato nel quadro della procedura di rilascio del permesso di costruzione. L'inoltro al Dipartimento del territorio per esame preliminare, da parte del municipio, degli atti del progetto di piano particolareggiato (PP-SG) permetterebbe, a detta del Governo, di valutare e coordinare la pianificazione dell'impianto con quella dei rilievi e degli interventi previsti nell'ambito del concetto di riordino generale del comparto. La procedura edilizia, ha aggiunto, potrebbe essere avviata già con l'approvazione della variante in discussione. Il RIA, da allegare alla domanda di costruzione, permetterebbe di coordinare tale procedura con quella pianificatoria del PP-SG (La domanda di costruzione dovrà quindi essere corredata da un RIA i cui contenuti possono guidare anche l'ente pianificante nell'allestimento del Piano particolareggiato, rispettivamente l'autorità cantonale a valutarne in particolare gli aspetti ambientali).
4.3. La tesi del Consiglio di Stato non può in nessun caso essere condivisa, poiché disattende in modo grave ed evidente l'art. 10a LPAmb, che impone alle autorità di esaminare il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche degli impianti che si accinge a pianificare, costruire o trasformare. L'impianto eolico soggiace indiscutibilmente all'EIA. La potenza installata è in effetti superiore a 5 MW. Si tratta inoltre di un impianto che per le sue caratteristiche intrinseche è suscettibile di gravare notevolmente sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente necessaria l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Basti al riguardo considerare gli aspetti relativi alla protezione contro le immissioni foniche. Privo di rilievo è il fatto che l'assoggettamento all'EIA sia stato introdotto durante la procedura di pianificazione. La modifica dell'OEIA era immediatamente applicabile. Le procedure di pianificazione in corso non ne erano esentate. La procedura decisiva, non determinata nell'allegato all'OEIA, può d'altro canto essere soltanto quella pianificatoria. Solo questa procedura permette infatti un esame tempestivo e circostanziato. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che già la variante del piano del paesaggio, da integrare in un ulteriore piano particolareggiato per il riordino del passo del San Gottardo (PP-SG), permette un esame circostanziato, anche se non esaustivo, degli aspetti ambientali connessi alla realizzazione di un parco eolico (art. 5 cpv. 3 OEIA; DTF 123 II 88 consid. 2a, 121 II 190 consid. 3b/bb, 120 Ib 436 consid. 2d/aa, 207 consid. 6 pag. 214; STF 1C_86/2008 del 10 luglio 2008 consid. 4.1, 1A.200/2006 del 16 agosto 2007 consid. 3.3, 1A.145/1998 del 7 luglio 1999 consid. 11a = RDAT II-1999 n. 62 pag. 220 seg.). Considerato che l'elevato grado di definizione degli impianti eolici della variante di piano regolatore qui in discussione, non si capisce come il RIA, che secondo il Consiglio di Stato dovrebbe essere allegato alla domanda di costruzione, possa sopperire al mancato allestimento dell'EIA già in questa fase di pianificazione. Né si vede come la lacuna possa essere colmata nell'ambito di un non meglio definito coordinamento tra la procedura di rilascio del permesso per gli impianti e la procedura pianificatoria in atto per allestire il PP-SG. Ubicazione, dimensioni e caratteristiche tecniche degli aerogeneratori sono già definite con sufficiente precisione dal piano qui in esame, che dovrebbe già permettere l'inoltro della domanda di costruzione. È quanto mai difficile vedere come il piano qui in esame, dopo la sua definitiva approvazione, potrebbe ancora essere adeguato, qualora dalla procedura di rilascio del permesso o da quella di adozione del PP-SG dovesse emerge la necessità di correggerne determinati aspetti. Tanto meno se si considera che il 27 settembre 2011 la PI 2 ha aperto il concorso per la fornitura di 5 turbine eoliche rispondenti a precisi requisiti, fissando come termine per la fornitura delle controflange per le fondamenta il mese di luglio 2012 (FU __________).
5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto nella misura in cui è ricevibile, annullando la decisione 10 novembre 2010 (n. 5611) del Consiglio di Stato in quanto riferita alla variante del piano regolatore di Airolo relativa al parco eolico del San Gottardo. Resta riservata al comune la facoltà di riprendere la procedura di variante di piano regolatore integrandola con l'EIA mancante e sottoponendola nuovamente al consiglio comunale per l'adozione.
5.2. Dato che il comune non è comparso in lite a difesa di suoi interessi particolari, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Le ripetibili sono invece poste a suo carico secondo soccombenza (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto. §. Di conseguenza, la decisione 10 novembre 2010 (n. 5611) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la variante del piano regolatore di Airolo relativa al parco eolico del San Gottardo;
Il comune di Airolo rifonderà alla RI 1 fr. 2'000.-, a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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