Espropriazione materiale - indennità per vincoli di inedificabilità per tutela di biotopo

AIUTO RICERCA

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Numero d'incarto: 10.2004.52

Data decisione, Autorità: 20.08.2010, TE

Ricorso: TRAM, 50.2010.3, 17.03.2011

Titolo: Espropriazione materiale - indennità per vincoli di inedificabilità per tutela di biotopo

Incarto n. 10.2004.52 31/99

Lugano 20 agosto 2010

Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale di espropriazione

Composto dal Presidente supplente

avv. Stefano Camponovo

e dai membri

ing. Argentino Jermini ing. Alberto Lucchini

segretario giudiziario

Enzo Barenco

statuendo nella procedura di espropriazione materiale presentata in data 8 luglio 1999 da

ISCC 1 composta da: 1. MIST 1 2. MIST 2 3. MIST 3 4. MIST 4 tutti patr. dall’ PR 1

contro

COEP 1 1 rappr. dal RA 1 2. COEP 2 2 rappr. dall’RA 2 3. COEP 3 3 patr. dall’ PR 2

relativamente al mapp. n. 482 RFD __________

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

1.Con risoluzione no. 2120 del 30 aprile 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore di protezione della __________ __________ finalizzato a proteggere la palude e i corsi d’acqua che la alimentano (compresa la loro fascia di vegetazione ripuale), attraverso l’istituzione di due zone di protezione. L’una comprende essenzialmente l’area paludosa (ZPN1) entro la quale sono ammessi unicamente interventi di manutenzione miranti alla valorizzazione dei biotopi presenti e alla conservazione della popolazioni vegetali ed animali protette (art. 5 NAPR del __________), l’altra include la fascia di terreni circostanti con funzione di area cuscinetto attorno alla zona integralmente protetta (ZPN2), nella quale sono ammesse soltanto attività agricole e forestali di tipo estensivo ed è in particolare vietata l’edificazione e l’occupazione di qualsiasi genere, anche temporanea (art. 6 NAPR del __________) . In tale ambito la part. no. 482 allora di comproprietà degli istanti é stata assegnata alla zona di protezione ZPN2 e in minima parte alla zona di protezione ZPN1.

2.Il mapp. 482, censito in parte a prato ed in parte bosco, ha una superficie di m8’251 mq, è pianeggiante e di forma abbastanza regolare. Lungo il sentiero il terreno è prativo. Al termine del prato scorre un rigagnolo che si immette nella __________ e lungo il quale si trova della vegetazione ripuale. Oltre il rigagnolo vi è una zone adibita ad orto, oltre la quale vi è la zona incolta che si stende fino al limite del bosco (cfr. verbale di sopralluogo 16 giugno 2004), ubicato in località __________ a monte del piccolo immissario della __________.

Il fondo è gravato da un onere di passo pubblico a favore del Comune di __________ (cfr. estratto RF ed ispezione SIFTI 2 luglio 2007).

3.L’8 luglio 1999 MIST 1, MIST 2, MIST 3 e MIST 4, all’epoca comproprietari in ragione di ¼ ciascuno del mapp. 482 RFD di __________, hanno convenuto in giudizio il Comune di __________ e lo Stato del Canton Ticino innanzi al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina, onde ottenere l’espropriazione formale del loro fondo, rispettivamente un’indennità d’esproprio materiale, conseguentemente ai vincoli di inedificabilità istituiti dal piano regolatore cantonale di protezione della bolla di __________ fondato sul DLBN ed adottato dal Consiglio di Stato il 30 aprile 1997. Essi hanno chiesto in via principale un’indennità per espropriazione formale di fr. 4'792'441.20 oltre ad interessi del 5% dal 1°luglio 1997, e subordinatamente un risarcimento di fr. 4'688'676.20 oltre ad interessi del 5% dal 1°luglio 1997. Essi hanno chiesto inoltre un indennizzo di fr. 294'078.-- per spese di progettazione rese vane dal vincolo, nonché il pagamento di fr. 15'500.-- per rimborso di costi di ingegneria.

4.Con risposte del 29 ottobre 1999 e 19 novembre 1999 lo COEP 2, rispettivamente il COEP 1, hanno chiesto il rigetto dell’istanza di indennizzo per espropriazione formale in quanto irricevibile e la reiezione dell’istanza di espropriazione materiale per carenza dei presupposti. Da un lato, gli enti pubblici sostengono che la part. no. 482 non è mai stata inserita in una zona edificabile conforme ai dettami della legge sulla pianificazione del territorio (LPT). Dall’altro lato essi ritengono che, al momento dell’entrata in vigore del vincolo di protezione, la particella non era comunque idonea all’edificazione, in quanto non urbanizzata.

5.Con istanza 29 ottobre 1999 lo COEP 2 ha chiamato in causa la COEP 3 - e per essa il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC), Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) - fondandosi sul programma di realizzazione del __________, il quale prevedeva in particolare che eventuali oneri derivanti da espropriazione materiale fossero ripartiti fra Confederazione, Cantone e Comune nella misura del 63%, rispettivamente del 18% circa e del 18% circa (doc. 25). Con decisione 26 aprile 2001 questo Tribunale ha decretato la chiamata in causa della COEP 3. Nelle sue osservazioni del 30 novembre 2001 l’UFAFP ha contestato integralmente le argomentazioni del proprietario, negando in particolare il verificarsi di un’espropriazione materiale a danno del fondo.

6.All’udienza di conciliazione del 3 giugno 2003, costituito il nuovo collegio giudicante, preso atto che in seguito a procedura fallimentare all’istante MIST 1 è subentrata __________, gli enti pubblici hanno dichiarato di non voler procedere all’espropriazione formale della particella.

7.Il 16 giugno 2004 il Tribunale di espropriazione ha esperito un sopralluogo. Conclusa in seguito l’istruttoria, il 27 settembre 2005 è stato indetto il dibattimento finale, in occasione del quale le parti - ad eccezione del Comune di __________ - hanno esibito una memoria conclusiva ribadendo essenzialmente le proprie tesi di fondo.

8.Sollecitato ad emanare il proprio giudizio, il 2 luglio 2007 il Tribunale di espropriazione ha scoperto che nel corso del 2005 il mapp. 482 di __________ era diventato di proprietà esclusiva di __________, il quale aveva dapprima comprato una quota di comproprietà di ¼ del fondo ed in seguito si era aggiudicato i ¾ restanti ad un’asta dell’UE di __________.

9.Preso atto della situazione venutasi a creare, il 18 settembre 2007 il Tribunale di espropriazione ha scritto a __________, informandolo che quale nuovo proprietario del mapp. 482 era subentrato di diritto nel procedimento espropriativo e gli era data facoltà di determinarsi in merito entro 15 giorni; copia di questa missiva è stata trasmessa per sola conoscenza alle parti che sino a quel momento avevano partecipato alla procedura.

Dopo aver richiesto invano delle delucidazioni, __________ (cessionaria delle pretese espropriative di MIST 1), MIST 2, MIST 3 e MIST 4 hanno impugnato la predetta comunicazione innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l’annullamento siccome volta a privarli indebitamente della loro capacità e legittimazione processuale; nel contempo, gli insorgenti hanno ricusato la Presidente e la segretaria giurista del Tribunale di espropriazione per aver condotto un’istruttoria segreta, compiuto atti processuali irriti e violato il segreto d’ufficio a loro danno.

Con sentenza del 28 novembre 2007 (inc. 50.2007.7) il Tribunale cantonale amministrativo (TRAM) ha ritenuto irricevibile nel merito il ricorso, ma ha accolto la domanda di ricusa della Presidente del Tribunale di espropriazione; esso ha quindi retrocesso gli atti a detto Tribunale per la nomina di un Presidente supplente, che avesse a decidere in merito alla ricusa della segretaria giurista ed a trattare la prosecuzione della causa.

Con ordinanza dell’11 febbraio 2008, gli atti sono stati trasmessi all’avv. Stefano Camponovo, Lugano, quale presidente supplente.

Con sentenza del 28 luglio 2008 il presidente supplente ha accolto l’istanza di ricusa della segretaria giurista, designando in sua sostituzione il segretario giudiziario Enzo Barenco. La decisione non è stata impugnata, e la composizione del Tribunale così perfezionata.

Completata la documentazione giustificativa dei vari trapassi di proprietà, agli interessati è stata data facoltà di prendere posizione in merito.

Il 21 gennaio 2009 il Presidente supplente si è pronunciato sulla situazione processuale venutasi a creare conseguentemente all’acquisizione totale del mapp. 482 ad opera di __________, accertando che quest’ultimo non è parte nella causa pendente e che la legittimazione attiva spetta sempre ad __________ – cessionaria (ex art. 260 LEF) della pretesa espropriativa abbandonata dalla massa dei creditori di MIST 1 – ad MIST 2, a MIST 3 ed a MIST 4. E ciò in virtù in sostanza del duplice rinvio all’art. 110 CPC dato dagli art. 70 Lespr e 24 LPamm, e ritenuto pure il prezzo assai esiguo per l’acquisizione, tipico di un fondo gravato da importante onere pianificatorio.

Con sentenza del 7 luglio 2009 il TRAM, adito su ricorso di __________, ha respinto il gravame e confermato la sentenza di primo grado. __________ si è allora rivolto al Tribunale federale, che con sentenza del 19 febbraio 2010 ha definitivamente confermato l’esclusione del suddetto __________ dalla presente procedura.

Le parti sono state citate al dibattimento finale del 13 luglio 2010, con facoltà di produrre un memoriale conclusivo. Esse si sono riconfermate nelle rispettive tesi.

Considerato in diritto

La prima constatazione da porre in diritto è che l’istanza, così come impostata, non è ammissibile nella misura in cui postula un risarcimento a titolo di espropriazione formale. E’ principio giurisprudenziale acquisito che una procedura di espropriazione materiale avviata dal proprietario giusta l’art. 39 Lespr. possa essere completata, su richiesta dell’ente pubblico, con l’espropriazione formale del fondo. Ciò si configura come ampliamento dell’espropriazione (art. 6 Lespr.) e consente al Comune di ottenere la cessione del fondo – a condizione che l’indennità dovuta per il deprezzamento (ossia per l’espropriazione materiale) superi di un terzo il valore del terreno – con la dispensa dalle formalità sancite dagli art. 20 ss Lespr. (DTF 114 Ib 174 c. 2b; TRAM 26.4.1996 N. 50.95.00003, 9.11.1998 N. 50.97.00025; Bianchi, Per un chiarimento legislativo, in RDAT 1981 p. 214, 221; Ruch, Die Espansive Kraft der materiellen Enteignung, in Zbl 2000 p. 617, 629). Sennonché, nella fattispecie concreta, il Comune, che ne avrebbe la facoltà (art. 2 cpv. 1 Lespr.), non ha avviato, né attualmente intende avviare, alcuna procedura di espropriazione formale e nemmeno ha dichiarato di voler completare la procedura di espropriazione materiale innescata dai comproprietari con quella di espropriazione formale (cfr. verbale d’udienza del 3 giugno 2003). A fronte di ciò il Tribunale di espropriazione non ha alcun potere d’intervento ed in particolare non ha la competenza per imporre l’esercizio del diritto di espropriare al suo titolare (TRAM 11.1.2002 in re N. 50.2001.00020). Di conseguenza la pretesa degli istanti, per quanto riferita alle conseguenze di un’espropriazione formale, è irricevibile e il presente giudizio deve limitarsi al tema dell’espropriazione materiale, poiché il diritto di espropriare (formalmente) spetta unicamente all’ente pubblico.

L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio definitivo, decreta un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene – generalmente riferiti al diritto di costruire – privando il soggetto colpito di una delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà. Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale quando coinvolge una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di trattamento. In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 5 no. 123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).

La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio, che soggiacciono ad una ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto dall’effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo e dalle qualità intrinseche del fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente plausibile.

La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i concetti di dezonamento e di non-attribuzione. Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale, quest’ultima essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4). Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria che, adottando il suo primo piano di utilizzo conforme alla LPT, omette di assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo un’opinione diffusa la non-attribuzione di principio non adempie ai presupposti di un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). Infatti l’ordinamento giuridico vigente ed in particolare la garanzia della proprietà, non riconoscono al titolare alcun diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente e dotato delle infrastrutture minime (DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c. 6a, 455 c. 4a). Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili al principio della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi ha deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).

Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore. Di conseguenza per il giudizio sull’espropriazione materiale è decisiva la data di entrata in vigore della misura restrittiva che è causa del deprezzamento (Riva, op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68). Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale istituendo, tra l’altro, anche le restrizioni che fossero motivate da necessità pubbliche è il PR (art. 24 LALPT, 14 LPT). L’approvazione del Consiglio di Stato ne sancisce l’entrata in vigore e con ciò, oltre ad essere giuridicamente vincolante, il PR crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche pianificate (art. 39 cpv. 1 e 40 LALPT).

Ripercorrendo cronologicamente l’iter pianificatorio del COEP 1 si evince quanto segue. La primissima versione del PR di __________, adottato dal Municipio del 6 agosto 1965, attribuiva parte del mapp. no. 482 alla zona estensiva (doc. 1), azzonamento che fu confermato nel nuovo PR approvato il 21 maggio 1973 dal Consiglio di Stato appunto con l’attribuzione della parte non boschiva del mapp. no. 487 alla zona residenziale estensiva (doc. 3, allegati 4, 5 e 7). Il fondo fu poi anche incluso nel perimetro delle canalizzazioni stabilito con il PGC, adottato in applicazione della Legge contro l’inquinamento della acque dell’8 novembre 1971 (LIA) ed approvato il 12 aprile 1974 dal Dipartimento delle opere sociali, i cui limiti coincidevano grosso modo con le zone edificabili del PR. Tuttavia, stando al piano, la canalizzazione pubblica si fermava all’attuale part. no. 496 (doc. 2 e allegati 2 e 3). Il primo atto che interessò, anche se genericamente, la __________ è il piano istituito dal Consiglio di Stato conformemente al Decreto esecutivo sull’ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT) che sancì nel comprensorio una zona di pianificazione includendovi anche il mapp. no. 482 (cfr. doc. 4, parte indicata sul piano con un tratteggio color blu rispettivamente colorata di giallo). L’obiettivo di salvaguardare la __________ fu ripreso nel nuovo PR adottato il 15 giugno 1987 dal Consiglio Comunale che, in effetti, contemplava un comprensorio di protezione suddiviso in zone di protezione della natura I e II (cfr. piano del paesaggio, allegato 11). In tale ambito la superficie non boschiva del mapp. no. 482 fu attribuita alla zona residenziale estensiva speciale RU2s, dove era autorizzata la costruzione di abitazioni di uno o due appartamenti a carattere familiare non superiori a 2 piani, per un’altezza massima alla gronda di 7.5 m, con un indice di occupazione massimo del 30% e distanze di 6 m tra i singoli edifici e di 3 metri dal confine (cfr. art. 51 NAPR allegato 9 pag. 31 e il piano delle zone allegato 10). Una fascia di terreno sul lato lungo la __________, profonda ca. 10 m, fu assegnata invece alla zona di protezione della natura II, colpita da un generale divieto di costruzione, la cui superficie era però computabile come edificabile ai fini del calcolo degli indici (allegato 9 pag. 23 e piano delle zone e del paesaggio, allegati 10 e 11). Il provvedimento fu impugnato con successo dagli allora proprietari della part. no. 482. In effetti, con risoluzione no. 9986 del 5 dicembre 1989 il Consiglio di Stato - accogliendo il ricorso dei citati proprietari - approvò il suddetto PR e decretò d’ufficio la modifica dell’art. 46.2 NAPR (allegato 13, pag. 47). Segnatamente tale modifica consentiva al Comune di derogare al divieto di edificare strade nel comprensorio di protezione II della __________ allo scopo di permettere la formazione di un accesso carrozzabile al mapp. no. 482 (allegato 13, pag. 15). Nondimeno in seconda istanza, con decisione del 20 settembre 1993, il Tribunale della pianificazione (TPT) - statuendo sulla procedura ricorsale avviata dal proprietario della part. no. 418 nel corso della quale furono chiamati in causa anche i proprietari della part. no. 482 - annullò la suddetta modifica decretata d’ufficio dal Consiglio di Stato, ritenendola incompatibile con l’obiettivo di tutelare il biotopo della __________ (cfr. doc. 18, pag. 22 e 23). Inoltre il TPT, ritenendo incomprensibile l’inserimento nella zona edificabile della part. no. 482 ravvisandovi un’anomalia pianificatoria che poteva essere corretta con l’adozione di varianti di PR e l’istituzione di una zona di pianificazione, accolse la richiesta del ricorrente a che si procedesse ad uno studio approfondito sulla __________ e alla eventuale modifica del PR, segnatamente all’esclusione dalla zona edificabile delle particelle situate sul lato sinistro ed a est della __________ (cfr. doc. 18, pag. 24). Alla luce della suddetta sentenza, con risoluzione no. 11226 del 22 dicembre 2003 il Consiglio di Stato ha annullato la modifica d’ufficio concernente l’accesso alla part. no. 482 (doc. 19).

Secondo le vigenti normative federali, un fondo è edificabile se è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT) e cioè se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è un accesso sufficiente e le necessarie condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami sono tanto vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT, art. 77 cpv. 1 LALPT). Il mapp. no. 482 era invece sprovvisto di accesso veicolare. Segnatamente, il fondo non confinava con alcuna strada e poteva essere raggiunto solo percorrendo il sentiero pedonale che fiancheggia la stessa particella. Inoltre, i vincoli di protezione della natura I e II che colpivano la parte sud–est del fondo (cfr. allegato 11, la parte sul piano che forma un triangolo colorato di azzurro e rispettivamente le due fasce indicate con un tratteggio color azzurro) negavano ogni possibile accesso alla particella in questione. Non solo, nello stesso PR (cfr. piano viario, allegato 12) non era prevista la costruzione di una strada di accesso alla zona edificabile in questione; l’urbanizzazione della zona in cui è ubicata la part. no. 482 non rientrava dunque nei programmi comunali. Incidenter tantum, la mancanza di accesso potrebbe apparire anomala giacché la citata zona edificabile era stata ancorata nel PR e quindi, visto che il piano di urbanizzazione dev’essere fedele al piano delle zone (DTF 116 Ia 222 c. 4a p. 234), il Comune non poteva ignorare l’obbligo di dotare il settore delle infrastrutture che ne avrebbero permesso lo sfruttamento conforme (art. 19 cpv. 2 LPT; cfr. sentenze cit. del TF del 14.11.1995 e del 23.5.1997); per altro verso, tuttavia, anche lo stesso inserimento del mapp. no. 482 in zona edificabile – come aveva giustamente rilevato il TPT nella suddetta sentenza - era incomprensibile e rappresentava una singolarità pianificatoria, dal momento che contemporaneamente il fondo era stato colpito da vincoli di protezione della natura altamente conflittuali con l’urbanizzazione della particella stessa, in quanto non consentivano la possibilità di creare un accesso veicolare. Detto questo, escluso dal programma di urbanizzazione e sprovvisto di un accesso che fosse consono all’utilizzazione a fini edilizi, nel 1989 la part. no. 482 non poteva essere ritenuta edificabile, in quanto non urbanizzata (art. 67 cpv. 2 lett. b., 77 LALPT), e quindi nemmeno aveva connotazione di terreno pronto per essere costruito nell’immediato futuro. In queste condizioni l’eventualità di un miglior uso non era plausibile. Tale situazione non poteva essere fraintesa e, anzi, era da ritenersi nota sin dall’approvazione del PR del 1989.

Nel 1989 la superficie in oggetto non era neppure inclusa in un comprensorio largamente edificato, concetto che la prassi interpreta rigorosamente, assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati dall’impronta edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 121 II 417 c. 5a, 122 II 455 c. 6; Zbl 1999 p. 33 c. 4a; RDAF 1999 I p. 392 c. 4a; RDAT II-1998 no. 48 c. 5b, II-2000 no. 74). Il territorio a nord-est della __________ non possedeva le qualità intrinseche di una zona insediata, essendo quasi completamente libera da costruzioni. Al di là della vallata, che rappresenta una sorta di confine naturale, i terreni che facevano da cornice alla __________ erano marcati da una forte componente ambientalistica. Perciò la part. no. 482 non apparteneva ad un comprensorio largamente edificato ritenuto che, in ragione dell’ubicazione periferica e delle affinità manifeste con l’ambiente naturale circostante, non vi era alcun nesso di causalità con gli insediamenti circostanti. In effetti i sedimi a confine della __________, prativi ma anche sede di vegetazione boschiva, avevano - allora come adesso - un interesse del tutto autonomo, distinguendosi per il loro particolare pregio paesaggistico e naturalistico comunemente riconosciuto. Da ciò la constatazione che il mapp. no. 482 non aveva le qualità di un’area edificabile e tantomeno costitutiva una necessità nell’azzonamento ai fini edificatori. Ne dà ulteriore conferma la risoluzione di approvazione del PR/ del 1989, laddove il Consiglio di Stato annota che la contenibilità del piano va oltre le prevedibili necessità del Comune e specifica che occorre limitare l’estensione delle zone edificabili almeno laddove ciò sia motivato da altre ragioni edificatorie quali la mancanza o l’inadeguatezza delle opere di urbanizzazione (cfr. ris. del 5 dicembre 1989, p. 20, allegato 13).

È da escludere infine che il provvedimento pianificatorio abbia comportato un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di trattamento, ritenuto che la verosimiglianza dell’edificabilità – che pure è requisito di questa fonte di espropriazione materiale – in concreto non è stata riconosciuta (DTF 116 Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c.6p. 147).

In conclusione, tutto ciò considerato ben si può sostenere che nel 1989 il fondo in questione non è stato oggetto di espropriazione materiale.

Gli atti pianificatori successivi si sono limitati ad ulteriormente ribadire l’inedificabilità delle particella.

Fondandosi sugli artt. 57-59 della Legge cantonale di applicazione alla Legge federale sulla pianificazione del territorio del 28 maggio 1990 (LALPT), con risoluzione del 4 luglio 1991, al fine di procedere alla definizione di misure pianificatorie più consone alla protezione della __________, il RA 1 ha provveduto ad istituire una zona di pianificazione, entrata in vigore il 9 settembre 1991 per la durata di 2 anni, la cui validità è stata prorogata dal Consiglio di Stato sino al 9 settembre 1995 (allegati 14-16). Il mapp. no. 482 è stato compreso nella citata zona di pianificazione (allegato 17). Il ricorso interposto dai comproprietari contro tale proroga è stato respinto dal TPT con sentenza dell’8 novembre 1994 (doc. 12). La successiva tappa, decisiva dal profilo della salvaguardia del biotopo, risale al 1994 ed è segnata dall’iscrizione della __________ quale oggetto no. 2512 nell’Inventario federale delle paludi (doc. 23), e dall’entrata in vigore dell’ordinanza sulla protezione delle paludi di importanza nazionale del 7 settembre 1994 (OPN) finalizzata ad imporre l’adozione di adeguati provvedimenti di protezione e di manutenzione di tali siti. Tanto si proponeva il Piano Particolareggiato della __________ elaborato dal RA 1 e presentato al Dipartimento del territorio per esame preliminare in data 1 giugno 1995; in particolare, esso inseriva la part. no. 482 nella zona di protezione della natura ZPN 1 e 2 (cfr. documento 4). Nella sua seduta del 28 agosto 1995 il Consiglio Comunale ha risolto però di rinviare il progetto di piano particolareggiato al Municipio, demandando al Cantone il compito di provvedere all’adozione delle misure di protezione della __________ (cfr. ris. 28.8.1995, allegato 19). Il Dipartimento del territorio - fondandosi sul Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN) e sul relativo Regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RDLBN) – ha presentato quindi il Piano regolatore cantonale di protezione della __________ (PRCP-BSM), che ha ampliato la zona di protezione della palude rispetto a quella delineata dal PR del 1989 e dal PP elaborato dal Comune, e che ha colpito la part. no. 482 come tutto il territorio intorno alla palude con un vincolo di protezione della natura 2 (ZPN2), escludendovi ogni possibilità edificatoria (doc. 26). Respingendo i ricorsi interposti contro il piano - tra cui anche quello dei qui istanti - essenzialmente a motivo del prevalente interesse pubblico ad ampliare e definire una zona - cuscinetto attorno alla __________ (la zona ZPN 2), con risoluzione no. 2120 del 30 aprile 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PRCP della __________ (doc. 24).

Di conseguenza il PRCP adottato nel 1997 non ha sancito una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro del fondo, limitandosi ad attestarne formalmente l’inidoneità preesistente ad essere sfruttato per scopi edilizi; pertanto, non vi è stata espropriazione materiale.

Il proprietario ha chiesto la rifusione di fr. 294'078.-- per costi di progettazione e di fr. 15'500.-- per costi di ingegneria resi vani dalla restrizione pianificatoria. Tuttavia è principio giurisprudenziale acquisito che il proprietario debba assumersi – senza possibilità di rimborso – le spese di progettazione inerenti il suo fondo, tanto nel caso in cui il progetto fosse respinto perché non conforme alle vigenti norme edilizie, quanto nell’ipotesi di un modifica del diritto edilizio dopo l’introduzione della domanda di costruzione. E questo perché la garanzia della proprietà non conferisce al titolare il diritto a vedersi mantenuto uno specifico regime edilizio. È data un’eccezione solo qualora la domanda di costruzione avesse determinato l’ente pubblico a modificare i parametri edilizi appunto per ostacolare i propositi del proprietario, oppure qualora quest’ultimo, prima della domanda di costruzione, avesse ottenuto precise garanzie di edificabilità, oppure ancora se l’espropriazione non era prevedibile (DTF 102 Ia 243 c.7, 108 Ib 345 c. 5c, 112 Ib 105 c. 6a, 114 Ib 321 c. 7, 117 Ib 497 c. 7b, 119 Ib 229 c. 4a). In concreto, nessuno dei requisiti posti alle citate eccezioni è adempiuto. In effetti, contrariamente a quanto sostengono gli istanti, l’espropriazione era prevedibile. E`un fatto inoltre che il proposito rischiava di essere in contrasto con la pianificazione allora in fase di elaborazione, ritenuto che nel luglio 1991 il RA 1 aveva provveduto ad istituire una zona di pianificazione, al fine di studiare la possibilità di effettiva protezione della __________ (allegato 14), in cui il mapp. no. 482 fu compreso (allegato 17). Stando cosi le cose non può essere riconosciuta alcuna indennità.

L’addebito della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza, in applicazione del principio secondo cui qualora l’espropriazione formale sia contestata, l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48), compreso quindi l’obbligo di corrispondere le ripetibili all’ente pubblico che si è avvalso della consulenza di un legale. In concreto, viste le censure di merito e l’esito del contenzioso, le spese di giudizio sono a carico dei qui istanti in solido, i quali dovranno altresì corrispondere alla Confederazione Svizzera adeguate ripetibili. In merito a quest’ultime, per la sola contestazione relativa alla questione della legittimazione processuale, il TRAM, nella citata propria decisione del 7 luglio 2009, ha stabilito un’indennità per ripetibili (di quella sola sede) di fr. 8'000.- complessivi per i tre resistenti di quella sede direttamente interessati dalla questione. Ben si giustifica dunque di assegnare in questa sede fr. 9'000.- di ripetibili alla Confederazione Svizzera.

Per i quali motivi

richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia: 1. L’stanza di indennizzo per espropriazione materiale è respinta.

2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1'500.-- sono solidalmente a carico delle qui parti istanti, con obbligo solidale di rifondere alla Confederazione Svizzera fr. 9’000.-- per ripetibili.

3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.

4. Intimazione a:

per il Tribunale di espropriazione

il Presidente supplente Il segretario giudiziario

Stefano Camponovo Enzo Barenco

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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