AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 50.2007.9
Data decisione, Autorità: 17.03.2011, TRAM
Titolo: Dezonamento/Mancata inclusione in una zona edificabile. Espropriazione materiale negata in assenza delle circostanze eccezionali necessarie per riconoscerne la sussistenza in caso di mancata attribuzione nella zona edificabile
Incarto n. 50.2007.9 50.2007.10 50.2007.11
Lugano 17 marzo 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
b)
c)
20 novembre 2007 di RI 1 patr. da: PA 1
21 novembre 2007 della C__________, patr. da:, ,
21 novembre 2007 dello S__________, Co__________, entrambi rappr. dal Dipartimento del territorio, Servizi generali, 6500 Bellinzona;
contro
la decisione 19 ottobre 2007 (n. 10.2004.67) del Tribunale di espropriazione, prolata in merito alla domanda di indennizzo che RI 1 ha inoltrato il 26 luglio 2001 nei confronti del co__________ e dello S__________ per titolo di espropriazione materiale dei mapp. __________ e __________ RFD di __________ conseguente ai vincoli di inedificabilità istituti dal piano regolatore cantonale di protezione della __________;
viste le risposte:
22 novembre 2007 del Tribunale di espropriazione;
7 gennaio 2008 della CO 3;
14 gennaio 2008 dello CO 1 e del CO 2;
al ricorso sub a);
27 novembre 2007 del Tribunale di espropriazione;
14 gennaio 2008 dello S__________ e del comune di Vezia;
15 gennaio 2008 di F__________;
al ricorso sub b);
27 novembre 2007 del Tribunale di espropriazione;
7 gennaio 2008 della Co__________;
14 gennaio 2008 di F__________;
al ricorso sub c);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 1984 RI 1 ha acquisito in via successoria il mapp. __________ di __________, un fondo prativo di 386 mq delimitato a E da via __________. Nell'agosto del 1990 egli ha comperato al prezzo di 60'000.- fr. il contermine mapp. __________ di 293 mq, diventando così proprietario di un possedimento ampio nel suo complesso 679 mq posto a O della __________, un biotopo di pregio inserito nell'inventario dei siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale e censito quale oggetto n. __________ nell'inventario federale delle paludi di importanza nazionale.
B. a. Il primo piano regolatore (PR) di __________, risalente al 1965 ed elaborato mentre era ancora operante la vecchia legge edilizia del 1940, ha collocato gli odierni mapp. __________ e __________ in zona edificabile estensiva. Tale azzonamento è stato confermato nel maggio del 1973, allorquando i fondi - conseguentemente all'entrata in vigore di un nuovo PR - sono stati inclusi in zona R2 e, di riflesso, all'interno del perimetro del PGC approvato l'anno seguente.
b. Nel gennaio del 1980 il Consiglio di Stato, avvalendosi dell'art. 36 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) ha emanato il Decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio (DEPT), in base al quale (art. 8) in data 22 maggio 1980 il Dipartimento dell'ambiente ha messo in vigore per il CO 2 un piano delle zone edificabili provvisorie e zone di pianificazione che ha inserito le proprietà RI 1 in una zona di pianificazione corrispondente al comprensorio della __________, più precisamente in un comparto di questa zona soggetto a pubblicazione in applicazione dell'art. 22 DEPT.
c. Nel PR di __________ approvato dal Consiglio di Stato il 5 dicembre 1989 la __________ è stata annoverata tra i monumenti naturali e inserita in una specifica zona di protezione gravata da appositi vincoli, partitamente elencati agli art. 46.1 - 46.3 delle NAPR.
La porzione occidentale dei mapp. __________ e __________ è stata assegnata alla zona residenziale estensiva con regolamento speciale RU2s, mentre il settore orientale è stato in gran parte incluso nella zona di protezione (ZPN) 2 della __________, con la conseguente impossibilità di erigere costruzioni su tale superficie nondimeno considerata edificabile ai fini del calcolo degli indici (vedi art. 51 cifra 4 NAPR).
d. Nel 1990 RI 1 ha chiesto al municipio di __________ di poter costruire due case monofamiliari, una di 80.30 mq sul mapp. __________, l'altra di 56.25 mq sulla part. __________. Le domande di costruzione non hanno mai dato adito al rilascio delle postulate licenze edilizie.
e. Per poter procedere alla definizione di misure pianificatorie più consone alla protezione dell'importante biotopo umido della __________, nel settembre del 1991 il municipio di __________ ha provveduto ad istituire una zona di pianificazione, la cui validità è stata prorogata dal Consiglio di Stato sino al 9 settembre 1995.
Nel frattempo il municipio di __________ ha elaborato un piano particolareggiato (PP) della __________, presentato al Dipartimento del territorio per esame preliminare in data 1° giugno 1995. Nella sua seduta del 28 agosto 1995 il legislativo di __________ ha però risolto di rinviare il progetto di PP al municipio, demandando al Cantone il compito di provvedere all'adozione delle misure di protezione della __________. Quest'ultimo ha quindi deciso di presentare un piano regolatore cantonale di protezione (PRCP-BSM) fondato sulle disposizioni del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1) e del relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RDLBN; RL 9.3.1.1.1). Tale piano, ricalcante in sostanza i contenuti del PP elaborato dal municipio di __________, prevedeva in particolare l'attribuzione integrale delle part. __________ e __________ alla zona di protezione della natura ZPN 2, escludendovi ogni possibilità edificatoria. Contro siffatto statuto pianificatorio, adottato dal Consiglio di Stato il 30 aprile 1997 (art. 8 RDLBN), RI 1 si è invano battuto sin davanti al Tribunale della pianificazione del territorio, che con giudizio 19 agosto 1998 ha in pratica deciso di mantenere i vincoli istituti dal piano, con la possibilità tuttavia di trasferire gli indici dei mapp. __________ e __________ su fondi retrostanti.
f. Questo assetto pianificatorio è stato ripreso in occasione di una modifica del PR di __________ entrata in vigore il 16 febbraio 2005. I mapp. __________ e __________ risultano infatti attribuiti alla ZPN 2 e la loro area è computabile nella superficie edificabile della confinante zona residenziale.
C. Il 23 febbraio 1998 il proprietario delle part. __________ ha formalmente chiesto alle autorità cantonali ed al municipio di __________ di essere risarcito per l'espropriazione materiale dei suoi fondi, cagionata dall'adozione del PRCP-BSM. Ne sono nate delle trattative che non hanno sortito alcun risultato.
Mediante notifica di pretese 26 luglio 2001 RI 1 ha quindi convenuto in giudizio il CO 2 e CO 1 innanzi al Tribunale di espropriazione, postulando il riconoscimento di un'indennità complessiva di fr. 288'575.- oltre interessi per titolo di espropriazione materiale conseguente all'entrata in vigore dei vincoli apposti a carico dei mapp. __________ e __________. Quale rimborso spese di progettazione e di perizia l'istante ha inoltre sollecitato il versamento di ulteriori fr. 45'283.20.
In sede di risposta entrambi gli enti pubblici hanno chiamato in causa la CO 3, la quale si era impegnata ad assumere eventuali oneri espropriativi derivanti dal PRCP-BSM nella misura del 63%. Nel merito, i convenuti hanno contestato fermamente l'avverarsi di un caso di espropriazione materiale e l'ammontare delle indennità notificate, evidenziando che al momento determinante le proprietà RI 1 non erano oggettivamente edificabili per ragioni sia giuridiche (carente urbanizzazione) che fattuali (superficie insufficiente per costruire razionalmente nel rispetto dei parametri di PR). Analoghe considerazioni sono state addotte dalla CO 3, nel frattempo intervenuta in lite a seguito dell'ordine in tal senso impartitole dal Tribunale di espropriazione con decreto 24 maggio 2002.
All'udienza del 3 giugno 2003 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
Al termine dell'istruttoria, RI 1 - hanno esibito una memoria conclusiva con la quale hanno ribadito le proprie tesi di fondo, puntualizzandole ulteriormente.
D. Esaurite le formalità processuali, con sentenza del 19 ottobre 2007 il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto le richieste d'indennizzo avanzate da RI 1.
Evocati i principi cardine dell'espropriazione materiale scaturiti dalla giurisprudenza federale e sottolineate le differenze che caratterizzano l'estromissione dalla zona edificabile (dezonamento) per rapporto alla mancata inclusione in una zona edificabile - evento quest'ultimo che si realizza solo se un determinato fondo non viene collocato in una zona destinata all'edificazione in occasione del primo allestimento di un piano di utilizzazione rispondente alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) - il Tribunale di espropriazione ha stabilito che nel 1989 i mapp. __________ e __________ erano edificabili siccome assegnati alla zona RU2s da un PR approvato in applicazione della LPT, inclusi in un PGC e urbanizzati. Il PRCP-BSM li ha invece collocato in zona ZPN 2 ove sono ammesse unicamente attività agricole e forestali, per cui ha precluso ogni possibilità e legittima aspettativa edilizia comportando la loro espropriazione materiale. Quanto alla facoltà di trasferire gli indici sulla retrostante zona edificabile, essa risulta pressoché inattuabile nella pratica e non permette quindi di mitigare il pregiudizio subito dal proprietario.
Il Tribunale si è quindi si è pronunciato sulle indennità dovute all'espropriato, riconoscendogli esclusivamente fr. 350.- il mq oltre interessi per l'espropriazione materiale dei mapp. __________ e __________.
Descritti i fondi dedotti in esproprio e ricordato che ai fini dell'estimo è decisivo il 30 aprile 1997, allorquando è stato approvato il PRCP-BSM, il primo giudice ha esposto l'esito delle ricerche esperite a RF per individuare il valore delle contrattazioni di terreni R2 e RU2s realizzate a __________ nei due anni precedenti la data determinante, giungendo alla conclusione che nel 1997 il valore edilizio medio dei fondi posti nelle zone di riferimento potesse aggirarsi sui 335.-/385.- fr. il mq. Soppesate le peculiarità dei singoli mappali espropriati, ha infine assegnato al suo proprietario l'indennizzo sopra indicato (corrispondente al presunto valore edilizio pieno dei terreni, senza deduzione del loro valore residuo), annotando in particolare che entrambe le particelle sono di dimensioni ridotte, si trovano vicino al bosco e non godono di buona insolazione.
Il Tribunale ha tuttavia negato all'attore la chiesta rifusione delle spese di progettazione e di perizia, entrambe affrontate inutilmente.
La tassa di giustizia (fr. 1'500.-) e le ripetibili (fr. 3'000.-) sono state poste a carico degli enti convenuti con vincolo di solidarietà.
E. Avverso questa pronunzia tutte le parti in causa sono insorte innanzi al Tribunale cantonale amministrativo.
a. Mediante ricorso 20 novembre 2007 RI 1 ha domandato che l'indennità di espropriazione materiale venga fissata in 455.- fr. il mq e che gli siano versati anche fr. 45'283.50 quale rimborso spese di progettazione e di perizia, oltre a fr. 20'000.- per titolo di ripetibili di prima istanza.
L'insorgente ha eccepito per cominciare una violazione del suo diritto di essere sentito, ravvisata nel fatto che il Tribunale di espropriazione si è rifiutato di mettergli a disposizione la documentazione relativa ai valori delle transazioni interessanti i terreni di __________ e di esprimersi su tale prova, per poi utilizzarla ai fini del giudizio nel contesto della commisurazione dell'indennità. Riguardo a quest'ultima, l'insorgente ha sostenuto che il valore edilizio pieno dei suoi fondi va determinato in fr. 470.- fr. il mq sulla scorta dei prezzi pagati nell'ambito delle compravendite dei mapp. __________ e __________. Dedotto il valore agricolo residuo (fr. 15.-/mq), l'indennizzo di espropriazione materiale va dunque stabilito in fr. 455.- il mq con interessi a contare dal 23 febbraio 1998, data della prima notifica di pretese.
Il ricorrente ha poi insistito per la rifusione integrale delle spese di progettazione e di perizia, rilevando che a seguito della presentazione delle domande di costruzione è stata modificata la pianificazione e che la consulenza di un esperto in stime immobiliari era necessaria per poter sostanziare le pretese fatte valere in causa.
Per finire, RI 1 ha censurato l'ammontare delle ripetibili accordategli dal Tribunale di espropriazione. A suo parere, la cifra corretta, calcolata applicando la TOA e tenendo conto del valore litigioso, assomma a fr. 20'000.-
b. Con gravami 21 novembre 2007 la CO 3, da un lato, e lo CO 1 unitamente al CO 2, dall'altro, hanno contestato la sussistenza dell'espropriazione materiale ammessa dal Tribunale di espropriazione. In via subordinata, hanno chiesto una riduzione dell'indennità allocata, rispettivamente il rinvio degli atti all'istanza inferiore per nuovo giudizio.
La CO 3 ha ricordato innanzi tutto di essere intervenuta in lite a seguito dell'ordine in tal senso impartitole dal Tribunale di espropriazione, unicamente per seguire gli sviluppi della causa quale ente che in futuro potrebbe essere tenuto a versare delle sovvenzioni ai debitori di eventuali indennità di esproprio materiale. Ne segue che essa non poteva in nessun modo essere direttamente condannata al pagamento di qualsivoglia indennizzo a RI 1. Quanto all'espropriazione materiale riconosciuta dal primo giudice senza specificare se questa era da porre in relazione ad un dezonamento o ad una mancata attribuzione alla zona edificabile, la ricorrente ha evidenziato come alla data determinante del 30 aprile 1997 i mapp. __________ e __________ non avessero alcuna prospettiva di essere sfruttati a fini edilizi in un prossimo futuro, in quanto interessati dapprima dalla zona di pianificazione istituita dal comune nel 1991, indi dagli effetti anticipati generati dagli studi del PP comunale e dal progetto del PRCP-BSM. Le particelle non erano peraltro allacciabili alla rete delle canalizzazioni ed erano quindi inedificabili per carenza di urbanizzazione. A mente della CO 3, i fondi non sono mai stati considerati edificabili nel contesto di un piano regolatore conforme ai principi pianificatori sanciti a livello costituzionale e legislativo federale, per cui nel 1997 sono stati oggetto di una semplice, mancata attribuzione alla zona edificabile che può generare espropriazione materiale e obbligo di indennizzo solo in presenza di circostanze eccezionali non realizzate nella fattispecie.
Dal canto loro, CO 1 e CO 2 hanno essenzialmente esposto i medesimi concetti, ribadendo che le particelle non state certamente oggetto di un dezonamento ma tutt'al più di una mancata attribuzione alla zona edificabile, che non dà luogo a risarcimento dato che i fondi non sono urbanizzati e non sono neppure posti in un territorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Un eventuale indennizzo non entra neppure in considerazione per ragioni dedotte dal principio della buona fede o per la sussistenza di un sacrificio particolare. Quand'anche fosse dovuto, il Tribunale di espropriazione ha errato nel quantificarlo, vuoi perché ha sovraestimato il valore venale delle proprietà RI 1, ubicate in zona paludosa, vuoi perché ha dimenticato di stimare e dedurre il loro valore residuo, nel quale va compresa anche la facoltà di cedere gli indici concessa dalle norme in vigore.
F. Nonostante il peso e l'evidente fondatezza di talune censure sollevate nei predetti gravami il Tribunale di espropriazione non ha formulato osservazioni, limitandosi a proporre la reiezione di tutti i ricorsi e la conseguente conferma della sentenza impugnata, così come delle motivazioni ivi contenute.
CO 3, CO 1 e CO 2 si sono invece sostenuti vicendevolmente, sollecitando l'accoglimento delle rispettive impugnative e postulando il rigetto del ricorso presentato da RI 1. Quest'ultimo ha avversato partitamente i gravami degli enti pubblici, chiedendo che vengano respinti. Delle argomentazioni di risposta esposte dalle parti in causa si dirà più nel dettaglio - ove occorresse - in appresso.
G. Come richiesto da RI 1, il Tribunale ha messo disposizione del ricorrente il “piano prezzi” allestito dal primo giudice per accertare il valore venale delle sue proprietà, dandogli facoltà di esprimersi in merito.
Considerato, in diritto
I gravami sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere decisi sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). I fatti decisivi sono noti e nessun ricorrente sollecita d'altronde l'assunzione di particolari prove.
RI 1 si duole di una violazione del suo diritto di essere sentito, ravvisata nel fatto che il Tribunale di espropriazione si è rifiutato di lasciargli consultare la documentazione relativa ai valori delle transazioni interessanti i terreni di __________ e di pronunciarsi su tale prova, utilizzata ai fini del giudizio nel contesto della commisurazione dell'indennità.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), norma che conferisce alle parti diversi privilegi, tra cui quello di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione, di avanzare offerte di prova rilevanti, di partecipare alla loro assunzione e di determinarsi a riguardo, nonché di consultare gli atti (DTF 126 I 15 consid. 2aa, 124 I 49 consid. 3a, 122 I 109 consid. 2a, 120 Ib 379 consid. 3b). Quest'ultima prerogativa è esplicitamente tutelata anche a livello cantonale (vedi art. 20 cpv. 1 LPamm, applicabile in ambito espropriativo grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr).
2.2. In concreto, il documento che il ricorrente avrebbe voluto compulsare è il cosiddetto “piano prezzi” parziale del comune di __________, ovvero lo specchio riassuntivo dei dati inerenti alle compravendite di terreni R2 e RU2s realizzate in quella località tra il 1995 e il 1997, che il Tribunale di espropriazione ha stilato sulla scorta delle indagini effettuate a RF al fine di poter determinare, in applicazione del noto metodo statistico-comparativo, il valore venale dei mapp. __________ e __________.
La Lespr non specifica se questi tabulati sono configurabili alla stregua di vere e proprie prove ai sensi dell'art. 19 LPamm (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano, 1997, n. 1 ad art. 19 LPamm) richiamanti l'obbligo di essere mostrate alle parti o sono invece dei semplici documenti amministrativi interni, contenenti dati traslati dai pubblici registri, che il Tribunale di espropriazione redige d'ufficio allorquando la sentenza gli impone - senza essere vincolato dalle conclusioni delle parti (art. 49 cpv. 1 in fine Lespr) - di stabilire l'indennità previa individuazione del livello di mercato di una certa tipologia di terreni in un determinato comparto territoriale. Il diritto federale, al quale il legislatore cantonale si è dichiaratamente ispirato al momento di varare la Lespr (cfr. messaggio del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente il disegno di una nuova legge di espropriazione del 9 luglio 1969 in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1970, pag. 1613), indica tuttavia che l'esame dei pubblici registri (art. 72 cpv. 1 legge federale sulla espropriazione del 20 giugno 1930; LFespr; RS 711) e l'accertamento dei prezzi dei terreni pagati nella regione (art. 48 cpv. 2 regolamento concernente le commissioni federali di stima del 24 aprile 1972; RCFS; RS 711.1) rientrano nel novero delle indagini che all'occorrenza i giudici delle espropriazioni sono tenuti ad effettuare nel contesto della fase istruttoria. Non v'è dubbio quindi che le risultanze di siffatte investigazioni - se vengono svolte - debbano essere messe a disposizione delle parti, dando loro modo di determinarsi in merito prima dell'emanazione del giudizio. Rifiutandosi di esibire le prove raccolte nonostante l'esplicita richiesta indirizzatagli in tal senso, il Tribunale di espropriazione ha violato il diritto di essere sentito del ricorrente.
Al vizio è stato comunque posto rimedio in questa sede, permettendo all'insorgente di prendere conoscenza dei dati richiesti e di esprimersi a riguardo. Dottrina (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Basel 1991, n. 665; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, pag. 379) e giurisprudenza (DTF 126 I 68 consid. 2, 118 Ib 269 consid. 3a) considerano in effetti sanata la violazione del diritto di essere udito quando il ricorrente - come nell'evenienza concreta - ha avuto la possibilità di accedere a tutti gli elementi salienti posti a fondamento della decisione litigiosa e di pronunciarsi liberamente in merito davanti ad un'autorità di ricorso dotata di pieno potere cognitivo.
Tutti gli enti pubblici contestano la sussistenza dell'espropriazione materiale ammessa dal primo giudice.
La CO 3, intervenuta in causa unicamente a seguito di un ordine in tal senso emanato dal Tribunale di espropriazione ad istanza del CO 1 e del CO 2, sostiene dal canto suo di non poter essere in ogni modo condannata al pagamento di indennità espropriative a favore del proprietario dei mapp. __________ e __________, dato che la legge federale circoscrive i suoi impegni finanziari all'erogazione di eventuali sussidi a beneficio del CO 1 e nulla più. Questa tesi, chiaramente fondata già di primo acchito, sarà approfondita solo nel caso in cui si dovesse giungere alla conclusione che il PRCP-BSM ha istituito delle restrizioni effettivamente costitutive di espropriazione materiale a danno delle proprietà di cui trattasi.
3.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981, pag. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151 consid. 2.1. e giurisprudenza ivi richiamata, nonché STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 4.2).
3.2. Sempre secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung") allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid. 2.1., 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, segnatamente se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere al momento determinante che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in un prossimo futuro. Tale è il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte federale, quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la costruzione. Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul principio della buona fede (DTF 132 II 218 consid. 2.2, 125 II 431 consid. 4a, 121 II 417 consid. 4b e rinvii). Perché un indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di massima, che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (STF 1P.384/2002 del 12 dicembre 2002).
3.3. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). In casu, la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nell'aprile del 1997, allorquando il Consiglio di Stato ha adottato con effetto costitutivo (vedi art. 12 cpv. 1 RDLBN) il PRCP-BSM che ha inserito le proprietà RI 1 nella zona di protezione della natura ZPN 2, gravandole nel contempo dei vincoli descritti in narrativa sub B.e.
3.4. A giusto titolo gli enti pubblici rimproverano al primo giudice di aver riconosciuto un caso di espropriazione materiale senza neppure specificare se tale evento era riconducibile ad un dezonamento o a una mancata attribuzione alla zona edificabile. In effetti, scorrendo le motivazioni della sentenza impugnata parrebbe di capire che il Tribunale di espropriazione ha accreditato la tesi di un dezonamento, ma non ha speso una parola per verificarne in concreto i presupposti o spiegarne distintamente le ragioni, incorrendo così in un diniego di giustizia formale che per economia processuale sarà eccezionalmente sanato in questa sede.
3.4.1. La sussistenza di un dezonamento costitutivo di espropriazione materiale presuppone che la proprietà interessata fosse precedentemente inserita in una zona edificabile istituita nel contesto di un piano di utilizzazione conforme alle esigenze materiali della LPT, da un lato, e che si sarebbe fatto uso con alta probabilità della possibilità di edificarla in un prossimo futuro, dall'altro (DTF 131 II 728 consid. 2.3 e 2.5; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 1455; Jörg Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Bern 1995, pag. 57-58). Per accertare se un piano regolatore è conforme materialmente alla LPT, occorre appurare tra l'altro se persegue gli scopi della predetta legge federale (art. 1), rispetta i principi pianificatori da essa sanciti (art. 3) e ossequia le regole disciplinanti la delimitazione delle zone edificabili (art. 15). Un tale esame va effettuato valutando il piano nella sua globalità, escluse quindi disamine per tappe o settori geografici (Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 1436 segg.; Thomas Pfisterer, Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, in BVR 1990 pag. 34).
3.4.2. Al momento in cui il PRCP-BSM è stato adottato, a __________ era operante il PR approvato dal Consiglio di Stato il 5 dicembre 1989, che aveva incluso i mapp. __________ e __________ parte in zona residenziale estensiva RU2s e parte in zona (inedificabile) di protezione ZPN 2 della __________. Nel solco di quanto esposto al considerando precedente, il quesito a sapere se tale PR - allestito secondo i disposti (art. 16 in particolare) dell'allora vigente legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973 - rispettasse i requisiti della LPT va risolto analizzando nel complesso le varie componenti dello strumento pianificatorio e la loro risoluzione governativa di approvazione. Da questo esame emerge in breve che:
• il PR considerava in modo parziale e comunque insufficiente le esigenze poste dalla legge federale sulla protezione dell'am-biente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e dalla relative ordinanze di applicazione, soprattutto in materia di inquinamento fonico ed atmosferico (ris. CdS n. 9986 del 5 dicembre 1989, pag. 12 segg.);
• le zone agricole erano state dimensionate in maniera del tutto inadeguata, disattendendo i precetti della LPT, segnatamente gli art. 1 cpv. 2 lett. d e 3 cpv. 2 lett. a (ris. citata, pag. 16);
• lo stesso dicasi delle zone per attrezzature ed edifici pubblici, appena sufficienti a soddisfare i bisogni minimi futuri della popolazione tutelati dall'art. 3 cpv. 4 LPT (ris. citata, pag. 23 segg.);
• al contrario, le zone edificabili erano troppo estese, al punto che la contenibilità del piano - calcolata utilizzando un grado di attuazione inferiore a quello prescritto dalle direttive ORL-ETH - oltrepassava del doppio le prevedibili necessità dei prossimi 15 anni (ris. citata, pag. 20); altrimenti detto, le zone edificabili erano state delimitate disattendendo i precisi criteri all'uopo esatti dall'art. 15 LPT.
Alla luce di queste risultanze il Tribunale ritiene che il PR 1989 di __________, già solo per il marcato sovradimensionamento delle zone edificabili, non avesse la dignità di uno strumento pianificatorio aderente nel suo complesso ai requisiti della LPT (cfr. STF 1A.58/1997 del 10 ottobre 1997). Di riflesso, è escluso che i mapp. __________ e __________, parzialmente inclusi in una delle zone edificabili di quel piano, possano aver subito un dezonamento al momento in cui è entrato in vigore il PRCP-BSM.
3.5. Come sostenuto dagli enti pubblici qui ricorrenti, il piano di protezione varato dal Cantone - che va considerato alla stregua di un atto di natura pianificatoria ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LPT (DTF 119 Ib 124 consid. 3d) - è il primo strumento di utilizzazione interessante le part. __________ e __________ di __________ conforme al diritto costituzionale e federale. Ne consegue che l'inclusione di detti fondi in zona di protezione ZPN 2 costituisce dal profilo giuridico un rifiuto di assegnazione alla zona edificabile, che di principio non genera espropriazione materiale e obbligo di risarcimento. Occorre tuttavia esaminare se la fattispecie dedotta in giudizio non rientra nel novero dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la giurisprudenza federale evocata al considerando 3.2.
3.5.1. Nel 1997 i mapp. __________ e __________ di __________ non erano compresi in un PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque. Una simile verifica va infatti operata innanzi tutto alla luce delle normative federali in materia di inquinamento delle acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 - LIA dell'8 ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972 e relative norme di applicazione cantonali del 2 aprile 1975 (LALIA; RL 9.1.1.2), poi sostituite dalla legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e dall'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201) - le quali avevano in sostanza anticipato la suddivisione del territorio in edificabile e non sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a). Ad onor del vero i fondi risultano posizionati all'interno del perimetro delle canalizzazioni previsto dal piano agli atti allestito nel febbraio del 1973, ma questo documento riflette con ogni evidenza la delimitazione della zona edificabile effettuata dal piano regolatore dello stesso anno. La sua rilevanza dal profilo dell'applicazione dei principi giurisprudenziali che qui occorre impiegare è quindi nulla. Al pari del PGS di __________ approvato nell'agosto del 2002, posteriormente dunque all'adozione del PRCP-BSM.
3.5.2. Alla data determinante i fondi erano oggettivamente urbanizzati. Un terreno è infatti da considerare tale se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo conto del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT; André Jomini, Kommentar RPG, Zürich 1999, n. 29 ad art. 19).
Dal fascicolo di causa non risulta però che RI 1 avesse sostenuto spese rilevanti per l'urbanizzazione particolare o la costruzione. Con ogni evidenza non possono essere considerati tali gli oneri affrontati nel 1990 per inoltrare le domande relative all'edificazione in loco di due casette monofamiliare, tanto più che agli atti non vi è prova dell'effettivo pagamento delle note di onorario esposte dallo Studio tecnico __________.
3.5.3. Al momento dell'entrata in vigore del piano regolatore cantonale le proprietà del ricorrente non si trovavano in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va interpretato in modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in maniera compatta, sul quale insistono delle vere e proprie agglomerazioni, oltre agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo tessuto (spazio vuoto tra le costruzioni). La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è rilevabile innanzi tutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 132 II 218 consid. 4, 122 II 455 consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid. 5a; RDAT II-2002 n. 78; Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, Zürich 1999, n. 58 segg. ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 318-321). Orbene, alla luce di tale definizione non si può di certo affermare che le part. __________ e __________ appartenessero al territorio già largamente edificato solo per il fatto che erano posizionate a margine di una zona residenziale. In realtà, i fondi facevano e fanno tuttora parte di un'ampia area verde legata alla __________ che assume un'importanza e una funzione indipendente rispetto al territorio circostante.
3.5.4. Oltre che estromesse dal territorio già edificato in larga misura, le proprietà RI 1 non erano neppure necessarie all'edificazione nei successivi quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Lo dimostra il fatto stesso che le zone edificabili del PR del 1989 fossero ampiamente sovradimensionate, al punto che l'evoluzione demografica del comune, valutata su base statistica, non ne avrebbe esaurito la contenibilità.
3.6. Se ne deve concludere, dissentendo dall'opinione del primo giudice, che nell'aprile del 1997 la mancata inclusione dei mapp. __________ e __________ in zona residenziale non abbia compromesso alcuna prospettiva di edificarli in un prossimo futuro e, quindi, non abbia intaccato il diritto di proprietà del ricorrente in modo da ingenerare espropriazione materiale. In nessun tempo collocati all'interno di un PGC adottato conformemente ai dettami della legislazione sulla protezione delle acque, esclusi dal territorio edificato in larga misura e non necessari per soddisfare il bisogno di terreno edificabile dei prossimi quindici anni, ancorché urbanizzati i fondi non avevano oggettiva vocazione edilizia alla data determinante. Né l'insorgente poteva seriamente pensare che un'edificazione sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo o che un'assegnazione delle particelle alla zona edificabile avrebbe dovuto imporsi per ragioni dedotte dal principio della buona fede. Anzi, venuta meno la possibilità di costruire nel 1990 a cagione del mancato rilascio delle postulate licenze edilizie e perdurando questa situazione a seguito della successiva entrata in vigore della zona di pianificazione comunale, nel 1997 nulla poteva indurre RI 1 a credere che il destino dei mapp. __________ e __________ sarebbe cambiato. D'altro canto, dagli atti non risulta che il ricorrente avesse mai ricevuto da organi competenti assicurazioni vincolanti circa l'inserimento delle sue proprietà in una zona edificabile o garanzie esplicite in punto alla possibilità di edificarvi opere rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni.
3.7. In tema di sacrificio particolare, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del Sonderopfer (vedi pure STF 1A.191/2001 del 22 maggio 2002 parzialmente pubblicata nella Praxis 2002, n. 166, p. 895, nella quale si conferma chiaramente in un caso ticinese che la nozione di sacrificio particolare non torna applicabile a casi di mancata attribuzione alla zona edificabile di fondi per i quali non sia dato un obbligo di inserirveli).
In quanto volte ad ottenere il disconoscimento dell'espropriazione materiale ammessa dalla prima istanza, le impugnative presentate da CO 3, CO 1 e CO 2 devono essere senz'altro accolte.
4.1. Accertata l'insussistenza dell'espropriazione materiale, non occorre evidentemente pronunciarsi sul tema delle indennità. Questione, questa, il cui esame avrebbe irrimediabilmente condotto all'annullamento della decisione impugnata ed al rinvio degli atti al Tribunale di espropriazione per determinare il valore residuo delle proprietà RI 1. In effetti, contrariamente all'indennità di espropriazione formale che il primo giudice ha riconosciuto a RI 1, quella materiale non coincide con il valore edilizio pieno del bene interessato, ma corrisponde alla differenza esistente il giorno in cui è entrato in vigore il provvedimento pianificatorio tra il valore che avrebbe avuto il fondo secondo la sua classificazione di zona e il valore dello stesso fondo gravato dal vincolo di inedificabilità (DTF 122 II 326 consid. 6c/bb). In parole povere, l'indennizzo si calcola deducendo dal valore edilizio pieno del terreno il suo valore residuo.
4.2. In assenza di espropriazione, non entra neppure in linea di conto la rifusione delle spese di progettazione e di perizia rivendicata in tutte le sedi dal proprietario dei mapp. __________ e __________. Infatti, quando non ricorrono gli estremi di un esproprio materiale, il Tribunale di espropriazione non è nemmeno competente a decidere le pretese miranti al risarcimento delle spese divenute inutili a seguito dell'adozione di un provvedimento pianificatorio (RDAT II-2000 n. 38, consid. 4).
Quanto ai vincoli di solidarietà sui quali le parti hanno dibattuto con fini diametralmente opposti, l'esito della controversia di fondo permette di evadere l'argomento ricordando semplicemente che questo speciale rapporto obbligatorio è dato solo per convenzione o per legge (vedi art. 143 legge federale di complemento del Codice civile svizzero del 30 marzo 1911; CO; RS 220).
5.1. Nei procedimenti contenziosi di espropriazione materiale le spese e le eventuali ripetibili vengono ripartite come in una normale procedura amministrativa, ovvero a dipendenza dell'esito del processo e del grado di soccombenza delle parti, conformemente al principio in tal senso dedotto dagli art. 28 e 31 LPamm. Se l'esistenza dell'espropriazione materiale è pacifica ed incontestata il proprietario avrà invece diritto ad ottenere la stima dell'indennità a spese dell'ente espropriante giusta l'art. 73 Lespr (RDAT I-1994 n. 48, 1987 n. 72, 1983 n. 82). Ai sensi di questa norma, le spese di procedura sono di regola interamente a carico dell'ente espropriante, che è tenuto a versare all'espropriato un'equa indennità a titolo di ripetibili. Una ripartizione delle spese e la rinuncia all'assegnazione di ripetibili è consentita qualora le pretese dell'espropriato fossero manifestamente esagerate o infondate (art. 73 cpv. 2 Lespr).
5.2. Nel caso di specie le parti si sono avversate proprio sull'esistenza di un esproprio materiale. Le spese di giustizia e le ripetibili di prima istanza vanno dunque poste a carico di RI 1 in funzione della sua totale soccombenza.
Posto che in questa sede tornano in ogni modo applicabili gli art. 28 e 31 LPamm giusta il rinvio dato dagli art. 50 cpv. 3 e 70 Lespr (STF 1P.323/1996 del 9 giugno 1997), la tassa di giudizio viene addebitata integralmente a RI 1 (art. 28 LPamm), con l'ulteriore obbligo di rifondere alla CO 3, assistita da un legale iscritto nell'apposito registro, congrue ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti le norme di legge citate;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso di RI 1 è respinto.
I ricorsi della CO 3, del CO 1 del CO 2 sono accolti.
§. Di conseguenza i dispositivi 1, 2 e 3 della decisione 19 ottobre 2007 del Tribunale di espropriazione sono annullati e riformati come segue:
L'istanza di espropriazione materiale 26 luglio 2001 di RI 1 è integralmente respinta.
La tassa di giudizio di fr. 1'500.- e le spese sono a carico dell'istante, con l'obbligo di rifondere alla CO 3 fr. 3'000.- di ripetibili.
La tassa di giustizia di fr. 6'000.- è posta a carico di RI 1. Quest'ultimo verserà inoltre alla CO 3 analogo importo a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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