AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2011.287
Data decisione, Autorità: 07.09.2011, TRAM
Titolo: Qualità di parte nell'ambito di una procedura disciplinare
Incarto n. 52.2011.287
Lugano 7 settembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 24 giugno 2011 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 7 giugno 2011 del Consiglio di Stato (n. 3285), che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la decisione 19 aprile 2011 del municipio di CO 2 in materia di qualità di parte nell'a mbito di una procedura disciplinare;
viste le risposte:
12 luglio 2011 del Consiglio di Stato;
15 luglio 2011 del municipio di CO 2;
9 agosto 2011 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 4 ottobre 2010 il municipio di CO 2 ha aperto un'inchiesta amministrativa a carico di CO 1, __________, al fine di accertare la veridicità o meno di alcuni addebiti mossi nei suoi confronti su segnalazione dell'RI 1 e del RI 2, agenti subalterni presso il medesimo Corpo. Tale decisione è stata presa dopo l'esperimento, da parte dell'esecutivo comunale, di accertamenti preliminari, nell'ambito dei quali sono stati sentiti sia i due denuncianti, che il denunciato.
B. Nel verbale stilato in occasione dell'udienza istruttoria tenutasi il 2 dicembre 2010, alla quale ha preso parte solo il denunciato, è stato indicato che la commissione speciale designata ad hoc dal municipio ed alla quale quest'ultimo aveva delegato la conduzione dell'inchiesta amministrativa, intendeva sentire, in prima battuta, le "parti principali" CO 1, RI 1 e RI 2. Le audizioni stabilite nella predetta udienza hanno avuto luogo il 20 e 21 gennaio 2011 alla presenza, oltre che di CO 1 e del suo patrocinatore, anche di RI 2 e RI 1, rispettivamente del loro patrocinatore. In chiusura di audizione, sono stati concordati i successivi passi procedurali, in particolare con riferimento all'(eventuale) assunzione di (ulteriori) prove. I rispettivi legali, una volta in possesso della documentazione concordata, hanno provveduto a trasmettere le rispettive richieste di prove al municipio, che le ha ammesse tutte e le ha notificate alle parti il 2 marzo 2011.
C. Con scritto 8 marzo 2011, CO 1 ha contestato che a RI 1 e RI 2 potesse essere riconosciuta qualità di parte nell'ambito della procedura disciplinare aperta a suo carico, rispettivamente che tale qualità potesse essere in un qualche modo desunta dal coinvolgimento diretto degli stessi durante una prima fase della procedura. Ha perciò chiesto al municipio di voler emettere una decisione formale in punto alla loro non-qualità di parte.
D. Il 19 aprile 2011 il municipio ha respinto la richiesta, rilevando che a RI 1 e RI 2 la qualità di parte era già stata riconosciuta, con il suo accordo, in occasione dell'udienza istruttoria del 2 dicembre 2010, tant'è che denuncianti e denunciato erano stati indicati, nel relativo verbale, quali parti principali. Contestualmente al respingimento della richiesta, il municipio ha aggiornato il corso istruttorio staccando tre citazioni per ulteriori audizioni testimoniali da tenersi nel mese di maggio 2011.
E. Con giudizio 7 giugno 2011, il Consiglio di Stato ha annullato la decisione municipale, accogliendo l'impugnativa contro di essa presentata da CO 1. Il Governo ha anzitutto precisato che la decisione mediante la quale il municipio ha formalizzato la qualità di parte di RI 1 e RI 2 nell'ambito della procedura disciplinare aperta a carico di CO 1, costituisce una decisione incidentale impugnabile nel merito giacché suscettibile di provocare a quest'ultimo un danno non altrimenti riparabile. In un procedimento disciplinare quale quello oggetto dell'odierno contendere - ha soggiunto l'autorità di ricorso di prime cure - la qualità di parte deve essere riconosciuta, in primo luogo, alla persona contro la quale la procedura è diretta. Il semplice interesse dei denuncianti ad ottenere una sorta di "appagamento morale" dall'eventuale sanzione adottata nei confronti della persona da loro denunciata, rispettivamente la loro eventuale intenzione di approfittare dell'esito dell'inchiesta per eventuali fini di altra natura, ha concluso il Governo, non porta gli stessi a poter vantare il diritto di parte.
F. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando la conferma della decisione municipale, previa concessione, in via superprovvisionale e provvisionale, dell'effetto sospensivo al gravame, nel senso di sospendere la procedura disciplinare avviata nei confronti del CO 1. Essi hanno dapprima contestato l'impugnabilità della decisione incidentale 19 aprile 2011 del municipio di CO 2; a mente dei ricorrenti, CO 1 non avrebbe dimostrato quale pregiudizio potrebbe derivargli dalla loro partecipazione al procedimento disciplinare avviato nei suoi confronti, cosicché il ricorso del 22 aprile 2011 avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile già solo per l'assenza di un (suo) danno non altrimenti riparabile. Gli insorgenti hanno rimproverato all'Esecutivo cantonale, quand'anche la decisione municipale fosse invece impugnabile nel merito, di aver erroneamente ritenuto che essi difettassero di un interesse degno di protezione per avere la qualità di parte nella predetta procedura. A tal proposito, hanno ribadito il loro interesse legittimo a poter eventualmente ricorrere contro la decisione che verrà emessa al termine della procedura disciplinare.
G. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione è pervenuto il resistente, con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nei prossimi considerandi.
Il municipio di CO 2 ha aderito alle tesi sollevate dai ricorrenti, postulando l'annullamento della decisione governativa del 7 giugno 2011 e la conferma della propria risoluzione del 19 aprile 2011.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa (art. 209 lett. b LOC e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm e 213 cpv. 2 LOC), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.1. A mente dei ricorrenti, in assenza di un danno non altrimenti riparabile, la decisione incidentale mediante la quale il municipio di CO 2 ha formalizzato la loro qualità di parte nell'ambito della procedura disciplinare aperta nei confronti del CO 1, non era impugnabile. Quand'anche lo fosse stata, proseguono, l'autorità di ricorso di prime cure avrebbe dovuto riconoscere la loro qualità di parte in applicazione del principio dell'interesse degno di protezione regolamentato dall'art. 43 LPamm.
2.2. Secondo l'art. 44 LPamm, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile. Una decisione è finale quando pone fine alla procedura, mentre è incidentale quando è resa nel corso della procedura e assume una funzione preparatoria e strumentale verso la decisione finale (cfr. STA 52.2009.441 del 20 aprile 2010 consid. 2.1; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 44 n. 2a e art. 59 n. 1a). Nella risoluzione 19 aprile 2011 del municipio di CO 2 non sono ravvisabili queste caratteristiche funzionali. In essa sono piuttosto riconoscibili gli elementi di una mera decisione di accertamento ai sensi dell'art. 41 LPamm (vedi Borghi/Corti, op. cit., n. 1 segg. ad art. 41), impugnabile con i rimedi ordinari di diritto (art. 42 LPamm). La censura dei ricorrenti si rivela quindi infondata.
3.2. La procedura disciplinare è volta a verificare l'atteggiamento tenuto da un dipendente onde prevenire un'eventuale violazione dei doveri di servizio e quindi il malfunzionamento di un organo dello Stato. Per prassi costante, essa è volta essenzialmente alla tutela dell'interesse pubblico, garantendo l'ordine e la vigilanza sull'amministrazione (STF 2P.103/2002 del 31 maggio 2002 consid. 2.2). Non mira a risolvere conflitti di natura privata, né a dare soddisfazione alle persone lese dal comportamento che tale procedura intende reprimere (Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures disciplinaires, in: Les tiers dans la procédure administrative, Tanquerel/Bellanger, Genève/Zurich/Bâle 2004, pag. 99). Il risultato caratteristico di una procedura disciplinare consiste nella pronuncia di una sanzione, rispettivamente nella rinuncia ad una tale misura se l'istruttoria consente di concludere che la stessa non si giustifica. Gli eventuali provvedimenti disciplinari hanno per scopo di assicurare il buon funzionamento delle istituzioni pubbliche, rendendole degne della fiducia delle autorità e del pubblico (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 1059). In questo senso, essi non servono direttamente a ristabilire una situazione conforme al diritto, anche se questo può, a volte, essere uno dei suoi effetti accessori, né a sopprimere i pregiudizi che il comportamento criticato potrebbe aver provocato a terze persone (Tanquerel, op. cit., pag. 101; cfr. STF 2P.308/2000 del 5 marzo 2001 consid. 2c; 2P.103/2002 del 31 maggio 2002 consid. 2.2). Nell'ambito di un procedimento disciplinare, la qualità di parte deve essere riconosciuta, in primo luogo, alla persona contro la quale la procedura è diretta, destinataria, all'occorrenza, della sanzione disciplinare. Dal canto suo, l'autorità che conduce l'inchiesta e che quindi agisce quale autorità decidente, acquisirà la qualità di parte a tutti gli effetti nell'ambito dell'eventuale, successiva, procedura di ricorso (Tanquerel, op. cit., pag. 105).
3.3. In concreto, l'apertura dell'inchiesta disciplinare nei confronti di CO 1 è avvenuta a seguito della segnalazione/denuncia dei qui ricorrenti. Dalle tavole processuali emerge che la Commissione d'inchiesta, nel verbale stilato in occasione dell'udienza istruttoria del 2 dicembre 2010, ha esplicitato la propria intenzione di procedere dapprima all'audizione delle "parti principali", segnatamente di CO 1, RI 1 e RI 2. Le successive audizioni testimoniali, come si evince dalla documentazione agli atti, sono avvenute in presenza, oltre che del denunciato CO 1 e del suo patrocinatore, anche dei suoi subalterni RI 2 e RI 1, rispettivamente del loro legale. In buona sostanza, i due denuncianti sono stati coinvolti direttamente nell'ambito di una prima fase della procedura preliminare, tant'è che hanno avuto accesso agli atti, ricevuto tutti i verbali di interrogatorio, potuto formulare richieste di prova complementare e partecipare attivamente all'interrogatorio di tutti i testi.
Ciononostante, è indubbio che a RI 1 e RI 2 non spetti il ruolo di parte nella procedura disciplinare aperta nei confronti del CO 1. Il procedimento disciplinare, per sua natura intrinseca, concerne soltanto l'autorità e la persona contro la quale è diretto; il denunciante non è toccato dai relativi provvedimenti presi dall'autorità in misura maggiore di qualsiasi altro amministrato (STF 2P.308/2000 del 5 marzo 2001 consid. 2b/c). Il semplice interesse dei denuncianti ad ottenere una sorta di appagamento morale dall'eventuale sanzione adottata nei confronti della persona da loro denunciata, rispettivamente la loro eventuale intenzione di avvalersi del risultato della procedura amministrativa per eventuali fini di altra natura, segnatamente per utilizzarlo in una procedura civile o penale, non porta gli stessi a poter vantare il diritto di parte (Tanquerel, op. cit., pag. 106). Non si vede in effetti in cosa la loro situazione giuridica possa essere influenzata dal fatto che una sanzione venga pronunciata o meno al termine della procedura amministrativa, e questo anche nella misura in cui essi dovessero essere (stati) lesi personalmente dal comportamento che ne ha giustificato l'apertura. Ne consegue che i denuncianti non possono invocare un interesse giuridico a partecipare alla procedura o a ricorrere contro la decisione che verrà emanata al termine della stessa. L'opinione espressa dal Consiglio di Stato è del tutto sostenibile e non presta il fianco a critiche, tant'è che corrisponde alla giurisprudenza del Tribunale federale. Come già precisato dall'Alta Corte federale, una procedura disciplinare è volta essenzialmente a tutelare l'interesse pubblico, garantendo l'ordine e la vigilanza sull'amministrazione; la denuncia di circostanze che giustificherebbero un intervento non basta a conferire qualità di parte a chi la sporge (vedi anche DTF 102 Ib 81 consid. 3; Rep. 1981 pag. 21 consid. 2). Scopo di una denuncia è infatti l'adozione di sanzioni nei confronti di chi viene denunciato; essa non mira alla soppressione dei pregiudizi subiti dai denuncianti, che sono le conseguenze del comportamento criticato (STF 2P.308/2000 del 5 marzo 2001 consid. 2c). Ne deriva che i ricorrenti, quali denuncianti, non sono lesi nei loro interessi giuridicamente protetti dall'eventuale decisione presa al termine della procedura amministrativa e non saranno neppure legittimati a proporre un eventuale ricorso di diritto pubblico contro una decisione emanata nel quadro di un procedimento disciplinare (cfr. DTF 109 Ia 251, 106 Ia 237, 94 I 67), sia essa di non entrata in materia, di sospensione della procedura, od ancora di assoluzione (DTF 94 I 67).
3.4. Anche volendo applicare il principio dell'interesse legittimo (degno di protezione) evocato dall'art. 43 LPamm, più ampio rispetto a quello giuridico e generalmente ammesso quale requisito per avere la qualità di parte (Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 43), i ricorrenti non ne trarrebbero giovamento alcuno. La giurisprudenza è infatti giunta alla medesima conclusione (cfr. consid. 3.3), esaminando la questione in relazione alla qualità per ricorrere. Alla stessa stregua, i denuncianti direttamente lesi dal comportamento criticato non possono fare valere un interesse degno di protezione in grado di conferire loro la qualità per ricorrere; non è infatti la conseguenza del comportamento denunciato, ma quella della decisione che verrà emessa al termine della procedura disciplinare, ad essere determinante per decidere se ai denuncianti può essere riconosciuto un interesse degno di protezione. In altri termini, allo stadio preliminare, occorre anzitutto verificare se i denuncianti potrebbero essere toccati direttamente dalla sanzione o dall'assenza di sanzione che pone fine a questa procedura e non se gli stessi sono stati toccati direttamente dagli atti rimproverati a colui che è minacciato di incorrere in una sanzione (Tanquerel, op. cit., pag. 108). A mente dello scrivente Tribunale, i soli effetti che la decisione presa al termine della procedura disciplinare potrà avere sui denuncianti, nel caso dell'adozione di una sanzione, saranno la soddisfazione morale di vedere CO 1 sanzionato e la possibilità di approfittare dell'esito dell'inchiesta nell'ambito di un'eventuale procedura civile o di quella penale, peraltro tuttora pendente. Nel primo caso, alla lesione manca un carattere concreto affinché i denuncianti possano essere considerati come direttamente toccati nel loro interesse degno di protezione. Nel secondo caso, fa invece difetto il carattere diretto della lesione. È dunque a giusta ragione che la giurisprudenza non ammette la qualità di ricorrere dei denuncianti anche nella misura in cui questi dovessero prevalersi, come nel caso che qui ci occupa, di un interesse degno di protezione (cfr. DTF 129 II 297, 120 Ib 351).
Pertanto, sia volendo applicare il principio dell'interesse giuridico, che quello dell'interesse degno di protezione, ai ricorrenti RI 1 e RI 2 non può essere riconosciuta la qualità di parte.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti in solido. I ricorrenti rifonderanno a CO 1 fr. 800.- ognuno a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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