AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 42.2011.7
Data decisione, Autorità: 22.09.2011, TCA
Titolo: L'att.di assist.di cura svolta dal ric.,contr.a dec.dell'USSI,non più conforme al suo stato di salute.Rifiuto dell'AS di finanz.2°form. va però confermato.Nuovo perc.form.(inferm.)non di breve durata(3 anni).In virtù del princ.di sussidiar.prima chiedere assegni di studio(da 5/11 ass.di riqualif.)
Raccomandata
Incarto n. 42.2011.7
DC/sc
Lugano 22 settembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
statuendo sul ricorso del 29 aprile 2011 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo dell'8 aprile 2011 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di armonizzazione e coordinamento delle prestazioni sociali
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo dell’8 aprile 2011, l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito: USSI) ha confermato una precedente decisione del 15 settembre 2010 (cfr. doc. VIbis) con la quale aveva negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali.
A motivazione del proprio rifiuto l’USSI ha osservato che il richiedente ha rinunciato al precedente lavoro e reddito e dispone di una formazione di base adeguata a conseguire un reddito sufficiente e di conseguenza non risulta la necessità di una ulteriore formazione (cfr. doc. A1).
1.2. Contro la decisione su reclamo RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, postulando il riconoscimento della prestazione assistenziale.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale egli ha addotto, di avere dovuto abbandonare il proprio impiego per motivi di salute, attestati mediante certificati medici. Egli rileva inoltre di non poter più lavorare come assistente di cura in quanto si tratta di un lavoro troppo duro fisicamente e di non potere neppure lavorare come impiegato di commercio in quanto si tratta di un’attività troppo sedentaria e quindi incompatibile con le sue condizioni di salute.
Il ricorrente sottolinea di avere intrapreso la formazione come infermiere per migliorare la sua situazione personale e non pesare sulla società e critica il fatto che l’USSI ha aspettato 8 mesi prima di indirizzarlo presso l’Ufficio borse di studio, ciò che egli ha fatto il 14 aprile 2011 (cfr. doc. I).
1.3. Con risposta del 12 maggio 2011 l’USSI ha proposto di respingere il ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. Il 2 agosto 2011, su richiesta del TCA, l’USSI ha fatto pervenire una copia della decisione del 15 settembre 2010 (cfr. doc. VI e doc. VI bis).
1.5. Il 3 agosto 2011 il presidente del TCA ha posto alcuni quesiti all’assicurato, il quale ha così risposto l’11 agosto 2011:
" (…)
L'Ufficio AI non mi ha riconosciuto nessuna riqualifica professionale. Sono ancora in causa con l'AI.
L'ufficio delle borse di studio hanno accettato la domanda da aprile fino ad agosto 2011.
La formazione quale infermiere diplomato dura 3 anni fine prevista 01 marzo 2014.
Mi permetto di farle notare che dal mese di settembre 2010 fino a marzo 2011 non ho percepito nessuna indennità." (Doc. VIII)
1.6. Su richiesta del TCA (cfr. doc. X) l’assicurato ha fatto pervenire la decisione dell’Ufficio delle borse di studio e dei sussidi del 30 maggio 2011, del seguente tenore:
" RICHIESTA DI UN ASSEGNO PER LA RIQUALIFICAZIONE
Assegno per la copertura dei costi generali
Ci riferiamo alla richiesta di una borsa di studio presentata per l'anno scolastico 2010-11.
Le decisioni vengono adottate sulla base della Legge della scuola del 1. febbraio 1990 e del Regolamento delle borse di studio dell'8 marzo 1995 che prevedono la concessione di assegni per la riqualificazione ai richiedenti che hanno già conseguito una prima formazione professionale e vogliono assolvere un nuovo tirocinio o conseguire un attestato di capacità a seguito di un'esperienza lavorativa adeguata.
Nella valutazione della domanda vengono considerati i costi generali e i costi di formazione calcolati secondo i criteri dei minimi esistenziali agli effetti del diritto esecutivo (art. 19a cpv. 1 del Regolamento).
Nel suo caso le viene concesso un ASSEGNO PER RIQUALIFICAZIONE di Sfr. 8'370.00.
Il pagamento sarà effettuato in 4 rata(e); la prima non appena la decisione sarà cresciuta in giudicato.
Per permetterci di pianificare i versamenti, voglia trasmettere la conferma di pagamento del semestre autunnale 2010 e primaverile 2011, nonché una documentazione che comprovi l'effettivo pagamento dell'affitto.
La sua domanda ci è pervenuta dopo l'inizio della formazione per la quale lei ha chiesto il sussidio.
Perciò l'assegno è stato calcolato pro rata limitatamente al periodo che intercorre dal primo giorno del mese in cui è stata presentata sino alla conclusione dell'anno scolastico (art. 21, cpv. 1 del Regolamento)." (Doc. B)
Al riguardo l’amministrazione l’8 settembre 2011 ha sottolineato che:
" (…)
Si prende atto che ha potuto far capo alle prestazioni riconosciute dall'Ufficio borse di studio, prioritarie rispetto all'assistenza. L'USSI ha quindi correttamente stabilito che non si giustificava la concessione dell'assistenza e l'utente doveva piuttosto chiedere degli assegni di studio o prestiti all'Ufficio borse di studio." (Doc. XIV)
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011 ; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno l’USSI ha negato a RI 1 il diritto a una prestazione assistenziale.
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia del resto che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato.”
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971.”
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è “obbligatoria per tutti i residenti del Cantone” (pag. 11). In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.4. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento) -, il 5 gennaio 2007, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato, da un lato, che la COSAS ha adottato il 3 dicembre 2004 una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.) che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare, dall’altro, che "il coordinamento con le altre prestazioni sociali, l’organizzazione del sostegno sociale in Ticino, come pure ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle nuove direttive della COSAS - peraltro non richiesto dall’art. 19 della Las" -, che a far tempo dal 1° gennaio 2008 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persona dell'unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale)
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d'integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale
(fr./mese)
1 persona
960.--
100.--
1060.--
2 persone
1469.--
100.--
1569.--
3 persone
1786.--
100.--
1886.--
4 persone
2054.--
100.--
2154.--
5 persone
2323.--
100.--
2423.--
6 persone
2592.--
100.--
2692.--
7 persone
2861.--
100.--
2961.--
Per ogni persona supplementare
269.--
269.--
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato alla terza e alle successive persone di 16 o più anni di età; l'importo di tale supplemento è di 206.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2008 in BU 3/2008 del 25 gennaio 2008 pag. 30-31)
Gli importi appena menzionati sono stati mantenuti anche per l’anno 2009 e 2010 (cfr. BU 13/2010 del 26 febbraio 2010, pag. 82-83).
2.5. Le disposizioni COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2007, al punto H6 ("Formazione/formazione continua e perfezionamento professionale") ribadiscono innanzitutto il carattere sussidiario dell'intervento dell'assistenza sociale, sottolineando che:
" Gli uffici del sostegno sociale accordano contributi alla prima formazione, alla formazione continua e al perfezionamento professionale, solo se questi non possono essere finanziati da altre fonti (borse di studio, contributi dei genitori, prestazioni dell'assicurazione disoccupazione e dell'assicurazione invalidità, mezzi provenienti da altri fondi e fondazioni, ecc.)."
In merito alla seconda formazione e riqualifica professionale le disposizioni COSAS prevedono che:
" Possono essere versati contributi per una seconda formazione o per una riqualifica professionale, se la prima formazione non permette di conseguire un reddito che assicuri il mantenimento e se è probabile che una seconda formazione o una riqualifica professionale permetteranno di raggiungere questo obiettivo. Peraltro, una seconda formazione o una riqualifica devono essere favorite, se migliorano le possibilità di collocamento della persona interessata. Sono prese in considerazione solo le formazioni e i corsi di riqualifica riconosciuti.
Per le relative verifiche, si dovrà fare riferimento ai servizi competenti (orientamento professionale, uffici regionali di collocamento, ecc.). Le preferenze personali non rappresentano un motivo sufficiente per promuovere una seconda formazione o una riqualifica professionale.”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, in dottrina, C. Hänzi (Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011) rileva quanto segue:
" In der Schweiz ist eine einheitliche Definition hinsichtlich der Ausgestaltung und der Höhe des Existenzminimum nicht vorhanden. Die verschiedenen Regelungen zum Existenzminimum in der Schweiz bilden kein kohärentes, geschlossenes System zur Sicherung und zum Schutze minimaler Voraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein. So besteht auch eine eigene Umschreibung und Ausgestaltung des Existenzminimum für den Leistungsbereich der Sozialhilfe. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe hat sich dieser Aufgabe angenommen und gibt im Rahmen ihrer Richtlinien Empfehlungen zuhanden der Sozialhilfeorgane des Bundes, der Kantone, der Gemeinden sowie der Organisationen der privaten Sozialhilfe ab. Damit bezweckt sie, angesichts der grossen föderalen Vielfalt, vor allem auch die Förderung einer gesamtschweizerischen Unterstützungspraxis, insbesondere im bereich der materiellen Unterstützung. Die Richtlinien konkretisieren dabei nicht nur den Verfassungsauftrag gemäss Art. 12 BV zur Existenzsicherung, sondern sie wollen grundsätzlich die Ausgestaltung eines sozialen Existenzminimums definieren, welches über dem absolut Notwendigen zu liegen kommt. (…)“ (pag. 171)
In una sentenza 42. 2011.4 del 25 agosto 2011 Il TCA riguardo a questa direttiva ha rilevato che:
" (…)
L’amministrazione, il 7 giugno 2011, a seguito della richiesta formulata dal Presidente del TCA durante l’udienza del 30 maggio 2011 di prendere posizione in modo dettagliato in merito all’applicazione della Direttiva H6, COSAS 12 /2007 per quel che riguarda il concetto di “seconda formazione” (cfr. doc. XII pag. 3; consid. 1.7.; 1.8.), ha osservato che:
" (…)
La giurisprudenza degli altri cantoni ha potuto chiarire che la copertura di una seconda formazione da parte dell’assistenza sociale è da riconoscere nei casi dove non è possibile ottenere un reddito minimo di sussistenza, che le sole preferenze personali non la giustificano, che vanno favoriti i percorsi formativi che portano a un’autonomia economica entro i tempi utili e che l’aspetto centrale è se la formazione accresce la collocabilità nel mercato del lavoro (cfr. Häfeli, ed., Das Schweizerische Sozialhilferecht, p. 134 e seg.).
Ciò detto riteniamo che nel caso in esame la formazione specialistica, dopo la laurea di base già conseguita, non adempie i citati requisiti.” (Doc. XIII)
Il 17 giugno 2011 l’USSI ha, inoltre, trasmesso uno scritto del seguente tenore:
" a complemento delle nostre osservazioni del 7 giugno 2011 e con riferimento alla vostra proroga del 9 giugno 2011, sul significato delle Norme COSAS (NC) possiamo dire quanto segue:
non è uniforme nei diversi Cantoni svizzeri;
abbiamo in particolare approfondito il tema con i cantoni romandi Vaud e Ginevra i quali, rispettivamente, non le considerano e non le applicano oppure le ritengono unicamente delle raccomandazioni indicative.
Ginevra ha allestito dei regolamenti cantonali specifici per alcuni temi che riteneva importanti; fra questi rientra quello relativo alle prestazioni assistenziali nell’ambito della seconda formazione.
Questo regolamento si trova nella Raccolta delle leggi di Ginevra al punto 4.04.01 (cfr. cap 2, art. 13 del regolamento) e definisce dei parametri chiari per il riconoscimento della prestazione di cui sopra.
In particolare:
· premesso che con il termine seconda formazione intendono quelle misure atte a migliorare la collocabilità sul mercato del lavoro della persona in questione, in questo contesto rientrano gli “aggiornamenti” di nozioni precedentemente acquisite ma non necessariamente delle specializzazioni e/o approfondimenti;
· per principio il finanziamento della formazione non è a carico dell’assistenza ma quest’ultima interviene solo in situazioni assistenziali ai sensi della relativa legge.
· Queste prestazioni sono comunque limitate nel tempo, al massimo sei mesi.
· Per il finanziamento della formazione si deve far capo prioritariamente a borse e/o prestiti di studio. La signora Marie Danièle Bruttin, funzionaria aggiunta della Direzione Generale dell’Azione Sociale / Dip. Solidarietà e impiego, del canton Ginevra, afferma che “la paura di non riuscire a rimborsare detti aiuti non è giustificazione sufficiente per non farvi capo. I rimborsi vanno pianificati e dilazionati in un lasso di tempo adeguatamente congruo.
(…)”
In dottrina C. Hänzi (op. cit.) osserva in particolare che:
" (…) Die vorhandene Rechtsprechung führt zur Thematik Nachfolgendes aus: Vor der Übernahme der Kosten durch die Sozialhilfe ist danach vorab nicht nur die Deckung durch Stipendien zu prüfen, sondern auch, ob Unterhaltsforderungen von Eltern einbringbar sind. Stipendien gehen der Sozialhilfe vor, werden diese nicht eingefordert, wäre sogar die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens im Umfang des Stipendienanspruchs rechtmässig. Je nach Standort der Bildungsstätte sind Mehrkosten auch im Zusammenhang mit auswärts eingenommenen Mahlzeiten zusätzlich zu vergüten, allerdings nicht unbedingt im selben Rahmen wie für eine Erwerbstätigkeit. Die Anschaffung einer Schultasche ist allerdings aus dem Grundbedarf zu finanzieren. Besondere Kosten für Schultransporte können durch die Sozialhilfe finanziert werden, allerdings ist zuerst abzuklären, ob die Schule selbst nicht eine Fahrgelegenheit anbietet. Die Sozialhilfe trägt prinzipiell die Kosten in einer staatlichen oder staatlich subventionierten Institution. In besonderen Fällen kann jedoch auch die Übernahme von Kosten Privatschule angezeigt sein.
Die Auswertung der gesammelten Gerichtsentscheide ergibt weiter, dass die Aus- und Weiterbildung bzw. Umschulung von Erwachsenen das hauptsächliche Problemfeld darstellt. Generell werden Zweitausbildungen oder Umschulungen nur dann über die Sozialhilfe finanziert, wenn mit der bereits vorhandenen Ausbildung kein existenzsicherndes Einkommen erzielt werden kann oder andere triftige Gründe (z.B. gesundheitliche Probleme) eine Umschulung rechtfertigen. Persönliche Neigungen stellen hierbei keine ausreichende Rechtfertigung für die Finanzierung einer Zweitausbildung über die Sozialhilfe dar. Für die Abklärung ist auf Einschätzungen von Fachpersonen zurückzugreifen. Zudem sind Ausbildungswege zu favorisieren, die innert nützlicher Frist zur wirtschaftlichen Selbständigkeit führen. Die Praxis geht namentlich bei Doktoraten oder Nachdiplomstudien von Ausbildungen aus, die nicht über Sozialhilfe zu finanzieren sind. Bei der Finanzierung von Bildungskursen steht vor allem im Mittelpunkt, ob durch die Absolvierung die Vermittelbarkeit der Person auf dem Arbeitsmarkt steigt. Darüber hinaus kann die Finanzierung für die Weiterführung einer Ausbildung abgebrochen werden, wenn feststeht, dass diese nicht erfolgreich abgeschlossen werden kann. Diese Rechtsprechung steht nicht im Widerspruch zu den SKOS-Richtlinien, allerdings ist fraglich, ob die kosten für fort- und Weiterbildung auch übernommen werden, wenn sie nur dem erhalt oder der Förderung der sozialen Kompetenz dienen.“ (pag. 384-385)
Dal canto suo F. Wolfers, ("Fondements du droit de l'aide sociale". Ed. Paul Haupt Berna-Stoccarda-Vienna 1995) sottolinea che:
" Les secondes formations et le recyclages professionnels ne sont pas de principe financés par l'aide sociale que si la première formation suivit ne permet pas dans le cas concret d'obtenir un revenu assurant le minime vital, ou si d'autres raisons pertinentes (problèmes de santé) justifient ai changement professionnel. Les envies personnelles du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient justifier valablement le financement d'une seconde formation." (pag. 166-167)
Dall'analisi della prassi dell'amministrazione e delle considerazioni della dottrina emerge dunque che solo eccezionalmente una seconda formazione viene assunta dall’assistenza sociale. Più precisamente soltanto qualora la prima formazione non permetta di conseguire un reddito che assicuri il mantenimento e l’ulteriore formazione/specializzazione sia di breve durata, nonché migliori notevolmente la collocabilità sul mercato del lavoro."
2.6. Nell’evenienza concreta, l’USSI ha negato a RI 1 il diritto a una prestazione assistenziale, postulata con richiesta del 31 agosto 2010 (cfr. doc. 2-3), in quanto egli ha dimissionato dal proprio posto di lavoro quale assistente di cura presso la Clinica __________ di __________. Secondo l’amministrazione egli è dunque in grado di conseguire un reddito da attività lavorativa sufficiente (cfr. doc. A1, vedi pure doc. VI bis).
Il ricorrente sostiene di avere dovuto abbandonare il proprio impiego per motivi di salute.
Per costante giurisprudenza, eventuali problemi di salute, che possono rendere inadeguata l'occupazione (cfr. art. 16 cpv. 2 lett. c LADI), devono essere comprovati da adeguati attestati medici (cfr. STFA I 550/00 del 18 aprile 2002; STFA I 11/01 del 28 giugno 2001; STFA C 12/96 del 10 settembre 1996; DLA 2000 pag. 38, consid. 2a, pag. 40; DTF 125 V 351, consid. 3a pag. 352; DTF 124 V 234, consid. 4b/bb/ e riferimenti pag. 238; STCA 38.01.126 del 6 novembre 2001; STCA 38.01.90 del 19 febbraio 2001; STCA 38.99.227 del 17 aprile 2000; STCA 38.99.92 del 6 maggio 1999; STCA 38.96.304 del 15 maggio 1997; STCA 38.96.216 del 13 febbraio 1997).
Dalla documentazione medica allegata (rapporto del dottor __________ della clinica di chirurgia ortopedica dell’Università di __________ del 23 novembre 2009, doc. A4; certificato del dottor __________ all’UAI del 31 maggio 2010, cfr. Doc. A3 e rapporto del dottor __________ del Servizio di anestesiologia dell’Ospedale Regionale di __________ del 16 marzo 2011, Doc. A2) emerge che il giovane ricorrente, nato nel 1983, soffre di lombo sciatalgia cronica destra e di una discopatia L4-L5 con protrusione foraminale destra. Egli ha in un primo tempo ripreso l’esercizio dell’attività lucrativa come assistente di cura conformemente alle indicazioni del dottor __________, che ha poi deciso di abbandonare per intraprendere la formazione quale infermiere anche con l’accordo del medico curante. Quest'ultimo si è così espresso:
" (…)
Le allego a parte questi referti le due lettere del dr. med. __________, Ospedale Cantonale di __________ che ha visto il paziente il 18.11.2009 e l'11.5.2010.
Ricordo che il paziente a partire da febbraio 2010 ha ripreso la sua anteriore attività come assistente di cura alla Casa anziani di __________. Ricordo che il perito dr. med. __________ l'11.11.2008 proponeva la ripresa di questa attività cosciente di rischi di recidive. Il paziente fa attualmente davvero fatica di seguire senza regolare assunzione di analgesici non sferoidali il suo lavoro.
Vedendo che a medio-lungo termine l'attuale attività non potrà essere prolungata ad libitum il paziente stesso ha preso l'iniziativa di iscriversi alla scuola di infermieri dove è stato ammesso per iniziare questa formazione in autunno 2010 (veda conferma del 19.05.2010).
Il dr.med. __________ e il sottoscritto sostengono vivamente questa iniziativa visto che questo dà al paziente la possibilità a lungo termine di scegliere un'attività adeguata ai suoi limiti fisici.
Per il momento proviamo ad evitare un procedere chirurgico che comunque con un'elevata probabilità si potrebbe rendere necessario più tardi.
Chiediamo con questo scritto un adeguato aiuto in maniera che il paziente possa seguire la pianificata formazione." (Doc. A3)
Chiamato ora a pronunciarsi questo Tribunale, sulla base della documentazione medica allegata, ritiene, contrariamente al parere dell’amministrazione, che l’attività quale assistente di cura non era più conforme alle condizioni di salute dell’assicurato e quindi non era più atta a permettergli di conseguire un reddito sufficiente.
Malgrado ciò il rifiuto delle prestazioni assistenziali deve comunque essere confermato, visto il carattere sussidiario dell’intervento dell’assistenza sociale (cfr. consid. 2.7).
2.7. Al riguardo il TCA constata innanzitutto che il percorso formativo intrapreso dal ricorrente non è di breve durata, come invece richiesto dalle disposizioni COSAS sulla seconda formazione (cfr. consid. 2.5).
La formazione quale infermiere diplomato __________ ha infatti carattere pluriennale (cfr. doc.13) e precisamente dura tre anni e si concluderà il 1° marzo 2014 (cfr Doc. VIII).
Inoltre, nel caso concreto, prima di rivolgersi all’assistenza sociale entravano in considerazione gli assegni di studio, visto che, nell’ambito dell’assistenza sociale, vige il principio della sussidiarietà (art. 2 Las; 13 Laps).
Su questo aspetto in una sentenza pubblicata in RAMI 2005 pag. 25 segg. il TFA ha sottolineato che:
" (…) Im Bereich der Fürsorgeleistungen gilt der Grundsatz der Subsidiarität. Danach besteht ein Anspruch auf Fürsorgeleistungen erst dann, wenn eine betroffene Person die notwendigen Mittel nicht durch Selbsthilfe, Leistungsverpflichtungen Dritter oder freiwillige Mittel Dritter erhält (Wolffers, a.a. O., S. 71). Zu den Leistungsverpflichtungen Dritter gehören auch die Leistungen der Sozialversicherung (Wolffers, a.a.O., S. 72).
Die fürsorgerische Unterstützung von Flüchtlingen richtet sich grundsätzlich nach den Normen der allgemeinen Sozialhilfe, sofern die Asylgesetzgebung keine Sondernormen kennt (Wolffers, a.a. O., S. 184 f. und 191)." (RAMI 2005 pag. 30)
Al proposito cfr. anche STF 8C_196/2010 del 19 luglio 2010 consid. 5.4.
Le prestazioni assicurative e previdenziali sono, dunque, prioritarie rispetto alle prestazioni assistenziali che hanno carattere complementare e suppletivo (cfr. art. 2 cpv. 1 Las). Inoltre, in base al principio di coordinamento delle prestazioni previsto dalla Laps, le prestazioni assistenziali si situano all’ultimo posto nell’ordine di priorità e vengono concesse unicamente quando il diritto a quelle precedenti è esaurito (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002 relativo alla modifica della legge sull’assistenza sociale, pag. 2-3).
In una sentenza 2C_244/2008 del 5 giugno 2009 il Tribunale federale ha ricordato che "secondo l'art. 14 Cost./TI, il quale elenca gli obiettivi sociali perseguiti, il Cantone provvede affinché ognuno possa beneficiare di un'istruzione e di una formazione adeguata e possa perfezionarsi conformemente ai suoi desideri e alle sue attitudini (lett. f). L'art. 19 cpv. 1 LSc sancisce che il Cantone favorisce l'accesso alla formazione (...) con la concessione di assegni di studio e di prestiti di studio (...), se il richiedente è in possesso del certificato di studi adeguato. Gli assegni e i prestiti di studio sono accordati a ticinesi e confederati domiciliati nel Cantone Ticino e a stranieri ivi residenti da almeno cinque anni (art. 20 cpv. 1 LSc). Gli stessi vengono concessi dal Consiglio di Stato anno per anno e per la durata minima del ciclo di studi, quale aiuto complementare alla famiglia per la formazione dei figli, e sono commisurati alle spese derivanti dagli studi e alle possibilità economiche del richiedente e della sua famiglia (art. 21 cpv. 1 e 2 LSc). Giusta l'art. 1a cpv. 1 Rbst, è assegno di studio il sussidio che può essere concesso per la frequenza di una scuola, di regola a tempo pieno, sino al conseguimento di un certificato o titolo di studio, dopo l'obbligo scolastico. L'art. 1b Rbst fissa un limite d'età (40 anni) per potere beneficiare di un assegno, mentre l'art. 2 cpv. 1 Rbst prevede che dà diritto alla borsa di studio, tra l'altro, il domicilio in Ticino dei genitori. Il citato regolamento stabilisce in seguito i limiti finanziari per le scuole fuori Cantone, fatto salvo, tra l'altro, per gli studi universitari (art. 3 Rbst), definisce il reddito computabile (art. 4 Rbst), rispettivamente il margine di manovra dell'autorità nel caso in cui i crediti annui siano superati (art. 6 Rbst), le condizioni alle quali viene concesso l'assegno di studio (art. 7) e i criteri per calcolarne l'ammontare (art. 8 a 11 Rbst). Da quel che precede emerge che, se sono adempiute le condizioni di domicilio, di età, di tipo d'istituto o di formazione, vi è un diritto ad ottenere l'assegno richiesto. Ciò è peraltro confermato dall'opuscolo edito dall'Ufficio delle borse di studio e dei sussidi, il quale definisce chiaramente l'assegno di studio come un "sussidio a fondo perso, obbligatorio secondo la legge sui sussidi cantonali" (cfr. opuscolo citato punto 1.3).
Il Regolamento delle borse di studio dell’8 marzo 1995 all’art. 1 cpv. 1 prevede poi che:
" Sono borse di studio:
a) gli assegni e i prestiti di studio previsti dalla Legge della scuola,
b) i sussidi per il perfezionamento e la riqualificazione professionale (detti in seguito sussidi professionali) previsti dalla Legge sull’orientamento scolastico e professionale e sulla formazione professionale e continua."
Giusta l’art. 1a:
" Assegni di studio
1È assegno di studio il sussidio che può essere concesso per la frequenza di una scuola di regola a tempo pieno sino al conseguimento di un certificato o titolo di studio, dopo l’obbligo scolastico.
Assegni di tirocinio
2E’ assegno di tirocinio il sussidio che può essere concesso per l’assolvimento di un tirocinio professionale nel Cantone, sino al conseguimento di un attestato federale o cantonale di capacità, oppure per la frequenza di una formazione parificata al tirocinio.
Sussidi per il perfezionamento professionale
3E’ sussidio per il perfezionamento il contributo che può essere concesso per la frequenza di un corso di perfezionamento professionale previsto dalla Legge sull’orientamento scolastico e professionale e sulla formazione professionale e continua o per la frequenza di corsi linguistici, se il richiedente già possiede una prima qualifica professionale o titolo di studio.
Assegni per la riqualificazione professionale
4E’ assegno per la riqualificazione professionale il sussidio che può essere concesso a richiedenti che già hanno conseguito una prima formazione professionale e che intendono assolvere un nuovo tirocinio professionale, oppure per la frequenza di una formazione parificata al tirocinio, oppure a persone non qualificate, con un’esperienza lavorativa adeguata che intendono conseguire un attestato federale o cantonale di capacità.
Prestiti di studio
5E’ prestito di studio, rimborsabile, l’aiuto finanziario che il Cantone può concedere in aggiunta ad un assegno di studio o in sua sostituzione, di regola solo per le formazioni superiori.
Aiuto allo studio
6È aiuto allo studio il sussidio che può essere concesso per la frequenza di una scuola privata, elementare o media parificata, se l’allievo non è in grado di frequentare la scuola pubblica.”
L’art. 7 del Regolamento delle borse di studio, relativo alle condizioni degli assegni di studio, enuncia, poi, che:
" 1L’assegno di studio è concesso per la frequenza di scuole o studi postobbligatori, di regola solo se a tempo pieno, fino all’esame finale ordinario.
2L’assegno è concesso per anno scolastico, rinnovabile per la durata minima del ciclo di studio. Non vengono sussidiati anni di ripetizione o di formazione di pari grado.
3Se richiesto quale condizione indispensabile per essere ammessi ad iniziare una formazione il sussidio viene esteso allo stage preformativo, secondo le direttive della scuola interessata.
4Nel caso di studenti che frequentano una scuola superiore a tempo parziale e che svolgono contemporaneamente un’attività lavorativa a tempo pieno o parziale, il calcolo dell’assegno può essere effettuato secondo i criteri previsti all’art. 19a, per gli assegni di riqualificazione professionale.” (La sottolineatura è del redattore)
L’art. 12 del Regolamento delle borse di studio, afferente ai requisiti dei prestiti di studio, contempla che:
" 1Il prestito di studio può essere concesso, di regola solo per studi superiori, per il prolungamento del ciclo minimo di studio, per un secondo ciclo di studio, per la preparazione di un dottorato o per corsi postuniversitari, per la copertura della tassa scolastica in istituti professionali superiori all’estero, o per integrare o supplire l’assegno, oppure al richiedente che inizia la formazione dopo il quarantesimo anno di età.
2Il prestito è subordinato all’impegno di restituzione da parte del beneficiario, approvato dai genitori (se il richiedente è minorenne) e dal coniuge o dal partner registrato, senza che ciò costituisca loro impegno solidale.
3Il prestito non può essere concesso oltre il massimo cumulato da restituire di fr. 50'000.--.” (La sottolineatura è del redattore)
Nella presente evenienza dalla documentazione agli atti risulta che l’insorgente, con decisione del 30 maggio 2011, è stato posto al beneficio dell’assegno per la riqualificazione (cfr. consid. 1.6.).
Non vi è dunque più spazio per l’intervento dell’assistenza sociale.
Il ricorrente ha sottolineato di non avere percepito “nessuna indennità” nel periodo settembre 2010 - marzo 2011 (cfr. doc VII).
Questa circostanza è irrilevante nella misura in cui, contrariamente a quanto indicato da RI 1 in sede ricorsuale, il TCA constata che l’amministrazione ha indicato al richiedente la giusta via da seguire già nella decisione formale del 15 settembre 2010 (cfr doc. VI/bis: “La informiamo che ha la possibilità di fare richiesta di borsa di studio presso l’Ufficio delle borse di studio e dei sussidi”).
In conclusione la decisione su reclamo dell’ 8 aprile 2011 deve pertanto essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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