AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2011.4
Data decisione, Autorità: 30.08.2011, TRAM
Titolo: Non approvazione di un fondo in zona edificabile. Partecipazione della popolazione al processo pianificatorio
Incarto n. 90.2011.4 90.2002.158
Lugano 30 agosto 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Stefano Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi di
a.
b.
RI 1, , patr. da: avv. PR 1 del 27 novembre 2002
RI 1 RI 2 RI 3 patr. da: PR 1 del 4 gennaio 2011
contro
le risoluzioni 22 ottobre 2002 (n. 4963) e 16 novembre 2010 (n. 5760), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese della revisione generale del piano regolatore del comune di Stabio, rispettivamente ha approvato la variante che inserisce in zona agricola il mapp. 2438;
viste le risposte:
20 gennaio 2003 del municipio di Stabio;
30 gennaio 2003 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio;
al ricorso sub a;
1° febbraio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
24 marzo 2011 del municipio di Stabio;
al ricorso sub b;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel comune di Stabio, la RI 1 è proprietaria del mapp. 2438, di 10'662 mq di superficie a forma rettangolare, su cui insistono uno stabilimento industriale, di apprezzabili dimensioni, e un vasto piazzale asfaltato, posto in località Lüee. All'interno di quest'immobile, la RI 2 e la RI 3 operano nel campo dell'assemblaggio di macchine industriali per la termoformatura ed estrusione.
B. Nella seduta del 23 febbraio 2000, il consiglio comunale di Stabio ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede, il succitato mapp. 2438 è stato attribuito per circa 1/3 della sua superficie, ossia la fascia rettangolare occupata dal piazzale, alla zona agricola e per il restante, l'area su cui sorge la fabbrica, alla zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, retta dall'art. 15 lett. a e d norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR).
C. Con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto riguarda queste ultime decisioni, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'attribuzione del mapp. 2438 alla zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, fissando nel contempo un termine al comune e alla proprietaria interessata, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando in merito le loro osservazioni (cfr. ris. cit., pag. 32 e seg. e allegato n. 3).
D. Preso atto delle considerazioni inoltrate dal comune e dalla proprietaria, con risoluzione 22 ottobre 2002 (n. 4963), il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione alla zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, rinviando gli atti al comune con l'indicazione di procedere, attraverso una variante, ad un riazzonamento del fondo in parola, attribuendolo alla zona non edificabile più prossima, segnatamente alla zona agricola. Contestualmente a questa decisione, il Governo ha accolto il ricorso inoltrato a suo tempo contro l'adozione del piano regolatore da __________ __________, __________ __________, __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________, con cui essi avevano chiesto, tra molte altre questioni, il mantenimento della non edificabilità per il mapp. 2438. L'Esecutivo cantonale ha osservato dapprima che la zona non approvata costituiva un ampliamento della zona edificabile rispetto al previgente piano regolatore, in cui era stata inserita in zona residua. Esso ha poi considerato che tale azzonamento interessava parte di un singolo fondo che, ancorché edificato, rappresentava una propaggine della zona edificabile che interrompeva la continuità dell'ampia fascia non edificabile, che si estendeva sulla piana in località Lüee dalla strada cantonale del Gaggiolo fino alle aree AP-EP destinate al nuovo centro sportivo, in stretta relazione con le importanti aree agricole che si estendevano in località Crevera fin oltre il confine giurisdizionale, in territorio di Ligornetto. Il Governo ha aggiunto che l'impostazione pianificatoria del fondo all'esame era, peraltro, in stretta relazione con le succitate importanti aree AP-EP, non approvate, giacché aveva ritenuto il loro assetto insoddisfacente e suscettibile di verifica da parte del comune, attraverso l'allestimento di una nuova variante. La ridefinizione di queste aree, per mezzo anche di una loro riduzione, ha considerato il Consiglio di Stato, avrebbe permesso di porre rimedio, almeno parzialmente, al problema del sovradimensionamento delle zone edificabili del comune, a cui contribuiva pure l'azzonamento non approvato all'esame. Pertanto, concludeva l'Esecutivo cantonale, l'attribuzione del fondo in parola alla zona edificabile costituiva, anche per questo motivo, una misura pianificatoriamente incongruente. Infine, il Governo ha ritenuto che la destinazione ad attività produttive dello stabile ubicato sul mapp. 2438, ricostruito, in seguito all'incendio che ne aveva determinato la completa distruzione, sulla base dei disposti che concernevano gli edifici fuori dalla zona edificabile, era in manifesto contrasto con l'azzonamento in discussione, che prevedeva contenuti prevalentemente residenziali: a mente del Consiglio di Stato, la zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or non era quindi nemmeno in grado di sanare i conflitti di ordine pianificatorio che scaturivano dalla situazione esistente. Di conseguenza, una diversa destinazione di questo unico fondo, al solo fine di rendere conforme alle destinazioni di zona lo stabile esistente, non poteva essere presa in considerazione (ris. cit., pag. 7 e segg., 11 e segg., 15, 16 e allegato n. 3).
E. Con ricorso 27 novembre 2002, la RI 1 è insorta innanzi al Tribunale della pianificazione del territorio avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, in via principale, l'approvazione dell'area speciale ex Lion d'Or della zona intensiva in località Lüee e, in via subordinata, di fare ordine al comune di allestire una variante per l'attribuzione del comparto in parola ad una microzona speciale, con parametri edificatori da definire. Dopo aver ripercorso l'istoriato concernente lo stabilimento industriale, esistente sul mapp. 2438 sin dal 1970, e delle svariate attività che vi si sono avvicendate nel corso degli anni, la ricorrente ha osservato come esso, ricostruito a seguito dell'incendio del 1996 con criteri architettonici moderni, s'integrasse nel verde delle confinanti aree agricole e costituisse, per la stretta vicinanza con alcune palazzine d'abitazione, una naturale appendice edificata della limitrofa zona intensiva. Di conseguenza, il mapp. 2438, proprio perché già in buona parte edificato, oltre ad essere completamente urbanizzato e a non presentare alcuna idoneità agricola, faceva parte di un comprensorio ampiamente edificato e già per questo motivo andava in-
cluso in zona edificabile: la questione relativa al sovradimensionamento delle zone edificabili del comune non era quindi pertinente nel caso di specie. Inoltre, per le importanti attività industriali, di rinomanza mondiale, che vi si svolgevano, il comune aveva rettamente ritenuto di istituzionalizzare quell'insediamen-to attraverso la sua inclusione nella zona edificabile: in questo senso, la decisione governativa violava l'autonomia comunale. Contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, il discusso insediamento industriale, poi, era di per sé compatibile con i dettami della zona intensiva, la quale ammetteva attività amministrative, commerciali, di servizio, turistiche e produttive con limiti massimi di immissione fonica previsti dal piano dei gradi di sensibilità ai rumori. L'insorgente ha poi ritenuto irrilevante, dal profilo dell'inclusione del suo fondo nella zona edificabile, il nesso con il riassetto delle zone AP-EP a monte del mapp. 2438: in quanto aree pubbliche non vi era nessuna relazione con le aree a destinazione edificatoria privata. Da ultimo, essa ha considerato la risoluzione impugnata lesiva del principio della proporzionalità, giacché sottoponeva il fondo in parola al restrittivo regime delle costruzioni fuori zona edificabile, limitativo di qualsiasi facoltà di ampliamento dello stabile esistente, provocando con ciò un grave pregiudizio alla proprietaria.
F. La Divisione della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione del gravame, mentre il municipio si è rimesso al prudente giudizio del Tribunale, con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
G. In data 30 settembre 2003 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. I rappresentanti del municipio hanno prodotto una documentazione fotografica relativa ai luoghi interessati dal ricorso. Il Tribunale ha poi acquisito agli atti l'incarto concernente il rilascio della licenza edilizia dello stabile al mapp. 2438. D'accordo le parti, il Tribunale ho sospeso la procedura sino al momento in cui sarebbe stato definito, da parte del comune, ed approvato, da parte del Consiglio di Stato, l'ordinamento pianificatorio del comparto posto a nord-ovest del fondo all'esame, sino a via Ligornetto. Era comunque facoltà delle parti di chiedere la riattivazione del procedimento in ogni momento, riservata la riattivazione d'ufficio.
H. Nella seduta del 4 maggio 2009 il consiglio comunale di Stabio ha adottato, tra le altre, una variante del piano regolatore che riproponeva i vincoli AP-EP per il vasto comparto ubicato in località Lüee. Questo comparto è stato pianificato nel seguente modo: il mapp. 684 è stato gravato dal vincolo 1.10 per la formazione di un'area di svago, il limitrofo mapp. 2659 è stato gravato dal vincolo 1.05 per la costruzione di una scuola dell'infanzia e, infine, i contermini mapp. 687, 740 e 741, ubicati a nord-ovest del mapp. 2438, sono stati gravati dal vincolo 1.07 per la formazione di un nuovo centro sportivo intercomunale. La variante è stata in seguito approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5679).
I. Nella seduta del 19 luglio 2010, il consiglio comunale di Stabio, tramite l'adozione di un'apposita variante di piano regolatore, ha inserito la parte del mapp. 2438, su cui sorge lo stabilimento industriale, nella zona agricola.
L. Con atto di ricorso congiunto, la RI 1, la RI 2 e la RI 3 sono insorte contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e la retrocessione degli atti al comune affinché elaborasse una nuova variante, volta all'inserimento del mapp. 2438 nella zona edificabile, segnatamente nella zona intensiva. A sostegno della loro impugnativa le ricorrenti hanno innanzitutto lamentato di non essere state sufficientemente coinvolte nell'iter pianificatorio che le riguardava, eccependo quindi la violazione delle norme che regolano l'informazione e la partecipazione della popolazione nel processo di formazione del piano. In secondo luogo, supportate da uno studio pianificatorio specialistico allestito dall'ing. __________ __________ (Proprietà RI 1, mapp. n. 2438, problematica urbanistica, novembre 2009, doc. in atti), esse hanno ritenuto che l'inserimento del loro fondo in zona edificabile s'imponeva per svariate ragioni. L'avvenuta definitiva attribuzione delle vaste aree a monte del terreno in parola alla zona edificabile, segnatamente alla zona AP-EP per la realizzazione del centro sportivo intercomunale (cfr. supra, consid. H, risoluzione governativa 11 novembre 2009, n. 5679), costituiva un elemento di fondamentale importanza per la definizione dell'assetto pianificatorio del mapp. 2438. Difatti, a mente delle insorgenti, questo fondo si trovava ora delimitato, sui due lati, da due zone edificabili (zona intensiva, già intensamente edificata, e la suddetta zona AP-EP), mentre, sul terzo lato, da via Pioppi. Di conseguenza, il mapp. 2438 non poteva più essere considerato, secondo la tesi sostenuta dal Consiglio di Stato, una propaggine della zona edificabile intensiva che interrompeva la continuità dell'ampia fascia inedificabile, che si estendeva sulla piana di Lüee, né un ampliamento della zona edificabile, visto che il fondo era ampiamente edificato. Tanto meno, esso incideva sull'eventuale aumento della contenibilità del piano regolatore. Per il resto, la destinazione industriale dello stabile esistente non era in contrasto con la zona intensiva, giacché essa, oltre che destinata alla residenza, poteva anche accogliere attività produttive. Ciò era confermato, peraltro, dall'esistenza nell'adiacente zona intensiva di fabbricati utilizzati per attività lavorative. Ciò detto, le insorgenti hanno sottolineato che l'attribuzione del loro fondo alla zona agricola non si giustificava, in quanto esso non rivestiva alcun interesse né idoneità per l'utilizzazione agricola, già perché interamente occupato (al 95%) dalla fabbrica, dai manufatti annessi e da piazzali. In questa ottica, l'attribuzione delle limitrofe aree alla zona edificabile faceva decadere qualsiasi argomento riferito alla continuità e all'organicità della zona agricola, come pure al principio di assicurare la separazione fra zona edificabile e non fabbricabile. Infine, a sostegno dell'inserimento nella zona edificabile, occorreva considerare sia l'interesse privato, come pure quello comunale, ad assicurare la continuità delle attività presenti nell'immobile, nonché la reale necessità di un loro ulteriore sviluppo con nuovi manufatti, onde evitare la delocalizzazione altrove.
M. Con risoluzione 16 novembre 2010 (n. 5760), il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore in parola e ha contestualmente respinto il ricorso della RI 1, RI 2 e RI 3. Il Governo ha ritenuto dapprima che in riferimento alla presunta mancata informazione dell'avvio della procedura di allestimento della contestata variante ed al mancato coinvolgimento della popolazione in tale ambito, non vi fossero lacune di portata tale da invalidare la variante in parola. A mente dell'Esecutivo cantonale, tale iter pianificatorio era ben noto e sia la popolazione, sia i diretti interessati erano stati sufficientemente informati sulla procedura, a cui sottostava il mapp. 2438: difatti le risultanze dell'esame preliminare dipartimentale erano state messe a conoscenza della popolazione mediante pubblicazione, da un lato, e mediante intimazione alla stessaRI 1, proprietaria del fondo in parola, dall'altro lato. Peraltro, ha osservato il Governo, la variante in oggetto discendeva dalla procedura di revisione generale del piano regolatore, la quale era stata anch'essa sottoposta all'intero processo di informazione e partecipazione della popolazione esatto dalla legge. La relativa risoluzione governativa d'approvazione era stata poi pubblicata, nonché notificata direttamente alla RI 1. Già in quella decisione, ha aggiunto il Consiglio di Stato, trasparivano in modo chiaro gli indirizzi auspicati dallo stesso a favore dell'esclusione del mapp. 2438 dalla zona edificabile. Per quanto riguarda il merito della vertenza, il Governo ha sostenuto che, contrariamente a quanto avevano assunto le ricorrenti, il nuovo assetto dell'area AP-EP per la realizzazione del centro sportivo non legittimava di per sé stesso l'inclusione del limitrofo mapp. 2438 in zona edificabile: queste aree, per contenuti ammessi, comportavano un impatto completamente diverso rispetto ad una zona edificabile ordinaria, quale quella intensiva contigua. Di conseguenza, il recente consolidamento del vincolo pubblico non mutava la considerazione secondo cui il fondo in parola s'incuneasse in un vasto comparto aperto a carattere prevalentemente agricolo, di cui ne doveva condividere la natura pianificatoria. In ogni caso, il terreno all'esame non poteva essere considerato come appartenente ad un comprensorio ampiamente edificato ai sensi della legge. Inoltre, l'attribuzione del mapp. 2438 alla zona intensiva, così come avevano chiesto le ricorrenti, avrebbe avuto un notevole impatto territoriale, paesaggistico e ambientale, giacché le potenzialità edificatorie del fondo all'esame avrebbero consentito un importante ampliamento della struttura esistente (aumento della superficie utile lorda, SUL, di circa 7'000 mq). Lo stabilimento industriale che vi sorgeva non rientrava poi nelle spirito della regolamentazione della zona intensiva, la quale era destinata di principio alla residenza. Infine, l'istituzione di una zona speciale, a carattere lavorativo, per regolamentare questo fondo, avrebbe determinato un azzonamento avulso dall'impianto insediativo del comune di Stabio: difatti, il comprensorio comunale disponeva già di vaste aree produttive, tuttavia dislocate altrove, nel comparto a sud della strada cantonale per il valico del Gaggiolo (cfr. risoluzione impugnata, pag. 3 e segg.).
N. Con gravame 4 gennaio 2011, le ricorrenti citate in epigrafe insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamen-to e riproponendo le medesime domande e argomentazioni, quest'ultime più approfondite, formulate in prima istanza.
O. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano la reiezione del gravame, con motivazioni che verranno riprese, se necessario, nei considerandi di diritto.
P. Con scritto 6 giugno 2011 il Tribunale ha comunicato alle parti che avrebbe riattivato il procedimento relativo al ricorso 27 novembre 2002 (inc. 90.2002.158) della RI 1, sospeso durante l'udienza del 30 settembre 2003. Esso ha fissato un termine, affinché le parti potessero formulare osservazioni in merito. Nel succitato termine, il municipio ha comunicato che la vertenza poteva essere stralciata dai ruoli, in quanto l'ordinamento pianificatorio del mapp. 2438 era stato nel frattempo definito con la procedura relativa alla variante adottata dal consiglio comunale di Stabio il 19 luglio 2010. In ogni caso, a differenza di quanto concluso con le osservazioni 20 gennaio 2003 e vista l'attribuzione del mapp. 2438 alla zona agricola con la soprammenzionata variante, il municipio non si è più rimesso al prudente giudizio del Tribunale, bensì ha postulato la reiezione dell'impugnativa. La RI 1 ha invece confermato le proprie domande e allegazioni, invitando il Tribunale ad esaminare gli atti relativi alla variante e alla sua approvazione concernenti la zona AP-EP per la formazione del centro sportivo intercomunale, mentre il Consiglio di Stato non ha inoltrato osservazioni.
Considerato, in diritto
1.2. Talvolta, negli allegati di ricorso, nelle risposte e nella risoluzione impugnata, viene fatto riferimento al mapp. 2438, inteso erroneamente nella sua interezza. In realtà, come visto in narrativa, oggetto della non approvazione della risoluzione governativa 22 ottobre 2002 (n. 4963) è stata la zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, in cui era inclusa soltanto una porzione del mapp. 2438 (circa i 2/3 della sua superficie: quella occupata, grosso modo, dallo stabilimento industriale). Tale porzione è peraltro l'oggetto della variante qui in discussione. La parte restante (circa 1/3), quella su cui si estende il piazzale, è stata invece inclusa dal comune in zona agricola e quindi approvata come tale dal Governo con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120), cresciuta in giudicato. Di conseguenza, nella misura in cui le ricorrenti chiedono l'attribuzione alla zona intensiva anche della parte residua del mapp. 2438, tale domanda deve essere giudicata inammissibile. Con questa riserva, i ricorsi sono dunque ricevibili in ordine.
1.3. Giacché i gravami presentano il medesimo fondamento fattuale, essi vengono decisi congiuntamente (art. 51 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Il ricorso 4 gennaio 2011 può inoltre essere evaso sulla base degli atti e della documentazione acquisita d'ufficio (art. 18 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale, avendo esso stesso, in occasione dell'udienza del 30 settembre 2003, esperito un sopralluogo.
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.
Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
3.2. Nel caso concreto, il 25 marzo 2009 il municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio il progetto di variante. Quest'ultimo ha formulato l'esame preliminare 7 aprile 2009. Di seguito, gli atti sono stati posti a disposizione della popolazione e degli interessati presso l'ufficio tecnico comunale dal 15 agosto al 15 settembre 2009 (cfr. avviso di pubblicazione 12 agosto 2009, esposto all'albo comunale, doc. in atti). Il termine entro cui presentare le osservazioni è stato fissato al 30 settembre successivo. Scaduto infruttuoso tale termine, il 6 ottobre 2009 il municipio di Stabio ha assegnato un (ulteriore) termine direttamente alla RI 1, in seguito prorogato, per prendere posizione in merito al progetto di variante. Il 25 novembre 2009 la RI 1, la RI 2 e la RI 3 hanno inoltrato le loro osservazioni (doc. in atti), ribadendo - nel merito - di ritenere che il mapp. 2438 dovesse essere inserito in zona edificabile. Con scritto 27 gennaio 2010, il municipio ha preso posizione sulle loro osservazioni (doc. in atti). Il 4 febbraio 2010, il municipio ha adottato il messaggio 4/2010 relativo alla variante in esame. Frattanto, le ricorrenti hanno reagito al sopracitato scritto municipale con la lettera 5 febbraio 2009 (recte: 2010), a cui il municipio ha risposto con lettera 24 febbraio 2010 (doc. in atti). Il municipio ha poi trasmesso il messaggio 4/2010 al consiglio comunale che, raccolto il rapporto della commissione delle petizioni del 13 aprile 2010, ha adottato la variante il 19 luglio 2010.
Stante quanto precede non si vede in quale modo il diritto di informazione e partecipazione al processo pianificatorio delle ricorrenti sia stato in un qualche modo leso. Esse hanno avuto modo di prendere posizione sulla pianificazione prima che il municipio licenziasse il messaggio, rispettivamente il consiglio comunale l'adottasse. Difatti, le ricorrenti hanno espresso le loro osservazioni con la lettera 25 novembre 2009, corredata inoltre dallo studio pianificatorio specialistico allestito dall'ing. __________ (Proprietà RI 1, mapp. n. 2438, problematica urbanistica, novembre 2009, doc. in atti), dove hanno potuto ribadire la loro posizione. L'autorità pianificante si è chinata poi sulla problematica e ha risposto, seppur negativamente, alle loro richieste. Certo, come osservano le ricorrenti, la consultazione alla popolazione non è avvenuta prima dell'allestimento del progetto di variante e dell'esame preliminare dipartimentale. Nondimeno, ciò che rileva ai fini del giudizio, è che il municipio abbia comunque informato la popolazione e, in particolar modo, le ricorrenti sulla proposta pianificatoria, sull'esito dell'esame preliminare e sulla consultazione, attraverso la pubblicazione all'albo comunale del 12 agosto 2009 e lo scritto del 27 gennaio 2010. In questi termini, questa censura preliminare dev'essere respinta e la pianificazione può, dunque, essere esaminata nel merito.
Le ricorrenti chiedono in sostanza che la parte del mapp. 2438, su cui insiste lo stabilimento industriale, sia inclusa nella zona intensiva, rispettivamente sia approvata la zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, così come adottata dal comune il 23 febbraio 2000. Indipendentemente dal tipo di zona richiesta dai ricorrenti, occorre innanzitutto vagliare se sussistono le condizioni per attribuire l'area in parola alla zona edificabile. Va premesso che con il previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 5 ottobre 1976 (n. 8583), il mapp. 2438 era stato inserito nella zona residua.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
6.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
6.3. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 23; Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto, questo requisito non appare soddisfatto. In effetti, come è risultato dal sopralluogo e come si evince dalla visione dei piani e dalla documentazione fotografica, acquisita agli atti, l'area all'esame, rettangolare, edificata con lo stabilimento industriale, è posta al centro, del comparto di riferimento, anch'esso di forma rettangolare, tagliandolo trasversalmente, grossomodo, in due vaste superfici inedificate. Difatti, a sud-est, oltre il piazzale dello stabilimento industriale, si estende fino a via Campagna, prosecuzione di via Gaggiolo, l'importante distesa coltivata inserita dal piano regolatore in zona agricola, mentre sull'altro versante, a nord-ovest, si espande fino a via Ligornetto il vasto campo, ancora oggi completamente utilizzato per la campicoltura, gravato dal vincolo AP-EP per la formazione del centro sportivo intercomunale. I lati minori dell'area in parola confinano invece, a nord-est, con via Pioppi, oltre cui si propaga però l'importante comparto agricolo in località Crevera, e, a sud-est, con due palazzi di sei piani ciascuno, unica area, unitamente alla fascia lungo via Lüvee, effettivamente edificata del comparto di riferimento, che il piano regolatore assegna alla zona intensiva. Questi due palazzi, tuttavia, risultano in posizione marginale e discosta, rispetto all'agglomerato di edifici, che costituisce il tessuto insediativo compiuto della zona intensiva in quella località, che sorge però al di là di via Lüvee, estendendosi fino a via Cava. Da quanto precede, l'area in discussione, malgrado sia edificata, non appare quindi inserita in un contesto tale da potere essere considerato come ampiamente edificato, nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. In realtà, come descritto in precedenza, il terreno in parola fa parte, con ogni evidenza, dell'ampio comprensorio inedificato che lo circonda. A tale proposito, per l'accertamento del comprensorio ampiamente edificato in quella località, non giova alle ricorrenti far riferimento alla previsione data dal vincolo per la realizzazione del centro sportivo intercomunale, dato che, ad oggi non è ancora stato realizzato e, come visto, in suo luogo, campeggia una vasta distesa coltivata. D'altra parte, non è per nulla dimostrato che, una volta edificato, il succitato centro sportivo faccia necessariamente assumere al comparto in parola la connotazione di comprensorio ampiamente edificato, né che questa caratteristica, se realizzata, si rifletta automaticamente sul fondo delle ricorrenti. Fondo, questo, che, peraltro, denota una carattere insediativo completamente diverso.
Per gli stessi motivi va respinta la domanda subordinata, formulata dalla RI 1 con il ricorso 27 novembre 2002, d'istituzione sul suo fondo di una microzona speciale, che adegui la pianificazione alla situazione di fatto, vale a dire all'attività industriale che vi si svolge. Una microzona edificabile a sé stante, isolata dal comprensorio edificato ed edificabile, finalizzata al consolidamento delle attività presenti sulla stessa, come sarebbe nella fattispecie, contrasta con i principi della pianificazione del territorio ed è contraria alla legge (Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 29, con rinvii alla giurisprudenza). Non soltanto, tuttavia. Tale microzona sarebbe per di più incompatibile con il concetto urbanistico che ha informato la revisione generale del piano regolatore. A tale riguardo occorre rilevare che dal profilo territoriale il comprensorio urbano di Stabio gravita attorno all'asse viario di via Gaggiolo, che da Ligornetto conduce alla dogana commerciale e turistica del Gaggiolo, marcando la separazione fra gli insediamenti abitativi e quelli lavorativi. Difatti, a settentrione di questa strada cantonale, laddove il territorio è orograficamente caratterizzato da un dolce andamento collinare, sono insediati i nuclei tradizionali di Stabio e San Pietro connessi e attorniati da un tessuto formato dai nuovi quartieri d'abitazione. Mentre a sud, sulla vasta pianura, naturale prolungamento della Campagna Adorna, hanno trovato spazio essenzialmente attività artigianali ed industriali, oltre che importanti infrastrutture doganali. Il polo insediativo è contornato da una cintura agricola, con colture di tipo intensivo nella parte a valle e impianti viticoli nell'area collinare a monte, a loro volta delimitate da un'ampia area boschiva. Alfine di raggiungere l'obiettivo di promuovere una residenza più attrattiva, riducendo nel contempo gli impatti negativi derivanti dalle infrastrutture di traffico e dagli insediamenti industriali, di sviluppare le attività produttive e l'insediamento di quelle servizio (cfr. rapporto di pianificazione, febbraio 2000, pag. 4), il comune ha inteso consolidare, con la revisione generale del piano regolatore, il principio della separazione delle funzioni residenziali da quelle lavorative, concentrando queste ultime attività nel comprensorio a sud di via Gaggiolo con la definizione di una vasta area industriale e la conversione della previgente zona mista residenziale-artigianale (RAr4) in zona artigianale-commerciale, riservando di conseguenza il comprensorio nord preminentemente alla funzione residenziale. Orbene, nel caso concreto, il mapp. 2438, su cui sorge un impianto industriale, è ubicato nel comprensorio nord, in un contesto residenziale e agricolo, completamente avulso, quindi, dalle aree a destinazione artigianale e industriale che si sono sviluppate altrove, ossia a sud di via Gaggiolo. Un consolidamento delle attività industriali in quel luogo, oltre ad essere in contrasto con l'interesse pubblico, sarebbe di conseguenza più che inopportuno.
6.4. L'attribuzione di parte del mapp. 2438 alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. A tale proposito, va premesso che la zona intensiva, di cui le ricorrenti hanno chiesto l'approvazione per una parte del loro fondo, rispettivamente alla quale ne hanno chiesto l'attribuzione, malgrado ammetta uffici, attività commerciali, di servizio, turistiche e produttive, è a destinazione prevalentemente residenziale (cfr. art. 15 cifra 1 NAPR). È dunque a tale destinazione che bisogna far riferimento per una valutazione corretta del fabbisogno. Ciò, indipendentemente dal fatto che il terreno in parola sia già edificato, rispettivamente con contenuti produttivi. Già all'epoca dell'approvazione della revisione generale del piano regolatore, il Consiglio di Stato aveva accertato, con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120), in merito alle zone residenziali, dopo aver apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una contenibilità teorica di 9'102 abitanti, che dava luogo a un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione allora attuale di effettivi 3'666 abitanti (1999) - di 5'436 residenti. Questa riserva teorica evidenziava che le zone residenziali erano manifestamente sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di sviluppo demografico realistica per i futuri 10-15 anni. Difatti, malgrado un certo qual incremento di residenti a partire dagli anni '80 del secolo scorso, lo sviluppo demografico del comune era stato negli ultimi 15 anni di appena 650 unità (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, cifra 3.4.1 a, pag. 22 segg.). Ciò rilevato, il Governo, richiamando gli articoli 15 LPT e 24 LALPT, la giurisprudenza in materia, che considera illegali le zone edilizie sovradimensionate, nonché i principi pianificatori ancorati nel piano direttore, aveva rilevato la necessità di escludere a priori ampliamenti della zona edificabile in generale e di promuovere dezonamenti laddove consentito dalla situazione insediativa, infrastrutturale e territoriale. D'altra parte, esso aveva precisato che il sovradimensionamento non avrebbe potuto essere sanato a tutti gli effetti attraverso significative correzioni, ritenuto che gran parte del territorio comunale si presentava già largamente edificato e urbanizzato. La valutazione operata allora dall'Esecutivo cantonale merita di essere integralmente condivisa ed è valida ancora oggi. In effetti, dagli allora effettivi 3'666 abitanti (1999), nell'ultimo decennio la popolazione è passata a soltanto 4'274 unità (dato 31 dicembre 2009; cfr. Annuario statistico 2010, pag. 54), con appena un incremento del 17%: a fronte della contenibilità teorica di 9'102 abitanti, il potenziale di sviluppo rimane pertanto ancora elevato, ossia di 4'828 residenti (aumento a più del 112%). Avuto pertanto riguardo dell'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del piano regolatore appare quindi oggi, ancor più di ieri, manifestamente eccessiva. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo delle insorgenti.
6.5. Sulla scorta di tutte queste considerazioni, l'assegnazione dell'area in parola alla zona edificabile deve pertanto essere disattesa già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT. Poiché il fondo all'esame non può essere attribuito alla zona fabbricabile, merita tutela la decisione del comune di attribuirlo – di conseguenza - alla zona agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza. Poco importa allora se l'aree interessata dalle edificazioni sono inidonee in quanto tali alla coltivazione agricola, come hanno rilevato le ricorrenti. Come risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole versato a suo tempo agli atti dalla sezione dell'agricoltura e come peraltro si può dedurre dalla comune esperienza, la superficie in oggetto, costituita dal sedime della costruzione, dal viale di accesso, dal piazzale, dalle aiuole ecc., non si presta effettivamente per lo sfruttamento agricolo. Questo elemento di valutazione era però ben noto al comune. Per decidere la pianificazione dell'area in questione esso ha invece fatto astrazione della loro specifica situazione. L'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione dell'area in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto una ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione delle superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione.
6.6. In conclusione, per le pregresse motivazioni entrambi i ricorso devono essere respinti.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
I ricorsi, in quanto ricevibili, sono respinti.
La tassa di giustizia e le spese, di fr. 2'500.- (duemilacinquecento), sono poste a carico delle ricorrenti, in solido, le quali sono inoltre tenute a rifondere al comune di Stabio identico importo a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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