AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2011.73
Data decisione, Autorità: 21.04.2011, TRAM
Titolo: Pubblico concorso. Validità formale della decisione di aggiudicazione: l'art. 56 RLCPubb/CIAP non impone di notificare ai concorrenti anche la tabella di valutazione delle offerte. Potere di apprezzamento del TRAM nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche
Incarto n. 52.2011.73
Lugano 21 aprile 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 8 febbraio 2011 del
RI 1 patrocinato da:,
contro
la decisione 28 gennaio 2011 del consiglio di amministrazione dell', che ha deliberato alla ditta CO 1 di __________ la fornitura di apparecchiature (hardware) e applicativi informatici (software) destinati all'emissione, alla scrittura, alla lettura e alla gestione di tessere “” per una carta turistica nel Canton __________;
viste le risposte:
11 febbraio 2011 del __________;
18 marzo 2011 dell'CO 2;
21 marzo 2011 della CO 1 di __________;
preso atto della replica 6 aprile 2011 del ricorrente e delle dupliche:
18 aprile 2011 dell'CO 2;
18 aprile 2011 della CO 1 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 29 ottobre 2009 l'CO 2 (in seguito: CO 2) ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura selettiva, per aggiudicare la fornitura di apparecchiature (hardware) e applicativi informatici (software) destinati all'emissione, alla scrittura, alla lettura e alla gestione di tessere “__________” per una carta turistica nel Canton __________ (FU n. __________ pag. __________).
Alla fase di selezione hanno partecipato con successo quattro concorrenti (RI 1, CO 1, __________ + __________ e __________), che il 16 luglio 2010 hanno ricevuto dal committente la documentazione necessaria per l'inoltro delle offerte.
Gli atti di gara annunciavano che le offerte sarebbero state valutate tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1.1 caratteristiche tecniche delle apparecchiature
tipo di costruzione (solidità, materiali impiegati)
aspetto estetico (forma, colore, attrattività)
funzionalità (comodità e praticità di impiego)
facilità e praticità di impiego
facilità di manutenzione (lavori di pulizia, controllo, riparazione)
facilità di riparazione (individuazione dei guasti, sostituzione componenti)
1.2 rispetto delle normative tecniche vigenti
norma ISO 1443 A
norma ISO 15693
compatibilità con il sistema Legic
1.3 facilità d'uso dell'applicativo informatico destinato alla gestione del sistema
programmazione delle carte (facilità, velocità)
controllo dei dati caricati (facilità, velocità)
allestimento dei conteggi periodici (facilità, velocità, flessibilità)
allestimento delle ripartizioni finanziarie (facilità, velocità, flessibilità)
1.4 tempi di realizzazione del progetto
soddisfatto: messa in esercizio al massimo dopo 6 mesi dall'ordine
non soddisfatto: messa in esercizio oltre 12 mesi dall'ordine
2.1 importo complessivo di offerta
2.2 prestazioni di garanzia
2.3 costo degli interventi straordinari di manutenzione
3.1 garanzia e tempistica fornitura pezzi di ricambio
3.2 organizzazione per l'assistenza in __________
3.3 tempistica per gli interventi di manutenzioni ordinarie e straordinarie
Il capitolato d'appalto precisava tutti i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione. Fatta eccezione per l'importo complessivo e il costo degli interventi straordinari di manutenzione, apprezzati in base ad una formula matematica una volta attribuita la nota 6 alla somma più bassa, il committente ha anticipato l'applicazione della seguente scala delle note (con possibilità di attribuire mezze note):
nota 6 pienamente soddisfatto
nota 5 soddisfatto
nota 4 soddisfatto in parte
nota 3 non soddisfatto
nota 2 informazione non comprensibile
nota 1 nessuna informazione
aggiungendo che per la valutazione più di dettaglio avrebbe fatto capo a questa griglia:
1 = senza risposta (manca il documento)
2 = senza valore, non preso in considerazione
3 = insufficiente, non raggiunge gli obiettivi
4 = sufficiente, raggiunge gli obiettivi minimi richiesti e auspicati
5 = valido, il contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre offerte
6 = molto valido, con valore superiore a quanto auspicato e decisamente sopra la media delle altre offerte
Alla cifra 7 delle prescrizioni generali era peraltro segnalato chiaramente che contro la documentazione di concorso era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla pubblicazione. Nessuno ha tuttavia impugnato gli atti di gara.
B. Nel termine prestabilito sono pervenute al committente tre offerte (il Consorzio __________ ha rinunciato a partecipare alla seconda fase della procedura), per importi compresi tra fr. 311'461.85 e fr. 1'092'594.-, IVA e costi di manutenzione straordinaria esclusi.
Esperite le necessarie valutazioni, il 2 dicembre 2010 il consiglio di amministrazione dell'CO 2 ha risolto di deliberare la commessa alla CO 1 di __________ (in seguito: CO 1), giunta prima in graduatoria con 5.190 punti, dandone comunicazione a tutte le parti il 28 gennaio 2011 con allegato un riassunto errato delle singole note assegnate ai concorrenti. Il 31 gennaio seguente il committente ha trasmesso agli offerenti la versione corretta della tabella di valutazione.
C. Contro la predetta decisione il Consorzio RI 1 di __________ (in seguito: RI 1), secondo classificato con 5.098 punti, è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione della commessa a proprio favore, previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
L'insorgente ha contestato innanzi tutto la validità formale della decisione impugnata, siccome notificata con una tabella di valutazione errata che sfalsa il risultato del concorso.
Nel merito, RI 1 ha rimproverato al committente di aver valutato arbitrariamente le caratteristiche tecniche delle sue apparecchiature, che hanno ottenuto note inferiori (5) a quelle proposte dall'aggiudicataria (6), pur essendo del tutto equivalenti. Lo stesso dicasi, in tema di facilità d'uso dell'applicativo informatico, per l'allestimento dei conteggi periodici. Parimenti insostenibile sarebbe la nota (5) assegnatale per i tempi di realizzazione del progetto, dato che la ricorrente ha garantito un termine di esecuzione inferiore di 8 settimane a quello indicato nel capitolato.
L'insorgente ha infine preteso una nota superiore per le prestazioni di garanzia e la validità dell'assistenza, adducendo che la rivale estera localizzata a __________ non è in grado di intervenire più rapidamente di RI 1, che ha sede e magazzini a __________.
D. In sede di risposta l'CO 2 e la deliberataria si sono opposti all'accoglimento dell'impugnativa, il primo spiegando nel dettaglio le ragioni che l'hanno indotto ad assegnare le note contestate, la seconda ribattendo punto per punto alle critiche formulate dalla ricorrente, che a suo parere ha beneficiato di valutazioni fin troppo generose.
Dal canto suo, l'__________ si è rimesso alle allegazioni del committente, evidenziando che la vertenza si concentra su aspetti tecnici per i quali non è stato interpellato.
E. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato, in diritto
Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti. Non occorre quindi procedere all'assun-zione delle prove genericamente richiamate dall'insorgente, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere.
In simili evenienze RI 1 non può dolersi con successo di una violazione del diritto di essere sentito, di una lesione dei propri diritti di difesa o di altre disattenzioni che consentano di accogliere la prima eccezione sollevata nel suo gravame al fine di ottenere l'annullamento dell'aggiudicazione.
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. ed., Zurigo 2006, n. 463; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61 LPamm; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34).
3.2. Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e pertinenti. Particolare riserbo s'impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. STF 2P.285/1998 del 23 dicembre 1998, consid. 4b; STA 52.2004.221 del 16 luglio 2004; RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1). D'altra parte, valutazioni di singoli criteri di aggiudicazione che risultano lesive del diritto non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento si impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita dal committente (STA 52.2010.14 del 18 marzo 2010).
4.1. Sul tipo di costruzione il committente ha spiegato (vedi doc. 19, Commenti per valutazione punteggi) che CO 1 “dispone di diverse apparecchiature idonee allo scopo, molto solide, costruite con materiali (metallo e materiali sintetici) che danno ampie garanzie di utilizzo per la durata di vita prevista, anche se posati all'esterno. La ditta ha un gran numero di apparecchi in esercizio in __________, in particolare nel campo degli sport invernali”.
RI 1 intende invece “far costruire da terzi gli involucri per lettori, a seconda delle esigenze specifiche”.
In sostanza, come sottolineato in risposta dal committente, CO 1 - multinazionale specializzata nello sviluppo e nella commercializzazione di sistemi di gestione ticketing avanzate per il controllo accessi a pagamento - ha una vasta gamma di apparecchi di comprovata efficienza, mentre la ricorrente non dispone di prodotti fabbricati in serie, tant'è vero che nell'ambito del concorso di cui trattasi ha presentato un prototipo.
4.2. Dal profilo dell'aspetto, la stazione appaltante ha annotato come le apparecchiature di CO 1 abbiano un'“estetica molto curata e concepita secondo le aspettative degli utenti, grazie alla specifica esperienza nel settore”.
L'insorgente ha invece presentato un “apparecchio di programmazione e di lettura delle tessere molto semplice, con una grafica che dovrà essere ancora stabilita”.
4.3. Capitolo funzionalità, CO 2 ha formulato queste considerazioni. CO 1: “funzionamento messo a punto grazie a grande esperienza e diffusione dei prodotti, costruiti in serie e che prevedono diverse possibilità di utilizzo. Utilizzo di un pratico apparecchio per la lettura e memorizzazione dei dati (__________)”. RI 1: “la fornitura sarà messa a punto secondo le richieste del committente, con minori potenzialità di utilizzo rispetto a CO 1”.
4.4. Circa la facilità di impiego, il committente ha ribadito che “CO 1 dispone di apparecchiature prodotte in serie che hanno dimostrato la loro validità nella pratica grazie alla grande diffusione e che offrono possibilità di utilizzo che vanno oltre le richieste del capitolato, ciò che potrà rivelarsi utile nei futuri anni di gestione della carta turistica”.
La soluzione offerta dalla ricorrente è stata giudicata “corrispondente alle richieste del capitolato”.
Assegnando a CO 1 la nota 6 nei quattro sottocriteri esaminati, l'CO 2 non ha sicuramente operato una valutazione insostenibile. Per quanto discutibile possa apparire agli occhi della ricorrente, essa rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto del potere di apprezzamento che i sottocriteri di cui trattasi riservavano alla stazione appaltante. I motivi addotti dal committente per giustificare le valutazioni censurate appaiono in effetti fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive, che reggono di fronte alle critiche del consorzio ricorrente.
Inutilmente quest'ultimo sottolinea che l'aspetto estetico permette valutazioni troppo soggettive e difficilmente contrastabili. RI 1 ha infatti partecipato al concorso senza sollevare obiezioni o riserve al riguardo e quindi non può più metterne in discussione le prescrizioni, divenute ormai vincolanti. Lo esige il principio della buona fede, il quale esclude la possibilità di contestare l'esito di una gara scaturito dall'applicazione di regole accettate senza riserve (RDAT I-2002 n. 24).
A riguardo, l'CO 2 ha annotato che CO 1 “dispone di programmi informatici già in esercizio da anni presso molti utilizzatori in __________ e che danno una serie di possibilità e di varianti per la produzione di statistiche e conteggi; il committente potrà quindi introdurre la soluzione senza particolare impegno in tempo”.
Sul software offerto dall'insorgente la committenza ha invece rilevato “date spiegazioni in merito alla possibilità di adeguare la soluzione già sviluppata per l'__________ (programma informatico per la gestione degli strumenti delle sale operatorie) alle nostre necessità; si ritiene che la ditta offerente, specializzata nello sviluppo di tali programmi, sarà in grado di fornire quanto richiesto; sicuramente il committente dovrà però impiegare molto più tempo per fornire le sue specifiche richieste, testare la validità dei programmi forniti e seguire la loro messa a punto”.
La valutazione effettuata dal committente non appare per nulla arbitraria e come tale censurabile da parte di questo Tribunale.
La ditta in possesso di collaudati programmi specifici per la gestione di sistemi ticketing merita senz'altro una nota superiore alla concorrente che un siffatto applicativo lo deve ancora sviluppare.
Ad ogni buon conto, nel doc. 19 (Commenti per valutazione punteggi) il committente ha chiaramente riconosciuto di nutrire forti dubbi circa la capacità del ricorrente di rispettare la tempistica indicata (16 settimane, di cui 13 dopo la definizione degli oneri e dei quantitativi di fornitura), “considerato che sarà praticamente impossibile arrivare a definire tutti gli oneri dettagliati di fornitura nell'arco di 2 settimane, come indicato a pag. 12 del capitolato di concorso” (recte: dell'offerta del consorzio RI 1).
Negli allegati di causa l'CO 2 ha peraltro sottolineato che nell'of-ferta i concorrenti erano tenuti a precisare i tempi previsti per le singole fasi del progetto, di cui solo le ultime tre (lavori di preparazione, reperimento dei materiali, allestimento delle soluzioni __________ - posa e messa in servizio di tutte le apparecchiature - test e collaudi del sistema) dipendono direttamente dalla loro azione. Se ne deve dedurre che benché opinabile, nella controversa nota 5 assegnata all'insorgente per il criterio tempi di realizzazione del progetto non è ravvisabile un abuso di potere da parte della committenza. La nota, nonostante i dubbi circa la plausibilità dei tempi di realizzazione del progetto prospettati dal ricorrente, corrisponde infatti alla scala di valutazione anticipata negli atti di gara (nota 5 per una messa in esercizio entro 6 mesi dall'ordine).
I concorrenti hanno ottenuto i seguenti punteggi:
__________ 5 punti per una garanzia della durata di 12 mesi,
RI 1 5 punti per una garanzia della durata di 24 mesi (che la committenza ha erroneamente considerato di soli 12 mesi),
CO 1 6 punti per una garanzia della durata di 36 mesi.
In replica il ricorrente si duole della nota ottenuta, rilevando che avendo promesso una garanzia di durata doppia per rapporto a quella proposta dalla __________, le andrebbe riconosciuta almeno la nota 5.5, tanto più che la deliberataria, con una garanzia di 36 mesi, ha conseguito la nota 6. L'appunto è fondato.
Pur tenuto conto della latitudine di giudizio di cui fruisce il committente e del riserbo di cui questo Tribunale deve dar prova nel sindacare le valutazioni esperite dal committente stesso, la decisione dell'CO 2 di assegnare a RI 1 la nota 5 in relazione alla garanzia di 24 mesi offerta dal consorzio non può essere tutelata siccome chiaramente lesiva del diritto.
Il ricorrente non ne può comunque trarre alcun giovamento. In effetti, quand'anche gli venisse attribuita la nota 5.5 per le prestazioni di garanzia, questa valutazione - una volta ponderata - gli permetterebbe di raggiungere in graduatoria complessivi 5.165 punti, insufficienti per scalzare l'aggiudicataria dal primo posto della classifica.
Nella sua offerta (descrizione progetto, cifra 10) l'aggiudicataria ha infatti rilevato di disporre “di un centro di assistenza tecnico nel __________, __________. Pertanto possono essere garantiti tempi di reazione entro le 24 ore dalla segnalazione. Il centro è munito di personale debitamente istruito e munito di materiale di ricambio. La soluzione CO 1 prevede anche l'assistenza online pertanto interventi sul lato software possono essere fatti tutti in remoto….”. I dati forniti dalla deliberataria sono stati verificati dalla committenza, la quale ha individuato nelle strutture della __________ __________ il centro di assistenza tecnica CO 1 __________.
8.1. In materia di garanzia e tempistica fornitura pezzi di ricambio e di organizzazione per l'assistenza in __________ la stazione appaltante ha giustificato la nota 6 conferita alla CO 1 con le seguenti annotazioni:
“Garantiti 10 anni. Grazie al notevole numero di impianti in esercizio in __________ la garanzia di ottenere del materiale di ricambio per i prossimi 10 anni, i tempi di fornitura e la soluzione di possibili problemi è superiore rispetto alle altre due concorrenti”.
E poi:
“Ditta che opera in __________ con la __________ (1° livello), poi c'è il 2° livello direttamente da costruttore (__________). Il grande vantaggio rispetto alla ditte concorrenti è che CO 1 è già fornitrice delle apparecchiature di accesso e emissione titoli di trasporto per ca. 14 impianti turistici (estivi e invernali) in __________ e quindi può combinare gli interventi di manutenzione o riparazione”.
8.2. Tutti i concorrenti - che in sede di offerta hanno assicurato un intervento entro 24 ore dalla chiamata in qualsiasi località del __________ nella quale sono in funzione delle apparecchiature - hanno ottenuto la nota 5 in ordine alla tempistica per gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Nell'offerta del ricorrente non vi è traccia dell'intervento sul posto in 4 ore enfatizzato nel gravame.
Alla luce di questi elementi, non è dato di vedere come si possa rimproverare al committente di aver violato il diritto nella valutazione della “validità dell'assistenza” offerta da RI 1 e da CO 1. Nulla lascia infatti supporre che l'ente banditore abbia esercitato in maniera scorretta il potere discrezionale riservatogli dalla legge e dagli atti di gara. Dal fascicolo di causa non emerge in particolare alcun indizio atto a far ritenere che dal profilo del criterio 3 riferito alla “validità dell'assistenza” le offerte qui in discussione non siano state apprezzate correttamente in base ai criteri di aggiudicazione e ai metodi preannunciati.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugna-tiva.
La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art. 31 LPamm), commisurate per difetto al valore della commessa, sono poste a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
viste le norme di legge citate,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del ricorrente, con l'ulteriore obbligo di rifondere ad ogni resistente (committente e aggiudicataria) fr. 4'000.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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