AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2011.89
Data decisione, Autorità: 26.04.2011, TRAM
Titolo: Moltiplicatore d'imposta comunale; ricusa del Consiglio di Stato
Incarto n. 52.2011.89 52.2011.90
Lugano 26 aprile 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sulle istanze a) 30 novembre 2009 e b) 24 dicembre 2010 di
RI 1
chiedenti
la ricusa dei membri del Consiglio di Stato nelle procedure dipendenti dai ricorsi inoltrati dall'istante il a) 30 novembre 2009 contro la risoluzione 24 novembre 2009 del municipio di CO 1 che fissa al 90% il moltiplicatore d'imposta comunale per il 2009 e il b) 24 dicembre 2010 contro la risoluzione 21 dicembre 2010 del municipio di CO 1 che fissa al 90% il moltiplicatore d'imposta comunale per l'anno 2010;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'11 settembre 2007, il municipio di CO 1 ha fissato al 75% il moltiplicatore d'imposta comunale per l'anno fiscale 2007. Con giudizio del 6 novembre 2007 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato contro tale decisione da RI 1. Mediante sentenza n. 52.2007.406 del 21 dicembre 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha tuttavia annullato tale pronuncia governativa, in quanto lesiva del diritto di essere sentito del ricorrente ed ha quindi rinviato gli atti all'autorità inferiore affinché si confrontasse con la censura di incostituzionalità del diritto cantonale, sollevata in quel gravame ma sostanzialmente rimasta inevasa.
B. Il 13 maggio 2008 RI 1 si è rivolto al Consiglio di Stato, mettendo in dubbio l'imparzialità di questo collegio a statuire sul suo ricorso, visto che, pendente causa, il medesimo aveva comunicato alla commissione della legislazione del Gran Consiglio, incaricata di esaminare il messaggio governativo n. 5897 del 6 marzo 2007 riguardante la revisione parziale della LOC, di non essere intenzionata a proporre una modifica delle norme che stabiliscono le competenze per quanto attiene alla determinazione del moltiplicatore d'imposta comunale, ritenuto che ciò sarebbe stato il caso soltanto se il Tribunale cantonale amministrativo si fosse pronunciato sull'incostituzionalità dell'attuale normativa. In quell'occasione egli ha quindi chiesto al Governo di valutare se non fossero dati gli estremi per ritenere che i suoi membri dovessero astenersi dal giudizio e per procedere ad eleggere un gremio straordinario, incaricato di statuire sul suo gravame.
Sennonché con un'unica pronuncia del 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato - dopo avere accertato che non sussistevano motivi che imponevano ai suoi membri di astenersi dal giudicare la vertenza in oggetto - ha respinto sia il gravame 26 settembre 2007 di RI 1, sia l'impugnativa nel frattempo inoltrata da quest'ultimo avverso la risoluzione 3 febbraio 2009 con cui il municipio di CO 1 aveva fissato all'85% il moltiplicatore d'imposta comunale per l'anno fiscale 2008.
C. Avverso quest'ultima decisione RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandandone l'annullamento. Pendente quest'ultimo procedimento, con ricorsi del 30 novembre 2009 e del 24 dicembre 2010 egli ha comunque impugnato dinnanzi al Governo anche le due risoluzioni con cui il municipio di CO 1 aveva stabilito il moltiplicatore d'imposta comunale per il 2009 e, rispettivamente, per il 2010. In entrambi i casi egli, richiamandosi al proprio scritto del 13 maggio 2008, ha messo in dubbio la capacità dei membri del Consiglio di Stato ad evadere con la dovuta imparzialità le sue impugnative, chiedendo implicitamente la loro ricusa.
Mediante risoluzioni n. 6858 del 22 dicembre 2009 e n. 661 del 25 gennaio 2011 l'Esecutivo cantonale ha tuttavia sospeso i predetti procedimenti ricorsuali, in attesa che il Tribunale cantonale amministrativo si pronunciasse sui gravami concernenti i moltiplicatori comunali d'imposta 2007 e 2008.
D. Con sentenza n. 52.2009.236 del 2 febbraio 2011 la Corte cantonale ha evaso quest'ultima causa, accogliendo il gravame presentato da RI 1 e annullando di conseguenza la decisione governativa impugnata e le risoluzioni municipali da essa tutelate. Per quanto qui più interessa, il Tribunale ha nell'occasione rilevato come il Governo avesse l'obbligo di trasmettergli per competenza l'istanza di ricusa formulata nei suoi confronti il 13 maggio 2008 da RI 1, ritenuto oltretutto che la stessa appariva fondata nel merito visto che esso aveva in sostanza anticipato alla commissione della legislazione del Gran Consiglio il giudizio che avrebbe emanato, quale autorità di ricorso, a seguito del suddetto gravame, pronunciandosi di fatto in modo negativo sull'eccezione sollevata dall'insorgente e istante in ricusa in merito alla pretesa incompatibilità con il diritto di rango superiore della normativa cantonale che attribuisce all'esecutivo comunale la competenza di stabilire il moltiplicatore d'imposta, anziché al legislativo.
E. Preso atto di questa sentenza, con risoluzioni n. 1270 e 1271 del 23 febbraio 2011 il Consiglio di Stato ha deciso di riattivare le procedure ricorsuali promosse da RI 1 contro la determinazione dei moltiplicatori d'imposta 2009 e 2010 e di trasmettere gli atti al Tribunale cantonale amministrativo affinché questo si pronunci sulle domande di ricusa del Governo cantonale contenute nei relativi gravami.
Con uno scritto del 1° marzo 2011 RI 1 si è rivolto al Tribunale cantonale amministrativo, auspicando che una volta accolte le sue domande di ricusa, gli atti siano trasmessi al Gran Consiglio affinché questo decida se designare dai tre ai cinque Consiglieri di Stato straordinari in grado di statuire validamente sulle sue impugnative relative ai moltiplicatori d'imposta comunali 2009 e 2010 oppure se affidare l'evasione di tali cause all'autorità giudiziaria.
Considerato, in diritto
1.2. L'istanza in esame chiede la ricusa del Consiglio di Stato in corpore. Spetta quindi al Tribunale cantonale amministrativo esaminarne il fondamento.
tare che le norme sulla ricusa sono sostanzialmente volte ad attuare il diritto ad un giudice indipendente e imparziale, sancito dall'art. 30 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), rispettivamente dall'art. 6 n. 1 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), norme che di principio hanno la medesima portata (DTF 120 Ia 184 consid. 2f e rinvii; Jörg Paul Müller/ Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed., Berna 2008, pag. 937; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurigo 1999, pag. 269). Tale garanzia è dunque volta ad escludere l'influsso sulla decisione di circostanze estranee al processo, che potrebbero privarla della necessaria oggettività, a favore o a pregiudizio di una parte: al giudice sottoposto a simili influenze verrebbe infatti meno la qualità di "giusto mediatore" impostogli dal suo ruolo istituzionale (Jean-François Egli, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in: Recueil de jurisprudence neuchâteloise, 1990, pag. 9). La ricusa riveste un carattere eccezionale (DTF 116 Ia 14 consid. 4, 115 Ia 172 consid. 3). Dal profilo oggettivo occorre ricercare se il magistrato ricusato offra le necessarie garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità. Vengono considerati, in tale ambito, anche aspetti di carattere funzionale e organizzativo e vien posto l'accento sull'importanza che possono rivestire le apparenze stesse (DTF 120 Ia 184 consid. 2b, 117 Ia 408 consid. 2a; sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 28 ottobre 1998 in re Castillo Algar c. Spagna, in : Recueil des arrêts et décisions 1998/VIII, pag. 3116, n. 43 e del 9 giugno 1998 in re Incal c. Turchia, in: Recueil des arrèts et décisions 1998/IV, pag. 1571, n. 65). Entrano comunque in considerazione soltanto motivi seri che consentano di dubitare dell'imparzialità e dell'indipendenza del magistrato chiamato a statuire. Semplici supposizioni non bastano. Sono ad ogni modo sufficienti circostanze oggettivamente idonee a suscitare l'apparenza di prevenzione. Non occorre al riguardo dimostrare che il magistrato ricusato sia effettivamente prevenuto (RDAT 1990 n. 27; 1984 no. 29).
2.2. Ora, il Consiglio di Stato non è un tribunale, ma un organo esecutivo al quale la legge assegna a titolo accessorio funzioni giurisdizionali. Vero è tuttavia che anche il Governo cantonale è tenuto a rispettare il requisito dell'imparzialità. Quest'ultimo non discende tuttavia dai sopra menzionati art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU, ma dall'art. 55 cpv. 1 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost/TI; RL 1.1.1.1), rispettivamente dall'art. 29 cpv. 1 Cost., che si riallaccia all'art. 4 vCost. Al riguardo occorre in effetti tener conto del fatto che le autorità superiori del potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e di gestione e che esercitano soltanto accessoriamente attività giurisdizionali. Le loro mansioni implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere separate senza pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità democratica e politica delle corrispondenti decisioni. Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità come massima d'organizzazione delle autorità governative, amministrative o di gestione. La loro indipendenza deve essere valutata secondo le specificità della fattispecie. In quest'ambito l'art. 29 cpv. 1 Cost. non offre dunque una garanzia equivalente a quella degli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost. (art. 58 vCost.), che per principio sono applicabili soltanto ai tribunali (DTF 125 I 119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; decisione inedita del 19 maggio 1998 in re B., apparsa in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid. 2b; RDAT I-2002 n. 7).
3.Nel caso di specie, emerge dal rapporto n. 5897R del 2 aprile 2008, che nel contesto della procedura di revisione della LOC avviata mediante messaggio governativo n. 5897 del 6 marzo 2007, il Consiglio di Stato, sollecitato dalla commissione della legislazione del Gran Consiglio, aveva dichiarato che non intendeva proporre delle modifiche all'ordinamento vigente per quanto attiene alla competenza del municipio di stabilire il moltiplicatore di imposta comunale, ritenuto che un simile passo sarebbe stato intrapreso soltanto se il Tribunale cantonale amministrativo avesse accertato l'incostituzionalità delle attuali disposizioni contestualmente all'evasione delle procedure ricorsuali che erano
state avviate a questo proposito da RI 1 che al momento di questa presa di posizione da parte del Governo erano ancora pendenti dinnanzi a quest'ultima autorità. Attraverso questa chiara presa di posizione, l'Esecutivo cantonale ha in sostanza anticipato il giudizio che avrebbe emanato, quale autorità di ricorso, a seguito del suddetto gravame, pronunciandosi di fatto in modo negativo sull'eccezione sollevata dall'insorgente e istante in ricusa in merito alla pretesa incompatibilità con il diritto di rango superiore della normativa cantonale che attribuisce la competenza ad adottare una simile decisione all'esecutivo comunale, anziché al legislativo. Ora, nulla obbligava il Consiglio di Stato a pronunciarsi esplicitamente su tale questione a quel momento. Nessuna disposizione di legge gli imponeva in particolare di esprimere la propria opinione su tale problematica dinnanzi alla commissione della legislazione del Gran Consiglio, allorquando esso non aveva ancora evaso l'impugnativa con cui tale quesito era stato sollevato. Certo, l'art. 31 della legge sul Gran Consiglio e i rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002 (RL 2.4.1.1) istituisce a carico dell'amministrazione cantonale un obbligo generale di collaborazione con le commissioni parlamentari. Quand'anche però questa norma o la prassi gli avessero imposto di rispondere alla richiesta formulata dalla commissione della legislazione, l'Esecutivo cantonale, date le particolari circostanze del caso, avrebbe dovuto dichiarare di non avere particolari osservazioni in proposito oppure esprimere la propria opinione in merito al tema in oggetto, come avvenuto, ma soltanto dopo avere evaso l'impugnativa inoltrata dal qui ricorrente. Per contro, anticipando, al di fuori di ogni regola di procedura, il giudizio sulla controversa questione, attraverso la suddetta presa di posizione, il Consiglio di Stato ha perfezionato il motivo di ricusa previsto dall'allora vigente art. 27 lett. b del Codice di procedura civile del 17 febbraio 1971 (vCPC; RL 3.3.2.1). Nelle circostanze concrete, non v'è infatti dubbio che una simile anticipazione del giudizio integrasse gli estremi di una ragione sufficientemente grave per escludere i membri del collegio dall'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, in quanto esposti al sospetto di prevenzione e quindi incapaci di fornire adeguate garanzie di indipendenza e di imparzialità.
Alla luce di quanto precede le domande di ricusa andrebbero dunque di principio accolte anche se a ben vedere v'è da chiedersi se le medesime non siano ormai state superate dagli eventi, visto che, alla luce di quanto deciso il 10 febbraio 2011 da questa Corte in merito ai moltiplicatori d'imposta comunali 2007 e 2008 e dei motivi posti a fondamento di quel giudizio, non si vede in che modo il Governo, il quale è tenuto a rispettare le sentenze emanate dalle istanze ricorsuali di rango superiore, potrebbe nel caso concreto decidere diversamente. Sia, come sia, al fine di evitare ulteriori intralci a livello processuale e ritardi nell'evasione delle due suddette cause, si giustifica, stante i motivi sopra esposti, di effettivamente escludere i membri del Consiglio di Stato dalla trattazione delle medesime.
4.4.1. La legislazione ticinese non prevede però nulla riguardo al modo in cui si deve procedere nei casi in cui l'intero Governo sia impedito dall'esercitare la propria funzione giurisdicente. La medesima è in particolare del tutto silente in merito alle modalità attraverso le quali deve essere sostituita l'autorità ricusata. Non trattandosi di silenzio qualificato, il difetto normativo va configurato come una lacuna in senso proprio, alla quale si deve necessariamente porre rimedio, facendo riferimento, per quanto possibile, alle soluzioni scelte dal legislatore per casi comparabili (DTF 119 Ib 340, 118 II 141). Sennonché a questo proposito occorre rilevare che né la legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021), né i principali codici di procedura amministrativa cantonali prevedono in proposito delle disposizioni che potrebbero essere applicate al caso concreto per analogia. Dal profilo pratico sono comunque immaginabili in linea di massima due soluzioni. La prima, che sembra essere quella auspicata dall'istante, implicherebbe il rinvio degli atti ad un collegio governativo straordinario costituito ad hoc, verosimilmente nominato dal Gran Consiglio, incaricato di evadere i gravami inoltrati contro i moltiplicatori 2009 e 2010 da RI 1. Nella misura in cui però il Consiglio di Stato è nel frattempo mutato nella sua composizione per i 3/5 dei suoi effettivi, si potrebbe an-
che ipotizzare un rinvio a quest'ultimo affinché statuisca senza i due consiglieri che già erano in carica durante la precedente legislatura, allorquando tale autorità si era espressa sulla questione del moltiplicatore d'imposta comunale davanti alla commissione della legislazione, anticipando il giudizio che avrebbe dovuto rendere in qualità di istanza ricorsuale sul tema in parola. L'altra soluzione consisterebbe nel far si che i due suddetti gravami pendenti attualmente dinnanzi al Consiglio di Stato vengano direttamente decisi nel merito da questo Tribunale, con conseguente perdita di un'istanza di ricorso a livello cantonale. Il ricorso diretto ("Sprungrekurs") costituisce un'eccezione alle disposizioni imperative sulla competenza e al principio dell'esaurimento delle istanze. Esso permette di omettere un'istanza decisionale qualora l'uso di un rimedio di diritto, di per sé esistente, costituisca soltanto una vana formalità, segnatamente nel caso in cui l'istanza di ricorso abbia già dato istruzioni all'autorità inferiore circa il contenuto della decisione da prendere (DTF 114 Ia 263 consid. 2c e rinvio; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 18 seg.). Il principio è previsto dalla procedura amministrativa federale (art. 47 cpv. 2 PA) e da talune procedure cantonali (cfr. Ulrich Keusen/Kathrin Lanz, Der Sprungrekurs im Kanton Bern, in: BVR 2005, pag. 49 segg., in particolare pag. 54 segg.). Ora, il ricorso diretto non è esplicitamente disciplinato dal diritto procedurale ticinese. Questa circostanza non basta tuttavia ad escludere a priori la possibilità di far capo ad un simile istituto, ove solo si consideri che essa corrisponde sostanzialmente alla prassi seguita anche dal Tribunale federale (DTF 121 I 1 consid. 5a/bb, 118 Ia 415 consid. 3; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 328 seg.; Peter Ludwig, Kein Sprungrekurs im Kanton Bern?, in: BVR 2005, pag. 241 segg., in particolare n. 2.3 pag. 243 seg.). D'altra parte, il semplice fatto che dai materiali legislativi relativi alla LPamm non risulta nulla sul tema, non sta ancora a significare che il legislatore ticinese abbia chiaramente voluto escludere qualsiasi possibilità di ricorso diretto, ragione per la quale, come sottolineato anche dall'Alta Corte federale, l'esistenza di un silenzio qualificato della legge non appare manifesta (cfr. STF
1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007 consid. 4, pubblicata in: RtiD 2007 II n. 7; 1P.51/2005, del 9 agosto 2005, consid. 2, pubblicata in: RtiD I-2006, n. 25, pag. 101; Ludwig, op. cit., pag. 244/245). Ne discende dunque che in casi particolari, come senz'altro può essere considerato quello qui in esame, la possibilità di un ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo, in virtù di un'applicazione per analogia della prassi vigente a livello federale, deve essere ammessa.
4.2. Nel caso concreto quest'ultima soluzione risulta tutto sommato preferibile rispetto all'altra possibilità - caldeggiata dall'istante e a sua volta nemmeno prevista dalla procedura cantonale - di istituire un Consiglio di Stato ad hoc. Avocando a sé la competenza di decidere i due ricorsi attualmente pendenti dinnanzi all'Esecutivo cantonale contro i moltiplicatori d'imposta comunali 2009 e 2010, questa Corte sarebbe infatti in grado di evadere in tempi brevissimi la due cause in oggetto, le quali non differiscono nella loro sostanza da quelle già decise dallo stesso Tribunale con sentenza n. 52.2009.236 del 10 febbraio 2011, evitando così al Gran Consiglio ticinese l'inutile esercizio di dover nominare per l'occasione un'autorità di ricorso di prima istanza, la quale non potrebbe fare altro che ribadire quanto già è stato sancito in quest'ultimo giudizio. Da una simile soluzione per il qui istante in ricusa, nonché ricorrente RI 1, non deriverebbe alcun pregiudizio, anzi gli provocherebbe semmai soltanto dei vantaggi. È vero che in questo caso egli perderebbe un'istanza di giudizio, ma avrebbe comunque la possibilità di vedere evasi i propri gravami rapidamente da un'autorità giudiziaria dotata del medesimo potere cognitivo di quella da lui ricusata. Un simile modo di procedere è d'altra parte stato pienamente tutelato nell'ambito di una fattispecie del tutto analoga a quella qui in parola, in cui l'accoglimento di un'istanza di ricusa aveva comportato l'esclusione dell'intero Consiglio di Stato, dal Tribunale federale, il quale aveva allora ritenuto l'opzione di sottoporre la causa di merito direttamente al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo senz'altro sostenibile, nonché rispettosa del principio della separazione dei poteri, così come pure delle garanzie procedurali sgorganti dagli art. 6 n. 1 CEDU, 29 e 30 Cost. (cfr.
STF 1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007 consid. 4.2 e 4.3, pubblicata in: RtiD 2007-II n. 7).
5.5.1. Stante tutto quanto precede le istanze di ricusa sono accolte. Di conseguenza i membri del Consiglio di Stato sono esclusi dal procedimento dipendente dai ricorsi 30 novembre 2009 e 24 dicembre 2010 inoltrati dall'istante contro le decisioni 24 novembre 2009 e 21 dicembre 2010 del municipio di CO 1 in materia di determinazione del moltiplicatore d'imposta comunale 2009, rispettivamente 2010 ed è fatto ordine al Governo cantonale di trasmettere a questo Tribunale gli atti di tali procedimenti ricorsuali, affinché quest'ultimo possa direttamente evaderli nel merito.
5.2. Visto l'esito, si prescinde dal prelievo di spese e tasse di giudizio (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU; 29 e 30 Cost; 55 Cost/TI; 47 PA; 27 vCPC; 3, 18, 28, 32, 60 e 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. i membri del Consiglio di Stato sono esclusi dal procedimento dipendente dai ricorsi 30 novembre 2009 e 24 dicembre 2010 inoltrati dall'istante contro le decisioni 24 novembre 2009 e 21 dicembre 2010 del municipio di CO 1 in materia di determinazione del moltiplicatore d'imposta comunale 2009, rispettivamente 2010;
1.2. è fatto ordine al Consiglio di Stato di trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo gli atti di tali procedimenti ricorsuali, per competenza.
Non si prelevano né tasse, né spese.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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